CC BY
101
13.19. РОЛЬ ОСОБЫХ ЭКОНОМИЧЕСКИХ ЗОН В ХОДЕ РАЗВИТИЯ СОВРЕМЕННОЙ РЫНОЧНОЙ ЭКОНОМИКИ В РОССИИ
Метельский Е. М., соискатель РАГС
Перейти на Главное МЕНЮ
Вернуться к СОДЕРЖАНИЮ
Особые экономические зоны, которые создаются сегодня в Российской Федерации, хотя и отличаются заметной спецификой, отражающей реалии современного экономического и социальнополитического развития нашей страны, по общему мнению всех исследователей, являются лишь модификацией широко распространенных в мире так называемых свободных экономических зон. Заметим, что именно специфика привела к тому, что отечественный законодатель определился с их названием буквально накануне принятия базового для создания особых экономических зон Федерального закона от 22 июля 2005 года № 116-ФЗ «Об особых экономических зонах в Российской Федерации»1.
Дело в том, что в мировой практике наиболее применимым и исторически сложившимся является понятие «свободная экономическая зона». Именно его и следует рассматривать в качестве родового в отношении отражающего российскую специфику понятия «особая экономическая зона».
Что касается свободных экономических зон (СЭЗ), то в последние десятилетия их число в мире быстро росло и уже к началу 90-х годов прошлого века превысило отметку в тысячу единиц. Ныне СЭЗ функционируют как в промышленно развитых странах, таких, как США, Япония, Германия, Англия, Канада и других, так и в развивающихся странах. Многолетняя мировая практика создания и функционирования свободных экономических зон свидетельствует об эффективности их использования для оздоровления экономики и проведения в жизнь новых экономических стратегий.
Как правило, свободная экономическая зона интерпретируется как географическая территория того или иного государства, на которой разрешен и урегулирован правом более льготный, чем на других территориях страны, режим хозяйственной деятельности. В большинстве случаев, и это следует подчеркнуть особо в целях дальнейшего анализа российских особых экономических зон, в свободных зонах существенно сокращается объем
1 СЗ РФ. 2005. № 30 (часть II). Ст. 3127.
государственного регулирования и, напротив, возрастает роль рыночных регуляторов экономики.
В мировой практике обозначились два подхода к формированию свободных зон. Первая, территориальная, основана на представлении о них как о выделенной части территории государства, на которой установлен льготный режим для расположенных на ней предприятий. Вторая, режимная или точечная концепция, подразумевает предоставление преференций какому-либо виду предпринимательской деятельности. Географическое местонахождение соответствующего субъекта хозяйственных отношений в данном случае в учет не берется. При этом в режим зоны попадают все предприятия, отвечающие установленным профессиональным признакам, а субъекты хозяйственной деятельности обретают право свободно выбирать район для осуществления своей деятельности. Пример такой зоны - «Макиладорас» в Мексике. Но чаще всего они создаются в промышленно развитых странах. Для развивающихся экономик наиболее характерны территориальные свободные экономические зоны.
В рамках этой базовой типологии отдельные страны могут преследовать различные цели. Например, в промышленно-развитых государствах зоны могут создаваться для оживления экономик отсталых регионов, либо для ускоренного развития отдельных производств. В развивающихся странах акцент делается на цели создания точек экономического роста и внедрения новых технологий. Нередко целями создания зон становится привлечение иностранных инвестиций, внедрение передовых технологий, получение дополнительной валютной прибыли и т.д.
Мировой опыт свидетельствует о том, что свободные экономические зоны могут создаваться как по инициативе и активном содействии государственной власти, так и снизу в рамках рыночной самоорганизации, как это имело место в Польше и Доминиканской республике. На практике в подавляющем большинстве случаев встречаются смешанные подходы с различными вариантами государственного участия в создании и функционировании свободных зон. При этом инициатива может исходить как от государства в лице центральных или местных властей, так и от субъектов хозяйственной деятельности. Однако в любом случае без государственного участия создание зоны невозможно, поскольку это связано с установлением особого режима зоны, требующего специального правового и государственно-управленческого
обеспечения.
Основными элементами, на формирование которых направлен режим особой зоны, обычно являются льготы по налогообложению резидентов зоны и установление для них облегченного таможенного режима. Льготы предоставляются на ограниченный срок. Так, в Индии он составляет пять лет, в Перу -
БИЗНЕС В ЗАКОНЕ
4’ 2008
пятнадцать. При этом сами льготы могут дифференцироваться в отношении отдельных резидентов в зависимости от вида создаваемых ими предприятий и значимости производимой продукции. Режим свободной экономической зоны может включать дополнительно и другие льготы, например, ускоренную амортизацию производственных мощностей, пониженные тарифы на оплату аренды и пользование общей инфраструктурой.
В отдельных странах, к примеру, в Китае, Чили, Перу, для расчетов резидентами СЭЗ может использоваться как национальная валюта, не имеющая обращения на мировых финансовых рынках, так и свободно-конвертируемая. При этом государством устанавливается особый валютный режим свободной экономической зоны.
Переходя к анализу отечественного опыта создания открытых экономических зон, обратимся первоначально к практике бывшего СССР, поскольку именно в те времена в мире произошло появление и развитие СЭЗ. В условиях социализма бытовало представление, что участие иностранного капитала в общественном производстве страны представляет угрозу национальному развитию, а поэтому принципиально неприемлемо. С началом перестройки, многие идеологические постулаты подверглись радикальному пересмотру. Появилась возможность, признав взаимозависимость мира и необходимость интеграции в мировое хозяйство, приступить к реформам внешнеэкономической деятельности. В результате после принятия законов, разрешающих и регулирующих функционирование совместных с иностранным участием предприятий, возникли предпосылки практического использования свободных экономических зон, чему содействовала ориентация ряда представителей политической элиты на положительные результаты китайского опыта. Однако единодуший по этому поводу не наблюдалось на уровне принятия политических решений, ни среди теоретиков реформ.
Одни решительно высказывались за создание в стране свободных экономических зон как средства привлечения иностранных инвестиций и технологий, опыта современного рыночного хозяйствования, расширения и совершенствования экспортной базы, подъема экономически отставших регионов. Другие, ссылаясь на тот же зарубежный опыт, высказали сомнение в необходимости создания у нас свободных экономических зон, в частности потому, что (в противоположность Китаю) у России нет национального капитала за границей, равно как и обилия дешевой рабочей силы, а также потому, что сам китайский опыт далеко не однозначен.
Главный довод противников СЭЗ сводился к тому, что их создание нарушит единство внутреннего рынка, что затруднит переход всей страны к нормальным рыночным отношениям. Они считали, что для привлечения иностранного капитала нужны не привилегии и льготы, а единый для страны благо-
приятный режим, подкрепленный единым экономическим пространством, охватывающим, по возможности, группу «родственных» стран. Резонность этих доводов возросла после создания и институи-рования СНГ.
Это, однако, не могло перечеркнуть актуальности создания свободных зон, например, в целях апробации отдельных направлений экономических реформ на небольших площадках СЭЗ, в том числе, в рамках пилотных проектов. Этому способствовала и необходимость активизации эффективной инновационной региональной политики, от которой зависела не только судьба экономических реформ, но и целостность страны.
К сожалению, реальное создание свободных зон в то время не отличалось целенаправленностью, планомерностью и разработкой необходимой законодательной основы. В результате целые области и края, превосходящие по площади целые государства, получили статус свободных экономических зон без учета предпосылок и возможностей эффективного выхода на внешний рынок. Что же касается тех территорий, которые действительно заслуживали этого статуса (Находка, Выборг, Калининград и некоторые другие), то центр, и местные власти оказались неподготовленными к созданию СЭЗ. Особенно негативно на их развитии сказалось аннулирование с начала 1992 года ряда объявленных льгот для свободных экономических зон.
Вскоре после принятия решения о создании на территории СССР первых свободных экономических зон последовал распад СССР. Начавшееся проведение ускоренных рыночных реформ отнюдь не улучшило ситуацию, а лишь осложнило отношения между новым российским центром и регионами. В итоге процесс образования и развития свободных экономических зон резко затормозился. Связанные же с их существованием негативные явления привели к тому, что в 2005 году политика в этой сфере радикально изменилась. Был принят Федеральный закон от 22 июля 2005 года № 116-ФЗ «Об особых экономических зонах в Российской Федерации»2. Часть 1 статьи 40 этого Закона прекращала существование особых и свободных экономических зон, существовавших и разрешенных к созданию к тому времени, за исключением двух, созданных в Калининградской и Магаданской областях. Относительно них оставались в силе принятые ранее с последующими изменениями и дополнениями Федеральные законы: Федеральный закон от 31 мая 1999 года № 104-ФЗ «Об Особой экономической зоне в Магаданской области»3 и федеральный закон «от 22 января 1996 года № 13-ФЗ «Об особой экономи-
2 СЗ РФ. 2005. № 30 (часть II). Ст. 3127.
3 СЗ РФ. 1999. № 23. Ст. 2807.
ческой зоне в Калининградской области»4, который через год был заменен Федеральным законом от 10 января 2006 года № 16-ФЗ «Об Особой экономической зоне в Калининградской области и о внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации»5.
Остановимся на некоторых нормах Федерального закона от 22 июля 2005 года № 116-ФЗ «Об особых экономических зонах в Российской Федерации», необходимых для раскрытия самого понятия особых экономических зон применительно к Российской Федерации в контексте родового для него и общего для мировой практики понятия свободных экономических зон.
Как уже упоминалось, законодатель определился с понятием особой экономической зоны буквально накануне принятия данного Федерального закона. До 2005 года действовала статья 42 Федерального закона «Об основах государственного регулирования внешнеторговой деятельности»6, где речь шла не об особых, а о свободных экономических зонах. Ныне статья 2 Федерального закона от 22 июля 2005 года № 116-ФЗ «Об особых экономических зонах в Российской Федерации» дает следующую дефиницию особой экономической зоны: «Особая экономическая зона - определяемая Правительством Российской Федерации часть территории Российской Федерации, на которой действует особый режим осуществления предпринимательской деятельности». Достаточно очевидно, что данная нормативная дефиниция сформулирована в предельно общем виде и изначально предполагает раскрытие в последующих нормах Федерального закона № 116-ФЗ и в конкретизирующих его нормативных правовых актах.
Наконец, еще одной определяющей чертой российских особых экономических зон является особый режим осуществляемой на них предпринимательской деятельности. Создание, поддержание и текущее осуществление этого режима как раз и является центральным элементом государственного управления в особой экономической зоне.
Его приоритетные цели, которые прямо следуют из целей создания и функционирования свободных экономических зон, кратко в нормативной форме определены статьей 3 Федерального закона от 22 июля 2005 года № 116-ФЗ. Здесь установлено, что особые экономические зоны создаются в целях развития обрабатывающих отраслей экономики, высокотехнологичных отраслей, производства новых видов продукции, транспортной инфраструктуры, а также туризма и санаторно-курортной сферы. За этой лаконичной формулой скрывается достаточно широкое содержание, поскольку использование ОЭЗ на практике должно способствовать ради-
4 СЗ РФ. 1996. № 4. Ст. 224.
5 СЗ РФ. 2006. № 3. Ст. 280.
6 СЗ РФ. 2003. № 50. Ст. 4850.
кальной диверсификации российской экономики за счет развития, в первую очередь, наукоемких, высокотехнологичных отраслей.
В целом создание и функционирование ОЭЗ направлено на создание благоприятных условий для развития экономического и научного потенциала страны, привлечения инвестиций в ее экономику. В перспективе особые экономические зоны позволят обеспечить дополнительное привлечение как иностранных, так и отечественных инвестиций, прежде всего в обрабатывающие сектора промышленности; развитие высокотехнологичных отраслей промышленности и сферы услуг, содействие переводу российской экономики на инновационный путь развития; создание новых высококвалифицированных рабочих мест. Функционирование особых зон должно стимулировать развитие российских регионов, содействовать в решении проблем выравнивания уровня их экономического развития.
Таким образом, надо полагать, что российские особые экономические зоны создаются главным образом для активизации использования внутренних резервов с акцентом на отечественный капитал и инновационные технологии. Кроме того, в выбранном концептуальном подходе просматривается, с одной стороны, известная осторожность к иностранным инвесторам,связанная с курсом на укрепление экономической независимости страны, и, с другой - желание в максимальной степени использовать накопленный еще во времена Советского Союза, но так и не нашедший достойного применения научно-
технологический задел.
