CC BY
249
Медицина и общество
Роль государства в развитии отраслей социальной сферы (на примере здравоохранения)
^ Г.С. Ковтюх, Е.С. Хрептус
Кафедра истории медицины и социально-гуманитарных наук Лечебного факультета ФГБОУВО "Российский национальный исследовательский медицинский университет им. Н.И. Пирогова"МЗ РФ, Москва
В статье рассматривается роль государства в развитии отраслей социальной сферы, что составляет неотъемлемую часть социальной политики государства. Рассмотрены три ключевые функции государства в социальной сфере и механизмы перераспределения доходов, а также главные проблемы развития отечественного здравоохранения и пути их решения. Ключевые слова: роль государства, человеческий капитал, медико-индустриальный комплекс, концепция развития здравоохранения, качество оказания социальных и медицинских услуг
Социально-экономическая роль современного государства возрастает в связи с увеличением масштабов и усложнением структуры рыночной экономики. Поддержание баланса в системе социально-экономических отношений между производителями и потребителями благ и услуг, а также повышение ответственности государственных учреждений за руководство экономикой и социальным комплексом должны стать главными приоритетами современного государства. Немаловажную роль играет государство и в развитии отраслей социальной сферы, что составляет неотъемлемую часть социальной политики.
В экономической науке принято выделять три ключевые функции государства в социальной сфере:
1) стабилизационная функция, нацеленная на поддержание экономической стабильности и занятости, а также на стимулирование экономического роста;
2) аллокационная функция, предполагающая эффективное распределение ресурсов в рыночной экономике;
Контактная информация: Хрептус Екатерина Сергеевна, ekaterin79@mail.ru
3) дистрибутивная функция (перераспределение доходов), заключающаяся в реализации комплекса мер по стабилизации среднего уровня жизни населения, сокращению масштабов бедности, уменьшению разрыва в уровне жизни между различными слоями населения.
Большинство социальных функций государства опирается на механизмы перераспределения доходов. Такое перераспределение, являясь важнейшей социальной функцией государства, должно осуществляться по двум направлениям:
— вертикальное перераспределение, основанное на принципе прогрессивного (регрессивного) типа налогообложения с учетом уплаты взносов в систему социального страхования;
— перераспределение между возрастными группами.
Концентрируя в бюджете значительную часть финансовых ресурсов, которую получает государство в результате процессов перераспределения, можно добиться решения важнейших народно-хозяйственных задач и обеспечить:
Развитие здравоохранения
• сочетание экономического роста с распределением доходов в соответствии с нормами социальной справедливости;
• максимально полную занятость и снижение уровня безработицы;
• выделение бюджетных средств на оказание помощи нетрудоспособным слоям населения;
• повышение покупательной способности населения и сокращение инфляции;
• соблюдение основных прав человека и создание условий для реализации экономического потенциала личности.
В России в настоящее время сформировалась институциональная структура социальной политики, основными звеньями которой являются:
— система социальных гарантий (социальные стандарты), в рамках которой предполагается бесплатное предоставление социальных благ при условии их всеобщей доступности;
— система социального страхования, которая обязывает всех работодателей уплачивать страховые взносы и обеспечивает баланс между страховыми платежами и объемом получаемых социальных благ;
— система социальной помощи (включая частный сектор), в рамках которой предусмотрено оказание финансовой поддержки и выплат малообеспеченным группам населения на безвозмездной основе [1].
Вышеописанные направления составляют единую систему государственной социальной политики, которая реализуется через развитие отраслей социальной сферы.
Несмотря на то что в России отрасли социальной сферы развиты достаточно широко, эффективность функционирования организаций, занятых предоставлением социальных услуг, оставляет желать лучшего. В этой связи в России по-прежнему стоит проблема выбора экономической модели хозяйствования для отраслей социальных услуг.
В настоящее время в экономической теории и российской хозяйственной практике до сих пор борются две противоположные
точки зрения на возможные механизмы развития отраслей социальной сферы в условиях рыночной экономики.
Одни авторы считают, что нормальное функционирование этой сферы невозможно без активного вмешательства государства. Оно необходимо по нескольким причинам. Во-первых, в силу особой значимости этой сферы для поддержания нормального уровня жизни большей части населения. Во-вторых, в силу наличия так называемых "провалов" рынка в большинстве социальных отраслей (особенно в здравоохранении), когда рыночные механизмы неспособны обеспечить равновесие на рынке социальных услуг. В-третьих, из-за низкой платежеспособности большинства граждан, которые не могут за счет собственных доходов обеспечить удовлетворение важных социальных потребностей на достойном уровне. Таким образом, без вмешательства государства социальная сфера не может нормально развиваться и быть доступной для большинства граждан.
Вторая точка зрения связана с распространением в экономической науке идей "рыночного фундаментализма" [2]. Представители идеологии рыночного либерализма считают, что свободный рынок способен решить все экономические проблемы. Более того, по их мнению, распространение принципов конкуренции и максимизации индивидуальной выгоды должно быть повсеместным и господствующим во всех отраслях, в том числе в сфере социальных услуг. Только в этом случае социальная сфера может функционировать эффективно и предоставлять качественные услуги населению.
На наш взгляд, со второй точкой зрения вряд ли можно согласиться, особенно сегодня, в условиях глобальной финансовой нестабильности и сокращения реальных доходов населения. В настоящее время как никогда остро стоит проблема повышения качества услуг социальной сферы. Но решить эту задачу без активного
Медицина и общество
вмешательства государства не представляется возможным.
Конечно, следует признать, что на сегодняшний день и в России, и в большинстве развитых стран социальная сфера не всегда может служить примером высокого качества предоставляемых услуг. Это обусловлено разными причинами: недостатком бюджетных средств, неотработанностью механизмов социального страхования и социальной помощи, отсутствием критериев эффективности предприятий социальной сферы. Однако все эти проблемы вряд ли сможет решить исключительно рынок. Напротив, только вмешательство государства способно обеспечить решение всех перечисленных проблем. Почему? Рассмотрим это на примере здравоохранения.
Известно, что в условиях современной рыночной экономики усиливается взаимосвязь макроэкономических процессов и потенциала здоровья населения. Обеспечение роста потенциала общественного здоровья становится возможным при условии формирования новой системы охраны здоровья, характеризующейся усилением взаимодействия индустриального комплекса с медицинскими услугами и созданием так называемого медико-индустриального комплекса (МИК).
Это понятие было впервые использовано в 1971 г. в книге "Американская империя здравоохранения", где под МИК понималось усиление связей между коммерческим сектором, государством и профессиональной медициной. В настоящее время в развитых странах МИК объединяет разные учреждения, организации, предприятия и даже отдельных предпринимателей. Все они осуществляют деятельность, направленную на удовлетворение потребностей населения в квалифицированной медицинской помощи, профилактике и реабилитации, санитарно - эпидемиологическом надзоре, обеспечении лекарственными средствами, товарами медицинского и оздоровительного назначения, на предоставление услуг медицинского и социального страхования,
организацию мероприятий по улучшению условий труда, жизни, питания, среды обитания и других условий, необходимых для нормальной жизни граждан [3].
Хотя ключевым звеном МИК и социальной сферы в целом является система здравоохранения, тем не менее кроме собственно здравоохранения МИК включает также сферы научных исследований, подготовки и повышения квалификации кадров, финансирования и т.д. Таким образом, МИК имеет большое значение для устойчивости национальной экономики, ее роста. Но МИК не может нормально функционировать сам по себе, без активной поддержки государства. Поскольку ключевую роль в развитии национального МИК играет система здравоохранения, то именно этой сфере государство обязано в первую очередь уделять внимание.
В России уже на протяжении более 10 лет постоянно ведутся дискуссии по вопросу законодательного регулирования сферы охраны здоровья. За это время постоянно менялась и продолжает меняться система исполнительной власти, происходит реформирование ключевых отраслей национальной экономики, в том числе системы здравоохранения. Принимаются новые законы, которые часто не успевают за реальными нововведениями в системе здравоохранения. Тем самым эффективность государственного управления системой здравоохранения существенно снижается.
Помимо правового аспекта важнейшим показателем эффективной государственной политики является развитость ее организационной структуры, взаимосвязь и кооперация ее структурных элементов. И в этом плане в России не всё в порядке.
Процесс становления системы здравоохранения в России совпал с общемировыми тенденциями в совершенствовании систем охраны здоровья, историческое развитие которых характеризуется периодами зарождения, расцвета и упадка. Советский Союз можно по праву считать первой в мире страной, которая законодательно ут-
Развитие здравоохранения
вердила принцип всеобщей бесплатной медицинской помощи. Это положение было провозглашено Правительством РСФСР в 1918 г. и в дальнейшем закреплялось во всех Конституциях СССР. Наибольшая заслуга в создании эффективной советской системы здравоохранения принадлежит профессору, академику АМН СССР Н.А. Семашко. Его можно считать одним из первых, кто осознал роль государства в развитии и воспроизводстве человеческого капитала страны. Н.А. Семашко выдвинул на первый план не только борьбу с массовыми инфекционными заболеваниями, но и организацию профилактических мероприятий по всей стране, введя в оборот понятие "диспансеризация".
К концу 1960-х годов в советской системе здравоохранения наметился спад, что было во многом связано с началом затяжного социально-экономического кризиса. С распадом Советского Союза страна вступила в эпоху дикого капитализма, растущей безработицы и неимоверно высоких показателей смертности и заболеваемости. Крайне неэффективная система финансирования отрасли, низкая оплата труда медицинских работников, неравенство доступа городского и сельского населения к услугам здравоохранения — всё это в конечном счете привело к полной деградации медицины и ее неспособности адаптироваться к изменившимся потребностям населения.
На нынешнее положение российской системы здравоохранения влияют как внутренние социально-демографические процессы, так и задачи модернизации национальной экономики, диктуемые внешними факторами мирового экономического развития. Так, по мнению авторов концепции "Модернизация российского здравоохранения: 2008—2020 годы" профессоров Высшей школы экономики В.И. Шевского, И.М. Шеймана и C.B. Шишкина, "...повышение доли лиц пожилого возраста в составе населения влечет за собой изменения в масштабах и структуре заболеваемости, что требует более высоких затрат на медицин-
скую помощь и медико-социальное обслуживание. Вследствие этого, потребность в расходах на здравоохранение возрастет в 2020 г. более чем на 15%" [4].
К сожалению, существующая на сегодняшний день государственная система здравоохранения в России неспособна адекватно ответить на вызовы прогрессивного экономического развития, диктуемые мировым сообществом. Среди главных проблем развития отечественного здравоохранения всё еще остаются следующие: структурные диспропорции в организации предоставления медицинской помощи (слабо развитый сектор первичной медицинской помощи, отсутствие эффективно организованного профилактического сектора и проч.); дисбаланс в предоставлении государственных гарантий медицинской помощи и их финансовом обеспечении; неэффективность действующей системы обязательного медицинского страхования; неравенство в доступе к качественной медицинской помощи; низкий уровень материально-технической базы учреждений; коррупциогенность системы управления и расширение практики неформальной оплаты услуг в медицинских учреждениях.
За последние несколько лет государством были сделаны крупные вложения в здравоохранение, однако бремя неразрешенных проблем остается весьма значительным. Отставание здравоохранения от западных стран ощущается значительно сильнее, чем многих других ключевых отраслей экономики. Из общего объема расходов федерального бюджета РФ на развитие здравоохранения выделяется, по официальным данным, 3,9%, что ниже минимально допустимого уровня, рекомендуемого Всемирной организацией здравоохранения (5%).
Как отмечают специалисты Центрального экономико-математического института РАН Н.А. Тарасова и И.А. Васильева, недостаточность государственных расходов на охрану здоровья связана с двумя противоречивыми фактами. С одной стороны, на-Лечебное дело 1.2017
Медицина и общество
и &
I
U
90 80 70 60 50 40 30 20 10 О
Эстония Дания Швеция Россия
■ 2012 г. И2013г. 2014 г.
Индексы удовлетворенности системой здравоохранения в Европе.
блюдается повышение стоимости частного лечения, недоступного для большинства населения РФ. С другой стороны, возрастают потребности населения в оказании качественной медицинской помощи, которая не обеспечивается нынешней системой здравоохранения [5].
В целях реализации целей и задач, поставленных Минздравсоцразвития РФ в Концепции развития системы здравоохранения Российской Федерации до 2020 г., необходимо решить три ключевых вопроса:
— определить механизм внедрения новой организационной системы здравоохранения;
— создать условия для эффективного развития инфраструктуры здравоохранения (включая финансовое, материально-техническое и технологическое оснащение лечебно-профилактических учреждений);
— обеспечить наличие достаточного количества подготовленных медицинских кадров, способных решать задачи, поставленные перед здравоохранением РФ.
Как указывают авторы Концепции, имеется прямая корреляционная связь (г = 0,6) между уровнем социально-экономического развития и эффективностью системы здравоохранения [6]. Согласно проведенным математическим расчетам, повышение эф-
фективности функционирования системы здравоохранения позволит снизить показатели уровня смертности и инвалидности в стране.
В рамках реализации Концепции обозначены два основных мероприятия, осуществление которых может стать залогом успешного реформирования отечественной системы здравоохранения, а именно формирование здорового образа жизни и гарантированное обеспечение населения качественной медицинской помощью.
Качество оказания социальных и медицинских услуг является проблемой, поставившей нынешнее развитие системы здравоохранения в тупик. По данным международной исследовательской компании EPSI Research Services, удовлетворенность россиян системой здравоохранения остается на очень низком уровне и на протяжении последних 3 лет стагнирует. Индекс удовлетворенности составил 54 из 100 баллов, что на 1,2% выше, чем в предыдущем году (статистически незначимое изменение).
Наиболее высокая удовлетворенность системой здравоохранения наблюдается в Дании (индекс удовлетворенности 79 баллов), наиболее низкая — в России (54 балла) (рисунок).
Никаких серьезных качественных изменений, которые могли бы повлиять на повышение удовлетворенности и доверия потребителей, в российском здравоохранении не происходит. Среди всех исследуемых отраслей сфера здравоохранения имеет самые низкие индексы, а с учетом сокращения расходов бюджета на ее финансирование негативные тенденции в этой сфере, видимо, будут нарастать.
Неудовлетворенность населения медицинской помощью является главным индикатором низкого качества всей системы здравоохранения. Основываясь на определении, предложенном авторами Концепции развития системы здравоохранения Российской Федерации до 2020 г., качественная медицинская помощь должна быть основана на "применении современ-
Развитие здравоохранения
ных технологий организации и оказания диагностических, лечебных, реабилитационных и профилактических услуг, эффективность и безопасность которых подтверждена в соответствии с принципами доказательной медицины" [7].
Вопросы качества пронизывают всю систему охраны здоровья, начиная с процессов управления ею и заканчивая системой информирования населения о реализуемых программах и мониторинга их результатов, последующего совершенствования и корректировки. Отсутствие эффективного управления качеством здравоохранения является существенным препятствием в формировании и накоплении человеческого капитала страны.
На наш взгляд, активная и хорошо продуманная социальная политика является фундаментом формирования и накопления человеческого капитала и, как следствие, залогом успешного экономического развития. России в настоящее время крайне важно осуществить переход к социально ориентированной рыночной экономике, что требует системного подхода к решению многообразных задач экономического и социально-политического развития.
Тем не менее, и мы попытались показать это на примере здравоохранения, до сих пор так и не сложилось целостного взгляда на то, каким образом возможно осуществить этот переход. В целях модернизации российской экономики авторами проекта "Стратегия инновационного развития РФ
на период до 2020 года" предлагается сосредоточить все силы на выпуске инновационной продукции и опережающем развитии человеческого капитала. Однако условия, в которых сейчас находится российская экономика, не позволяют осуществить поставленные задачи в полной мере.
Осознавая роль человеческого капитала как конкурентного преимущества национальной экономики, Россия на протяжении последних 20 лет по-прежнему демонстрирует крайне низкую инвестиционную активность в сфере культуры, образования, здравоохранения и науки, о чем свидетельствуют данные многочисленных исследований российских и международных организаций.
Фактическая нереализуемость задач по наращиванию человеческого капитала означает непонимание исходных принципов их осуществления. Тем не менее ключом к повышению эффективности национального человеческого капитала является не столько инновационная, сколько социально ориентированная система, базисом которой служит единая система общественных услуг. Важнейшим звеном в этой системе является здравоохранение, качество услуг которого напрямую влияет на качество национального капитала, а главную роль в развитии этой сферы должно играть государство.
Со списком литературы вы можете ознакомиться на нашем сайте www.atmosphere-ph.ru
The Role of the State in the Development of Social Sphere (by the Example of Healthcare) G.S. Kovtyukh and E.S. Khreptus
The article deals with the role of the state in the development of social sphere that forms an integral part of its social policy. The authors consider three key functions of the state in social sphere and mechanisms of income redistribution, as well as the main problems of Russian healthcare and ways to solve them.
Key words: role of the state, human capital, medical-industrial complex, concept of healthcare development, quality of social and health services.
