CC BY
29
ПРОБЛЕМЫ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ПРАВООХРАНИТЕЛЬНЫХ ОРГАНОВ
Арутюнян Д.А.,
адъюнкт Академии управления МВД России
РОЛЬ ГОСУДАРСТВЕННОГО КОНТРОЛЯ В МЕХАНИЗМЕ РЕФОРМИРОВАНИЯ СЛЕДСТВЕННЫХ ОРГАНОВ
Существующая организация системы органов предварительного расследования не позволяет успешно осуществлять важнейшую государственную правоохранительную функцию уголовного судопроизводства. В деятельности следователей имеют место нарушения законности, факты совершения преступлений, грубое, неуважительное отношение к гражданам, порождающие недоверие и подозрительность со стороны общества и подрывающие саму основу правопорядка.
Важнейшую роль в совершенствовании органов предварительного следствия, приведении их деятельности в соответствие с требованиями правового демократического государства играет система государственного контроля. Государственный контроль является важнейшим инструментом обеспечения законности и надлежащей деятельности органов предварительного следствия. Его конечное предназначение на стадии предварительного следствия — это обеспечить соблюдение следователями конституционных прав и свобод человека и гражданина.
Признание контроля в качестве одной из важнейших функций управления, в том числе управления социальными системами-организациями, давно стало аксиомой. И классики первых научных школ, и современные специалисты по социальному управлению единодушны в признании этого положения.
Объективная необходимость контроля, как функции социального управления, не оспаривается. Контроль направляет процесс управления по установленным идеальным моделям, корректируя поведение подконтрольного объекта.
Контроль обычно определяют как деятельность, направленную на обнаружение и ликвидацию отклонений от принятых целей и норм (технологических, поведенческих и др.) тех или иных систем
В сфере управления правоохранительными органами (системами) контроль определяется по-разному: как средство и гарант обеспечения законности, как форма осуществления управленческой функции, как стадия
1 Коробов В.Б. Гражданский контроль деятельности органов внутренних дел: вопросы теории, методологии, практики // Труды Академии управления МВД России, 2006 № 0. С. 13.
управленческого цикла, как деятельность исполнительных органов, как регулятор общественных отношений, институт, правомочие и т.д.1.
В.Г. Афанасьев определяет контроль как обособленную функцию управления, состоящую из системы наблюдения и проверки соответствия процесса функционирования объекта принятым управленческим решениям — законам, планам, нормам, стандартам, правилам, приказам и т. д.; выявление результатов воздействия субъекта на объект, допущенных отклонений от требований управленческих решений, от принятых принципов организации и регулирования 2.
По мнению H.H. Иванова и Н.Д. Шелякина, контроль представляет собой деятельность (функцию, элемент организаторской работы), осуществляемую в соответствии с задачами внутреннего управления руководителями, структурными подразделениями и специальными контрольными органами в отношении административно подчиненных органов, учреждений, подразделений с целью повышения качества и эффективности их функционирования на основе выявления положительного опыта, недостатков и их причин, принятия мер к устранению последних 3.
В.П. Беляеву представляется, что сущность контроля выражается в том, что субъект управления осуществляет учет и проверку того, как управляемый объект выполняет требования законодательства, а также требования и предписания вышестоящего органа 4.
Эффективная система государственного контроля — обязательный атрибут любого государства. Поэтому совершенствование системы контроля является одним из приоритетных направлений деятельности в Российской Федерации на современном этапе развития. «Государственный контроль и федеральное принуждение на законной основе — обязательный элемент любой жизнеспособной федерации»5.
Надлежащий государственный контроль особенно важен в сфере деятельности следственных органов, где непосредственно затрагиваются конституционные права и свободы человека. Тем не менее, действенный механизм государственного контроля за деятельностью органов предваритель-
1 Административная реформа в России: Научно-практическое пособие / под ред. С.Е. Нарышкина, Т.Я. Хабриевой. М., Контракт, ИНФРА-М, 2006. С. 53.
2 Афанасьев В.Г. Научное управление обществом (опыт системного исследования). Изд. 2-е, доп. М., Политиздат, 1973. С. 240.
3 Иванов H.H., Шелякин Н.Д. Организация контроля в органах внутренних дел. М., АУ МВД России, 1999. С. 8.
4 Беляев В.П. Сущность контроля и надзора, их сходство и различия // Государство и право. 2006, № 7. С. 31.
5 Послание Президента РФ Федеральному Собранию от 30.03.1999 «Россия на рубеже эпох (о положении в стране и основных направлениях политики Российской Федерации)» // Российская газета. 1999. № 60.
2008
АКТУАЛЬНЫЕ ПРОБЛЕМЫ РОССИЙСКОГО ПРАВА №3
ного следствия в России, отвечающий современным потребностям общества, еще предстоит выстроить. До настоящего времени законодательно не закреплены понятие, цели, задачи государственного контроля в сфере предварительного следствия.
Формы, методы уголовного досудебного производства в России нуждаются в их организационно-правовом обеспечении. В этой связи остро стоит проблема реформирования системы государственного контроля, являющегося необходимым элементом повышения эффективности управления следственными органами. Еще в советское время много говорилось о необходимости этих реформ.
Проводимые в Российской Федерации реформы органов уголовной юстиции носят незавершенный характер. Достижение провозглашенных государством целей судебной и административной реформ представляется затруднительным без системных, структурных изменений, касающихся правоохранительной функции предварительного следствия.
Предварительное следствие объективно занимает центральное место в досудебном производстве, от которого, как правило, во многом зависят качество судебного производства, законность, обоснованность, справедливость судебных решений по уголовным делам. Поэтому реформу следственных органов необходимо осуществлять комплексно, в рамках судебной реформы. Однако цель этой реформы не может подменяться изменениями одних организационных форм. Необходима государственная программа поэтапного реформирования следственных органов, охватывающая вопросы судоустройства, организации и деятельности правоохранительных органов, включая органы дознания и предварительного следствия, прокуратуру, адвокатуру; касающаяся основных принципов и норм судопроизводства
Несмотря на серьезные изменения в уголовно-процессуальном законодательстве и законе о прокуратуре, тем не менее, все еще в полной мере не обеспечена процессуальная самостоятельность следователя. Законодательное разделение функций государственного обвинения по уголовным делам и процессуального руководства предварительным следствием является, безусловно, положительным сдвигом. Прогрессивным является и то, что отказ от неограниченного прокурорского надзора за предварительным следствием восполняется усилением ведомственного и судебного контроля. Вместе с тем, провозглашенная законом процессуальная самостоятельность следователя пока еще сомнительна, так как лишена реальных гарантий. Так, в частности, следователи следственных органов в системе МВД находятся в двойном подчинении начальника следственного подразделения
1 Из Концепции судебной реформы в РСФСР, одобренная Постановлением ВС РСФСР от 24 октября 1991 № 1801-1 // Ведомости ВС РСФСР, 1991, №44, ст. 1435.
и соответствующего начальника органа внутренних дел. Парадоксальность ситуации заключается в том, что следователь, формально, вправе давать поручения по уголовным делам своему начальнику, возглавляющему орган дознания, что на практике не всегда реализуемо.
В настоящее время следственный аппарат имеется в четырех ведомствах: прокуратуре, МВД, ФСБ и ФСКН. Несмотря на единый процессуальный статус следователя, реально их правовой и особенно социальный статус разные. В этом смысле статус следователя органа внутренних дел более низкий, чем у следователей остальных ведомств.
Разные структурные формы организации следствия, по мнению ряда ученых и практиков, не обеспечивают единства ни в организации следственной деятельности, ни в руководстве ею, ни в ее ресурсном (материально-техническом и кадровом) обеспечении. Между тем речь идет о единой по своим целям и содержанию (т.е. функциям и методам) деятельности
Ряд ученых предлагают создать федеральный следственный аппарат в рамках судебной системы с введением должностей следственных судей (судебных следователей)2.
Другие авторы считают подобную позицию утопичной в силу причин материально-технического характера, дефицита профессиональных кадров, смешивания функций правосудия и уголовного преследования 3.
Имеются приверженцы идеи сосредоточения следствия в одном органе путем создания единого следственного аппарата, организационно отделенного как от прокуратуры, так и от МВД, ФСБ и ФСКН.
Последнее представляется наиболее реальным и перспективным. Однако, как думается, создание единого федерального следственного органа должно стать конечным шагом реформирования следственных органов, которое необходимо провести в несколько этапов. Одним из них должно стать принятие и изменение ряда законодательных актов. Следует согласиться с теми научными и практическими работниками, которые считают необходимым принятие федеральных законов об органах предварительного следствия, о статусе следователя и т.д., то есть необходимо подготовить нормативно-правовую основу, а затем провести системные, организационные изменения.
1 См.: Из Концепции судебной реформы в РСФСР, одобренная Постановлением ВС РСФСР от 24 октября 1991 № 1801-1 // Ведомости ВС РСФСР, 1991, №44, ст. 1435.
2 Михайлов В.М. Еще раз о едином следственном аппарате // Современные тенденции управления расследованием преступлений: Сборник научных статей, ч. 3. АУ МВД России. М., 2007. С. 11; Гуськова А.П. По итогам судебно-правовой реформы России // Российский судья. 2007. № 3.
3 Крутицкая В.И. Некоторые аспекты проблемы реформирования предварительного следствия // Современные тенденции управления расследованием преступлений: Сборник научных статей, ч. 2. АУ МВД России. М., 2007. С. 41.
