CC BY
21
О
<м
УДК 352.075:371 ББК 65:74
А.Ф. Шуплецов
РОЛЬ МУНИЦИПАЛЬНОЙ ЭКОНОМИКИ В ОБЕСПЕЧЕНИИ СОЦИАЛЬНО-БЫТОВЫХ ПОТРЕБНОСТЕЙ НАСЕЛЕНИЯ
Рассмотрены подходы к муниципальному управлению, дана характеристика базовым функциям муниципальных финансов.
Ключевые слова: муниципальное управление, муниципалитет, финансы, социально-бытовые потребности.
A.F. Shupletsov
ROLE OF MUNICIPAL ECONOMY IN PROVIDING SOCIAL AND DOMESTIC NEEDS OF THE POPULATION
The article discusses approaches to municipal management and characterizes basic functions of municipal finance.
Keywords: municipal management, municipality, finance, social and domestic needs.
“O!
Понятие муниципальное управление появилось в российской науке сравнительно недавно и находится в стадии становления. Отсутствует единый подход к его определению. Одни авторы под муниципальным управлением понимают муниципальный менеджмент как форму управления местной (муниципальной) собственностью и отождествляют его с местным самоуправлением [4; 6; 9]. Другие считают, что муниципальное управление — это деятельность органов местного самоуправления, направленная на обеспечение общественных интересов [2; 3; 5]. Третьи придерживаются той точки зрения, что муниципальное управление своеобразная подсистема социального управления, где деятельность муниципального органа по воздействию на объект управления реализуется с целью его перевода в состояние, необходимое для достижения результатов соответствующего территориального образования, посредством принятия правовых актов, организации и контроля их исполнения [1; 7; 8].
Отмеченные подходы не в полной мере соответствуют сущности муниципального управления, так как оно является особым типом работы и означает деятельность местных органов власти (представительной и муниципальной) по управлению социально-эконо-
© А.Ф. Шуплецов, 2010
О
<м
мическими процессами на уровне муниципальных образований, направленную на обеспечение социально-бытовых потребностей населения. При этом главной целью местных органов власти является не столько координация деятельности хозяйствующих субъектов на территории муниципального образования, сколько создание с помощью управленческих решений благоприятных условий, в которых она протекает.
Муниципальное управление осуществляется представительным и исполнительным органами местного самоуправления, которые в соответствии с федеральным законодательством формируются населением самостоятельно и не входят в систему органов государственной власти. В современных условиях управленческая деятельность органов местного самоуправления имеет сложную природу, которая включает в себя: управление муниципальными предприятиями и учреждениями; координацию хозяйствующих субъектов различных форм собственности, действующих на территории муниципального образования; вовлечение населения в решение местных вопросов.
Эффективность муниципального управления зависит от ряда факторов: общей социально-экономической ситуации в стране, политики государства в области местного самоуправления, деятельности хозяйствующих субъектов на территории муниципального образования, активности населения и всех структур гражданского общества. В этих условиях для осуществления управленческого воздействия органы местного самоуправления располагают тремя основными видами ресурсов: правовыми, экономическими, административными. Правовой ресурс обеспечен правом органов местного самоуправления принимать нормативные акты, обязательные для исполнения на территории муниципального образования. Экономический ресурс обеспечен правами владения, пользования и распоряжения муниципальной собственностью (включая землю), формирования, утверждения и исполнения местного бюджета, установления местных налогов и сборов, регулирования цен и тарифов на услуги муниципальных предприятий. Административный ресурс означает создание организационных структур для решения тех или иных задач муниципального управления.
В связи с этими основными задачами муниципального управления являются: создание эффективной системы местного управления с учетом специфики конкретного муниципального образования; разработка и принятие устава муниципального образования и контроль за его соблюдением; организация управления местным хозяйством как совокупностью предприятий, организаций и учреждений различных форм собственности; координация деятель-
©
<м
-О!
ности хозяйствующих субъектов и объединение их общими социально-экономическими интересами в целях наиболее полного обеспечения общественных интересов и потребностей; организация управления муниципальной собственностью и финансами; разработка долговременных прогнозов и планирование комплексного социально-экономического развития муниципального образования; формирование местной инфраструктуры, достаточной для нормального развития территории; образование единого экономического, социального, культурного и информационного пространства на территории муниципального образования; обеспечение достаточных доходов и соответствующего им уровня обеспечения потребностей людей в жизненных благах; привлечение населения к процессу управления муниципальным образованием через органы территориального общественного самоуправления и другие формы участия жителей в решении местных вопросов.
Финансовой основой муниципального управления являются муниципальные финансы, которые функционируют в рамках финансовой системы государства1. Муниципальные финансы выражают экономические отношения, связанные с обеспечением централизованными источниками финансирования муниципального сектора экономики, наиболее значимых программ развития производства и общественного сектора, организаций и учреждений бюджетной сферы. Их функционирование направлено на достижение общих целей развития социально ориентированной экономики.
Во-первых, это функция планирования, предполагающая формулирование целей и выбор путей их достижения на основании разграничения полномочий и предметов ведения между Федерацией, субъектами Федерации и органами местного самоуправления. К функции планирования обычно относят и распределение ограниченного объема финансовых ресурсов во временном аспекте исходя из приоритетов и целей развития. Реализуется эта функция через составление бюджетов на соответствующий финансовый год и перспективу, балансов финансовых ресурсов, порядка налогообложения и т.п.
Во-вторых, это функция организации, которая включает бюджетное устройство, бюджетную классификацию, предполагает необходимость определения порядка составления, утверждения и
1 В литературе наиболее часто встречается следующее определение данной экономической категории: муниципальные финансы — это совокупность экономических отношений, возникающих в реальном денежном обороте по поводу формирования, распределения и использования централизованных фондов финансовых ресурсов.
О
<м
исполнения бюджета, разграничение полномочий законодательных и исполнительных органов власти в бюджетном процессе, определения прав и обязанностей функциональных подразделений финансовых органов. С этим связан процесс организационного построения внутренней системы регулирования и контроля бюджетных потоков и финансовых ресурсов муниципального образования.
В-третьих, это функция стимулирования основывающаяся на деятельности, направленной на реализацию целей. С помощью этой функции интерпретируются факторы, влияющие на финансовую деятельность и учитывающие ее потребность в денежных средствах. Решающую роль играют факторы, определяющие поведение служащих в процессе принятия ими решений по тактическим и стратегическим аспектам финансов.
В-четвертых, это функция контроля, что означает содействие реализации поставленных целей. К ним относится выработка норм и нормативов, являющихся эталоном, критерием оценки результатов, сравнение достижений с поставленными целями и установленными критериями, обеспечение внесения необходимых изменений в условия и факторы финансовой деятельности.
Состояние муниципальных финансов — один из основных показателей устойчивости экономики и совершенства этой социально-экономической системы. Из бюджета обеспечивается финансирование важнейших направлений муниципального управления, в том числе отраслей социальной сферы. Нами рассматриваются муниципальные финансы в той их части, которая участвует при обеспечении социально-бытовых потребностей населения. Муниципальные финансы социальной сферы — это один из ресурсов местной экономики.
В качестве главной цели эффективного развития отраслей социальной сферы следует признать обеспечение экономического роста, получаемого за счет удовлетворения социально-бытовых потребностей населения. Однако в динамическом аспекте данная цель является лишь общим концептуальным ориентиром, поскольку на разных этапах развития муниципальной экономики и ее отраслей могут потребоваться и быть реализованными такие действия, как стабилизация положения и обретение устойчивости, рост, модернизация, повышение конкурентоспособности, перестройка и реструктуризация, повышение эффективности. В целях предстоит отразить, учитывая системный характер экономики, те требования, которые предъявляются к производственной сфере со стороны местного и региональных сообществ — например, в области экологии, качества продукции, уровня заработной
©
<м
-О!
платы, выравнивания территориальных диспропорций. Такие требования зачастую дифференцированы по отраслям и видам деятельности, при этом напрямую с экономическим ростом не связаны. Тем не менее, в целевую систему повышения эффективности муниципальной экономики социальной сферы они могут входить, требуя гармонизации с целью экономического роста и другими целями.
Взгляд на экономику муниципального образования через призму социальной сферы позволяет обосновать актуальность и необходимость ее изучения. Основные направления экономической политики рассматриваются как макрорегуляторы экономики, другие касаются мезосфер или институциональных сфер, но сквозных для экономики и общества. Однако если не заниматься преломлением этих направлений через конкретные отрасли социальной сферы и не уделять внимание исключительно отраслевым специфическим проблемам и тенденциям развития, то возможно упущение из вида многих вопросов, которые, в конечном счете, способны завести в тупик и макроэкономические процессы.
Важным компонентом управления муниципальной экономикой является совокупность методов влияния на нее. Это предмет самостоятельного изучения и обоснования. В рамках исследования предложена следующая классификация методов регулирования с учетом зависимости от: уровня формирования (федеральные и региональные методы); формы влияния (прямые и косвенные); содержания метода (административные, экономические, институциональные); степени охвата объекта регулирования (селективные и универсальные); значимости и срочности (проблемноориентированные, стратегически ориентированные); масштаба воздействия (точеные и комплексные). Представленная классификация, на наш взгляд, позволяет достаточно полно охватить свойственные экономике муниципального образования инструменты управления ей.
Можно встретить перечень методологических требований к параметрам изучения муниципальной экономики, которые применимы и к экономике отраслей социальной сферы1. Первым из них становится требование системности. Оно предполагает системную идентификацию экономики отраслей социальной сферы, объекта
1 Под методологическими требованиями понимаются те обязательные условия, выполнение которых обеспечивает эффективное функционирование экономики. Представления о методологии построены, во-первых, на положениях системно-синергетической теории развития и управления, во-вторых, учитывают обобщения в области теории экономической, региональной, промышленной, институциональной, структурной, инвестиционной, инновационной политик.
О
<м
ее воздействия их места и взаимосвязей в иерархии систем, имеет первостепенную важность. На его основе формируется целостная модель экономики, предполагающая взаимосвязь и взаимозависимость всех ее подсистем и элементов, а также обеспечивающая связи и сочетаемость муниципальной экономики с экономикой области и страны в целом. В практическом отношении следует, например, при принятии того или иного решения или совокупности решений в рамках экономики отраслей социальной сферы оценивать, как это скажется на других блоках экономики, потребуют ли они корректировки или, напротив, принимаемые решения должны быть скорректированы с учетом прогнозируемых последствий во всей системе экономики (что, к сожалению сегодня не делается).
Аналогичным образом, необходимо предусматривать реакцию (коррекцию) в экономике отраслей социальной сферы муниципального образования при изменении внешней экономической и институциональной политик. Регулируемые отрасли следует рассматривать как системные объекты, вписанные в систему национальной и мировой экономики, состоящие в свою очередь из подсистем — субъектов хозяйствования, имеющих свои целевые ориентиры, не совпадающие, но требующие согласования с общеотраслевой целевой системой. То есть принцип согласованности целей и средств их достижения как на микроуровне, так и на макроуровне системы национальной экономики должен быть признан обязательным.
Вторым методологическим требованием является требование развития, которое предполагает дифференциацию экономики отраслей социальной сферы в соответствии с закономерно сменяемыми этапами развития системы и среды, а также для понимания фактора времени как ключевого для успеха управленческих решений вообще, и в рамках муниципальной экономики, в частности. Требование развития предполагает, что на каждом этапе развития будут востребованы различные методы управления и управляющие воздействия, при этом одни и те же управляющие воздействия в различные периоды могут давать различный эффект, вплоть до прямо противоположного.
Третьим методологическим требованием является требование резонанса и синергии с системой, что означает необходимость обеспечения соответствия экономики отраслей социальной сферы природе, уровню развития, прошлому, происходящим изменениям и целевым установкам системы. Это продолжение и одновременно конкретизация требований системности и развития (своеобразный технологический ключ для эффективного управления экономикой). В соответствии с синергетической теорией даже са-
©
<м
-О!
мые малые, но согласованные с внутренним состоянием системы управляющие воздействия на нее могут оказаться более эффективными, чем большие, а появление нового признака или нового элемента у одного компонента системы приводит к появлению их и у других компонентов в силу их взаимосвязанности. Поэтому управление должно быть продуманным в плане адекватной оценки и прогнозирования возможных путей развития регулируемых отраслей с тем, чтобы подтолкнуть их к лучшему из возможных аттракторов.
Четвертым методологическим требованием является требование влияния на главные управляемые параметры и компоненты системы, что предполагает выделение экономических приоритетов развития отраслей социальной сферы, к которым могут относиться как конкретные субъекты и их группы (коммерческие организации, муниципальные учреждения, отдельные подотрасли), так и связи между ними (регулированию могут подвергнуться отношения в рамках частно-муниципального партнерства), а также различные функциональные подсистемы (сфера инвестиций и инноваций, экологии, кадрового потенциала и др.). Это требование образно названо синергетической акупунктурой, поскольку открывает возможности через точечное воздействие на отдельные ключевые звенья системы включить в ней разгоняющие, каскадные, мультипликативные эффекты в соответствии с системными и синергетическими законами строения и развития систем. Оно является необходимым в силу того, что ресурсная база экономики отраслей социальной сферы ограничена, а потому распыление усилий и средств нерационально. Аргументом в пользу выдвижения данного требования является также то обстоятельство, что экономика отраслей социальной сферы муниципального хозяйства часто выполняет функцию точечной реакции на конкретные проблемы в отраслях экономики страны.
Следует отметить, что требование синергетической акупунктуры, казалось бы, сужающее пространство управленческого маневра, на самом деле согласуется с системным подходом к экономике отраслей социальной сферы. Его соблюдение становится возможным только при учете этого главного стратегического требования к экономике отраслей социальной сферы — требования системности. Действительно, невозможно определить чувствительные точки в социально-экономическом организме, если не рассматривать его как целостную динамическую систему с учетом синхронного развития и взаимосвязей подсистем, а также выявления воздействия множества внутренних и внешних флуктуаций и анализа реакции системы на них.
О
<м
Сформулированные в данной статье методологические основы муниципального управления помогают раскрыть содержание экономики муниципального хозяйства. Это важно, поскольку в современном обществе функционирование всех его элементов находится в экономико-правовых рамках, которые в процедурах принятия решений играют значимую роль.
Список использованной литературы
1. Велихов Л.А. Основы городского хозяйства: общее учение о городе, его управлении, финансах и методах хозяйства / Л.А. Велихов. — М., 1995.
2. Воронин А.Г. Основы управления муниципальным хозяйством / А.Г. Воронин, В.А. Лапин, А.Н. Широков. — М., 1998.
3. Замотаев А. Местное самоуправление: основные понятия и термины / А. Замотаев. — М., 1999.
4. Кутафин О.Е. Муниципальное право Российской Федерации /
О.Е. Кутафин, В.И. Фадеев. — М., 1997.
5. Маркварт Э. Рекомендации по формированию экономических и финансовых основ местного самоуправление / Э. Маркварт, О. Савранская, И. Стародубровская. — М., 2004.
6. Морозова Т.Г. Муниципальный менеджмент / Т.Г. Морозова [и др.]. — М. 1997.
7. Радченко А.Н. Основы государственного и муниципального управления: системный подход / А. Радченко. — Ростов н/Д, 2007.
8. Филлипов Ю.В. Основы развития местного хозяйства / Ю.В. Филлипов, Т.Т. Авдеева. — М., 2000.
9. Широков А.Н. Местное самоуправление в политической системе современной России: особенности и проблемы становления / А.Н. Широков. — СПб., 1997.
Bibliography (transliterated)
1. Velikhov L.A. Osnovy gorodskogo khozyaistva: obshchee uchenie o gorode, ego upravlenii, finansakh i metodakh khozyaistva / L.A. Velikhov. — M., 1995.
2. Voronin A.G. Osnovy upravleniya munitsipal’nym khozyaistvom / A.G. Voronin, V.A. Lapin, A.N. Shirokov. — M., 1998.
3. Zamotaev A. Mestnoe samoupravlenie: osnovnye ponyatiya i terminy / A. Zamotaev. — M., 1999.
4. Kutafin O.E. Munitsipal’noe pravo Rossiiskoi Federatsii / O.E. Kutafin, V.I. Fadeev. — M., 1997.
5. Markvart E. Rekomendatsii po formirovaniyu ekonomicheskikh i finansovykh osnov mestnogo samoupravlenie / E. Markvart, O. Savranskaya,
I. Starodubrovskaya. — M., 2004.
6. Morozova T.G. Munitsipal’nyi menedzhment / T.G. Morozova [i dr.]. — M. 1997.
7. Radchenko A.N. Osnovy gosudarstvennogo i munitsipal’nogo upravleniya: sistemnyi podkhod / A. Radchenko. — Rostov n/D, 2007.
О
<м
8. Fillipov Yu.V. Osnovy razvitiya mestnogo khozyaistva / Yu.V. Fillipov, T.T. Avdeeva. — M., 2000.
9. Shirokov A.N. Mestnoe samoupravlenie v politicheskoi sisteme sovremennoi Rossii: osobennosti i problemy stanovleniya / A.N. Shirokov. — SPb., 1997.
Информация об авторе
Шуплецов Александр Федорович — доктор экономических наук, профессор, заведующий кафедрой экономики предприятия и предпринимательской деятельности Байкальского государственного университета экономики и права, г. Иркутск, e-mail: ssa@isea.ru.
Author
Shupletsov Aleksandr Fyodorovich — Doctor of Economics, Professor, Chairholder, Chair of Enterprise Economy and Entrepreneurship, Baikal National University of Economics and Law, Irkutsk, e-mail: ssa@isea.ru.
“O!
