CC BY
204
Роль градорегулирования в развитии земельно-имущественных отношений
А. Береговских
директор общества с ограниченной ответственностью «Град» города Омска
Земельно-имущественные отношения возникают в процессе приобретения прав на недвижимость, а также в процессе владения или управления ею. Эти процессы являются непременным следствием созидательного труда, направленного на создание благоприятной среды обитания людей. Основы федеральной политики в области сре-доформирования заложены в Конституции Российской Федерации.
Земельно-имущественные отношения регулируются тремя основными законами: Градостроительным кодексом Российской Федерации, Земельным кодексом Российской Федерации, Гражданским кодексом Российской Федерации. Основу этих отношений составляют градостроительные регламенты, определенные градостроительным зонированием территории поселения при разработке генерального плана его развития. Градостроительные регламенты обретают статус юридического документа при принятии органами местного самоуправления правил землепользования и застройки. Поэтому последовательность применения законодательных документов при установлении уполномоченными органами прав на использование объектов недвижимости, в том числе земельных участков, следующая:
• Градостроительный кодекс Российской Федерации - определение назначения объекта недвижимости и установление градостроительных требований к его использованию, в том числе проектирование границ земельного участка;
• Земельный кодекс Российской Федерации - соблюдение процедур предоставления земельного участка и его учета в государственном земельном кадастре;
• Гражданский кодекс Российской Феде-
рации - обеспечение защиты прав физических и юридических лиц на объекты недвижимого имущества.
Обратная последовательность может быть применена при разрешении противоречий граждан и общества (в лице уполномоченного органа местного самоуправления или государственной власти). Но в любом случае оформление прав на объект недвижимого имущества - это факт урегулирования земельно-имущественных отношений согласно установленному градостроительному регламенту.
Но как бы это не было грустно, соответствовать федеральному законодательству в полной мере удается далеко не всем муниципальным образованиям. Генеральные планы большинства городов нуждаются в корректировке и по причине давности лет их разработки, и по причине несоответствия Градостроительному кодексу Российской Федерации. Кроме того, генеральные планы прошлых лет невозможно назвать информационными ресурсами градостроительного кадастра. Правила землепользования и застройки приняты в десятке городов России, в то время как они должны быть в каждом муниципальном образовании. В связи с этим преимущественным остается «заявочный» способ предоставления земельных участков под строительство или способ «с предварительным согласованием» в соответствии с положениями Земельного кодекса Российской Федерации. Более прогрессивный и правильный метод предоставления участков - «без предварительного согласования», на конкурсной основе. Этот метод обеспечил бы и реализацию генерального плана, и сократил бы время и деньги застройщика, и несомненно улучшил бы инвестиционный климат, и ко-
нечно, значительно увеличил бы денежные поступления в бюджет. Но этот метод не может полноценно развиваться, так как муниципалитеты не в состоянии подготовить достаточное количество инвестиционнотендерной документации без наличия утвержденных градостроительных проектов и правил землепользования и застройки.
Почему сложилась такая ситуация? Если бы дело касалось отдельно взятых поселений, виноваты были бы руководители этих муниципальных образований. В нашем же случае наблюдается незаинтересованность федеральной власти в реализации законодательства, направленного на развитие муниципальных образований. Согласно Земельному кодексу основным полномочием органов местного самоуправления является разработка и реализация правил землепользования и застройки. Главным градостроительным документом назван Генеральный план развития города. Но где механизмы реализации этих положений, где установленные источники финансирования? Таких механизмов нет, действие статьи 24 Федерального закона «О плате за землю» ежегодно приостанавливается. Это значит, что генеральные планы и правила можно разрабатывать, а можно и откладывать их разработку на неопределенный срок. Нет обязательности, нет и ответственности. На мой взгляд, проблема развития городов -это часть государственной политики, которая не может быть полностью отдана на откуп муниципалитетам. Разве не из процветающих городов и поселков складывается благополучное государство?
Причем государство не то чтобы совсем не уделяет внимания развитию территорий и земельно-имущественным отношениям. Оно, видимо, решило сократить путь к получению доходной части бюджетов, пропустив полностью процесс создания системы градорегулирования, а все внимание уделив созданию автоматизированной системы государственного земельного кадастра и разграничению государственной собственности на землю. Такой подход опасен для развития городов и губителен для земельно-имущественных отношений в целом. Кто заплатит за выкуп земельных уча-
стков для муниципальных или государственных нужд, предоставленных и зарегистрированных в кадастре без учета генерального плана, без учета красных линий? Конечно, муниципалитет. Как будет достигнута эффективность землепользования, если при формировании новых участков или расформировании имущественных комплексов дореформенного времени не учитываются градостроительные требования, призванные обеспечивать нормативные условия эксплуатации объектов? Здесь о принципе наилучшего использования земель и говорить не приходится.
В развитие главных законов - кодексов Российской Федерации - на государственном уровне принимаются законы и нормативные правовые акты, противоречащие и названным документам, и друг другу. Не существует комплексного решения неразрывно связанных задач управления территориями, которые базируются на регулировании градостроительных и земельно-имущественных отношений. По большому счету задач не так уж и много, чтобы сказать, что создание единой системы градорегулирования - это непосильный труд. Теоретически все довольно просто. К первоочередным задачам следовало бы отнести создание топографических съемок и на их основе -актуализацию опорных планов поселений, разработку генеральных планов (объем проекта генерального плана следует сократить до уровня концепции), принятие правил землепользования и застройки, разработку проектов межевания территорий в границах красных линий, формирование резервного фонда муниципальных земельных участков, массовое предоставление земельных участков, выполнение работ по землеустройству, государственный кадастровый учет объектов градостроительной деятельности и объектов недвижимости, разграничение государственной собственности на землю. Система могла бы включать в себя пять блоков:
1) законодательное, нормативно-правовое и методическое обеспечение;
2) организационная схема разграничения полномочий ведомств, работающих в сфере управления территориями и недвижимостью;
3) календарный план мероприятий с указанием этапов выполнения работ;
4) целевое финансирование за счет средств земельных платежей;
5) территориальный кадастр, включающий в себя распределенные базы данных земельного, градостроительного, экологического и других кадастров.
Отсюда следует вывод о необходимости принятия специальной федеральной целевой программы, направленной на создание системы градостроительного планирования и управления развитием территорий. Но Правительство Российской Федерации принимает программу, обеспечивающую реализацию узковедомственных задач - Федеральную целевую программу «Создание автоматизированной системы ведения государственного земельного кадастра и государственного учета объектов недвижимости (2002-2007 годы)».
Цель Программы - создание условий для планомерной и последовательной реализации государственной политики по обеспечению эффективного использования земли и иной недвижимости, активному вовлечению их в оборот и стимулированию инвестиционной деятельности на рынке недвижимости в интересах удовлетворения потребностей общества и граждан.
Цель программы практически соответствует целям градостроительной деятельности, целям устойчивого развития территорий. Но почему приоритет принадлежит учетной системе земельного кадастра, которую нужно рассматривать как один из завершающих элементов единого инструментального комплекса в системе управления недвижимостью и развитием территорий? Какое отношение к стимулированию инвестиционной деятельности имеет постановка земельных участков на кадастровый учет без правоустанавливающих документов, которые могут выдать только муниципалитеты либо органы государственной власти, непонятно.
В чем причина такого явного противоречия существующему законодательству? Если Правительство Российской Федерации находит средства для создания системы управления недвижимостью в структурах Ми-
нистерства имущественных отношений Российской Федерации (Минимущество России) и Федеральной службы земельного кадастра России (Росземкадастр), то почему оно не подумало о том, что объекты недвижимости вначале в качестве «вещи» или «товара» нужно сформировать проектным способом, то есть обеспечить всеми необходимыми характеристиками, а именно:
• физическими (размеры земельного участка определяются при разработке проектов планировки или межевания);
• правовыми (правовой режим определяется в соответствии с градостроительными регламентами, установленными правилами землепользования и застройки на основе генерального плана развития города и это прежде всего - назначение объекта);
• экономическими (кадастровая стоимость земельного участка определяться на основе комплексной градостроительной оценки территорий также в составе генерального плана развития города).
Никому не приходит в голову застраивать город зданиями, на которые не существует проектов соответствующих их назначению, а затем замерить их и оформить правовые документы. Всем известно, что это самовольная постройка. Почему так не бережно мы относимся к земле? Земельный участок- это тоже объект недвижимости. Порядок формирования земельных участков как объектов недвижимости следует из положений Градостроительного и Земельного кодексов Российской Федерации. Но, очевидно, наше Правительство не взяло на себя труд создать единую систему вертикальной власти в сфере управления развитием территорий и недвижимостью, которая бы обеспечивала комплексное и последовательное исполнение федерального законодательства. И ведомствам приходится методами соревнования друг с другом бороться за реализацию своих направлений. Так, если в полномочия Росземкадастра входит деятельность по регистрации земельных участков, формирование которых должно выполняться на основе градостроительных проектов и правил землепользования и застройки, но в настоящее время не выполняется, так как не существует соответствую-
щей целевой программы, то Росземкадастр самостоятельно организует деятельность по территориальному землеустройству. В состав проектов территориального землеустройства включается разработка проектов границ земельных участков, которые должны разрабатываться на основе градостроительной документации - проектов межевания. В результате существующие ведомственные противоречия (между органами архитектуры и градостроительства и земельными комитетами) обостряются, а граждане (владельцы объектов недвижимости) мечутся по коридорам власти в поисках решения вопросов об установлении их прав на земельные участки.
Положение о проведении территориального землеустройства утверждено постановлением Правительства Российской Федерации от 7 июня 2002 года № 396. В развитие положения Росземкадастр утверждает 17 февраля 2003 года методические рекомендации по проведению землеустройства при образовании новых и упорядочении существующих объектов землеустройства
В свою очередь, Государственный комитет Российской Федерации по строительству и жилищно-коммунальному комплексу своим приказом от 29 октября 2002 года № 4207, зарегистрированным Министерством юстиции Российской Федерации 12 февраля 2003 года, утверждает «Инструкцию о порядке разработки, согласования, экспертизы и утверждения градостроительной документации», в которой подробно излагаются требования к проектам межевания территорий и устанавливается статус этих проектов (проекты межевания являются основанием для выноса границ земельных участков на местность).
Отдают ли себе отчет уполномоченные принимать такие решения органы в масштабах последствий созданных противоречий? Особенно глобальный ущерб наносится развитию территорий поселений при выполнении работ по разграничению государственной собственности на землю. Во-первых, работа даже в структуре одного ведомства не проводится комплексно: по отдельным заказам, разными подрядчиками проводятся работы по формированию зе-
мельных участков федеральной собственности, собственности субъекта Российской Федерации и муниципальной собственности. При этом не учитываются ни красные линии, ни генеральный план развития города, не выполняется анализ эффективности использования земель.
Казалось бы, в рамках программы по разграничению государственной собственности на землю необходимо системно подойти к формированию земельных участков, исправить все возможные ошибки, совершенные ранее. Не секрет, что их было огромное количество. Причин прежних ошибок множество: отсутствие комплексного подхода и нормативов, несовершенство законодательной базы и технологий, слабая подготовка кадров и многое другое. В Сибири, например, в послевоенный период в спешке оформлялись тысячи участков для размещения предприятий военно-промышленного комплекса и в качестве принадлежности к ним шли жилые кварталы. С течением времени изменилось многое: проложены новые улицы, системы муниципального инженерного обеспечения, намеченные ранее к строительству имущественные комплексы не достигли заложенного проектом уровня... Так почему сегодня при формировании участков федеральной собственности исполнители программы не учитывают все эти важнейшие причины? (Предполагается, что росчерком пера не всегда грамотного чиновника в 50-е годы ХХ столетия было оформлено незыблемое право федеральной собственности на землю.)
Каковы же последствия? Даже если эти излишние для Российской Федерации земли будут переданы даром, сколько еще чиновников должно потрудиться в целях этой передачи в установленном законом порядке? Почему нельзя сразу по-хозяйски подойти к решению проблемы разграничения государственных земель? Ведь мы говорим не о бытовом «разводе», вся собственность - федеральная, региональная, муниципальная - составляет богатство единой России. Заботиться об этом богатстве нужно сообща на основе единых принципов, главным из которых является принцип наилучшего использования земли, а значит, уч-
тено должно быть все - генеральный план, технические характеристики, установленные ранее права.
Все было бы иначе, если бы названная целевая программа явилась объединяющим ведомственные проблемы, крупномасштабным мероприятием, направленным на реализацию государственной политики по созданию благоприятной среды жизнедеятельности и эффективной системы землепользования, по развитию рынка недвижимости. Такая программа могла бы называться «Создание системы градостроительного планирования и управления развитием территорий, формирования и учета объектов недвижимости в единой системе территориального кадастра» и включать в себя:
• разработку и совершенствование нормативной правовой базы реализации государственной политики в области планирования развития территорий, государственного территориального, в том числе градостроительного и земельного кадастров, учета недвижимости, реформирования и регулирования градостроительных, земельных и имущественных отношений;
• обеспечение проведения работ по градостроительному планированию развития территорий и поселений посредством разработки градостроительной документации;
• создание единой системы градорегули-рования на основе правил землепользования и застройки, разрабатываемых по единой методике органами местного самоуправления в соответствии с утвержденными генеральными планами развития поселений;
• создание на территории Российской Федерации системы формирования единых объектов недвижимости на основе разработки проектов планировки и межевания в границах красных линий кварталов или границах территорий имущественных комплексов;
• создание на территории Российской Федерации государственного территориального кадастра как системы государственного учета единых объектов недвижимости, представляющей собой совокупность построенных на единых методологических и программно-технических принципах государственных баз данных, содержащих перечни объектов учета и данные о них
и подлежащих учету в Государственном регистре баз и банков данных;
•• разграничение государственной собственности на землю на собственность Российской Федерации, собственность субъектов Российской Федерации и собственность муниципальных образований;
• постановку на государственный кадастровый учет земельных участков всех форм собственности и связанных с ними объектов недвижимого имущества, являющихся объектами гражданско-правового оборота и налогообложения;
• создание автоматизированной системы управления недвижимостью, реформирования и регулирования градостроительных, земельных и имущественных отношений;
• подготовку и переподготовку кадров, обеспечивающих эффективную деятельность по градостроительному и экономическому прогнозированию, комплексной оценке территорий, планированию развития территорий, управлению недвижимостью, государственному кадастровому учету земель и иных объектов недвижимости на уровне Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и муниципальных образований.
Таким образом, само собой следует предложение о внесение изменений в принятую федеральную целевую программу. Реализация такой программы коренным образом изменит существующую болезненную ситуацию в развитии градостроительных и земельно-имущественных отношений.
В качестве положительного примера приведу Программу первоочередных мероприятий по созданию системы управления территориальным развитием города Пыть-Ях в Ханты-Мансийском автономном округе. Глава города В.М. Веснин, его заместитель по градостроительству Н.В. Кравченко и главный архитектор И.Н. Дузенко взяли на себя смелость, не дожидаясь указаний из «Центра», разработать комплексную программу, включающую в себя:
• создание обобщенной информационной базы об объектах градостроительной деятельности на основе совмещения электронного адресного плана, сведений БТИ, ГЗК и реестров муниципальной и государственной собственности;
• корректировку генерального плана развития города в соответствии с требованиями Градастроительного кодекса Российской Федерации по разработке схемы зонирования и установлению градостроительных регламентов;
• разработку правил землепользования и застройки на основе генерального плана развития города;
• разработку проектов красных линий и межевания застроенных и подлежащих застройке территорий города, обеспечивающих создание механизма массового предоставления земельных участков и контроля за уплатой земельных платежей, формирования резервного фонда муниципальных земельных участков и активизации инвестиционной деятельности, а также создание карты разграничения государственной собственности на землю в границах городской черты;
• формирование землеустроительных дел для целей разграничения государственной собственности на землю.
Все работы выполняются параллельно и в единой структуре градостроительного кадастра города Пыть-Ях, формируя его информационные ресурсы. Реализация программы рассчитана на полтора года. Результатом работы должно стать:
1)создание комплексного инструментария управления территориально-пространственным развитием города, создающего условия для оперативного принятия управленческих решений, а также для взаимодействия всех структур, работающих в сфере управления городской недвижимостью;
2) создание благоприятных условий для развития рынка недвижимости и инвестиционной активности юридических и физических лиц;
3) реализация федеральной программы по разграничению государственной собственности на землю;
4) сокращение затрат местного бюджета на разработку всех градостроительных программ и отдельных мероприятий, а также обеспечение выбора наиболее эффективного варианта;
5) максимальное наполнение городского бюджета за счет средств земельных платежей и сокращения инвестиционного цикла, а также обеспечение условий для полноценного контроля за платежами.
К преимуществам предлагаемой программы следует отнести комплексный подход к решению задач городского развития. За счет объединения отдельных мероприятий в систему достигается экономия средств на выполнение каждого вида работ минимум на 30 процентов. Кроме того, создание автоматизированной информационно-аналитической системы управления городским развитием, интегрированной на базе геоинформа-ционной системы Мар^о (возможно применение и других программных продуктов, просто Мар^о выдержал экспертную проверку у авторов предлагаемой методики) и единой системы управления базами данных всех муниципальных служб обеспечивается оперативность в межведомственных отношениях и целостность принимаемых управленческих решений.
Подводя итоги изложенному, я выражаю уверенность в том, что в самое ближайшее время Государственный комитет Российской Федерации по строительству и жилищно-коммунальному хозяйству совместно с Федеральной службой земельного кадастра России и Министерством имущественных отношений Российской Федерации выработают единую политику развития не только межведомственных отношений, но и политику, определяющую устойчивое развитие российских территорий, создающую условия для развития Бизнеса, не вступающего в противоречия с Властью.
