CC BY
154
Дарья СУСЛОВА
РОЛЬ ЭКСПЕРТНО-АНАЛИТИЧЕСКИХ СТРУКТУР В РАЗРАБОТКЕ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ПОЛИТИКИ (на примере государственной образовательной политики)
В статье рассматриваются подходы к определению понятия и сущности государственной политики, определяются типы экспертно-аналитических структур, выявляются проблемы их участия в разработке государственной образовательной политики.
The article is focused on the approaches to the state policy definition, gives the review of the types of public research institutes, problems of their participation in the state educational policy shaping.
Ключевые слова:
государственная политика, публичная политика, фабрика мысли; state policy, public policy, think tanks.
СУСЛОВА
Дарья
Владимировна — аспирант факультета государственного управления МГУ им. М.В. Ломоносова, главный специалист отдела проектов в сфере высшего образования Национального фонда подготовки кадров
suslova@ntf.ru
Изучение сущности государственной политики занимает значительное место в современной политической науке, что связано с возрастанием роли политики в общественной жизни, а также ее значения в управлении социально-экономическими процессами. Кроме того, глобализационные процессы, развитие международных контактов повышают значимость политики не только в рамках конкретных государств, но и на уровне континентов и для поддержания мирового порядка в целом.
Вместе с тем в политико-социологической литературе можно встретить большое разнообразие определений, концепций, подходов по целому кругу вопросов, касающихся государственной политики, что свидетельствует о том, что эти вопросы по-прежнему остаются дискуссионными и актуальными. Прежде всего, это касается определения понятия государственной политики, а также механизмов и технологий ее формирования.
Одна из линий, по которой ведутся дискуссии, — это вопрос о месте государственной политики в общей структуре деятельности государства, что связано, по-нашему мнению, с различными подходами авторов к определению сущности государства как особого общественного института.
Ряд авторов отстаивают позицию, согласно которой государство предстает преимущественно либо исключительно как политический институт. Соответственно, сторонники данного подхода рассматривают государственную политику как единственно возможную форму деятельности государства. Вне зависимости от сферы вмешательства государства (экономика, социальная сфера, культура) его действия, по мнению сторонников данного подхода, всегда носят политический характер1.
Сторонники второго подхода исходят из понимания государства как интегративного социального института, действующего в различных сферах общества, одной из которых является политика. Государство может выполнять свои функции, осуществляя различные виды активности: влияние, контроль, регулирование, управление и, наконец, властвование. Это означает, что государство
1 Якунин В.И. Процессы и механизмы формирования государственной политики в современном российском обществе : диссертация... д.полит.н. — М., 2007.
может выступать и как институт власти, и как институт управления. Функционируя как институт власти, государство выстраивает свою деятельность в соответствии с интересами определенной группы, политической элиты и того социального слоя, который она представляет, стремясь обеспечить стабильное положение правящего режима. Выступая как институт управления, государство преследует общесоциальные цели: регулирование отношений в социуме, справедливое распределение ресурсов, выравнивание социального положения граждан и т.д. Будучи наиболее распространенным видом активности государства, управленческая деятельность государства может быть разделена на несколько типов, одним из которых является государственная политика. Таким образом, согласно данной позиции государственная политика является одним из видов деятельности государства и не охватывает все проявления его активности.
Второй подход представляется автору более операциональным, поскольку он позволяет отделить сознательную деятельность государства по целеполаганию, выстраиванию долгосрочных стратегий от его краткосрочных акций по решению текущих задач.
Вопрос об участии экспертно-аналитических структур в разработке государственной политики относится к такой ее характеристике, как публичность. Авторами активно используется понятие «public policy», определяемое, однако, по-разному. Дословно переводя понятие с английского как «публичная политика», ее трактуют либо как гласную и открытую (в противовес келейной), либо как не-частную или — по аналогии с публичным правом — просто как государственную. Ряд авторов связывают публичную политику с деятельностью гражданского общества, другие — с социальной политикой или с демократией как таковой1. В любом случае, понятие публичной политики отражает содержание не только государственной политики, но и деятельность иных политических акторов. Публичность подразумевает включение в политический дискурс не только корпуса профессионалов, но и различных структур гражданского общества.
1 Скогорев А.П. На подступах к публичной политике // Полис — Политические исследования, 2005, № 6.
При этом ряд авторов считают, что понятие «публичная политика» шире понятия «государственная политика», из чего логично следует, что всякая го-сударственая политика является публичной. Несмотря на то что, повторимся, публичность является основной характеристикой государственной политики, не вся деятельность государства осуществляется в публичной сфере, и не по всем вопросам к ее разработке привлекаются структуры гражданского общества (например, в тоталитарных обществах государственная политика формируется и реализуется без привлечения и учета мнения населения).
И наконец, политика представляет собой сферу столкновения групповых интересов в борьбе за власть, причем не за власть как таковую, ради достижения личных целей, а за власть как за средство обеспечения социального порядка через удовлетворение общезначимого интереса. При этом предлагается использовать термин не «групповой интерес», а «субъектные позиции», которые включают и понятие интереса и средств его представления и реализации, и другие характеристики субъекта (опыт, предрассудки и т.д.), т.к. они также оказывают влияние на деятельность субъекта в политическом пространстве.
Таким образом, под государственной политикой мы будем понимать вид управленческой активности государства в публичной сфере, направленный на решение общественных проблем, достижение и реализацию общезначимых целей развития всего общества или его отдельных сфер с помощью крупномасштабных и долговременных комплексов действий, отражающих уровень достигнутого компромисса основных субъектных позиций по данным вопросам.
Образование в этом смысле также представляет собой сферу, в которой процесс принятия решений носит политический характер, т.е. они принимаются не рациональными методами, в результате которых находится единственно верное решение, а как процесс согласования различных точек зрения и нахождения между ними компромисса.
При разработке государственных решений государство взаимодействует со сторонними контрагентами, классификация которых может быть разнообразной, к примеру, такой:
• политики как избираемая часть правящей элиты;
• чиновничество, бюрократия как не-избираемая часть правящей элиты;
• представители наиболее крупных бизнес-корпораций;
• духовные и общественные лидеры институтов гражданского общества;
• политическая оппозиция;
• политические партии;
• СМИ, включая медиа-владельцев и рекламодателей;
• экспертно-академическое сообщес-тво1.
Именно с вопроса об определении субъектных позиций и должен начинаться анализ образовательной политики. Однако трудность анализа субъектов образовательной политики состоит в их слабой институционализации, несформирован-ности лоббирующих групп, неясностью каналов влияния.
Представляется, что это связано, в частности, и с тем, что само понятие «государственная образовательная политика» заняло свое место в ряду таких укоренившихся терминов, как «внутренняя политика», «экономическая политика», «военная политика», лишь в 60-70-х гг. XX столетия, когда в США, странах Европы, в Японии начала серьезно осознаваться роль образования как важнейшего фактора экономического роста и социального прогресса и как сферы, которая требует особой защиты на общегосударственном уровне. Эти годы характеризуются информационным взрывом — бурным развитием естественных и точных наук. В России это произошло и того позже, лишь в конце 80-х гг., сменив понятия школьной политики и политики правящей партии в сфере образования2. Кроме того, долгое время данная сфера рассматривалась преимущественно как ведомственная.
И все же во властном сознании центр переместился-таки в сторону общественной составляющей данной сферы, и с начала 90-х гг. к ее разработке подключаются различные общественные структуры.
Важным источником публичной политики является массовая коммуникация,
1 Соловьев А.И. Принятие государственных решений. Вариант системного описания // Власть, 2005, №10; Политология. Лексикон / под ред. А.И. Соловьева. — М., 2007.
2 Днепров Э.Д. Образование и политика. Т. 1. - М., 2006, с. 34.
и экспертно-аналитические структуры, фабрики мысли, наравне с партиями, становятся (прежде всего, в США) одним из ключевых элементов политического дискурса. Вокруг определения термина «фабрика мысли» не прекращаются споры, но в контексте данной статьи достаточным представляется следующее: это организации, осуществляющие научноисследовательские разработки и анализ в различных областях государственной политики, предоставляя таким образом полную информацию политическим акторам для принятия решения по тем или иным общественно-политическим вопросам. Фабрики мысли выступают связующим звеном между академическим и политическим пространством, между государством и обществом3.
Интересно отметить, что Россия находится на 6 месте в рейтинге стран по количеству фабрик мысли, уступая США, Великобритании, Германии, Франции и Индии, что, на первый взгляд, неплохой показатель, однако если смотреть в абсолютном выражении, то в России действуют 104 фабрики мысли, что очевидно недостаточно по сравнению с 1 776 фабриками мысли США4.
Являясь в ряде стран реальным политическим актором, фабрики мысли нуждаются в собственном позиционировании в пространстве политической элиты, что позволит оценить потенциал их влияния на процесс принятия государственных решений. Ряд авторов, придерживающихся элитистской теории, акцентируют внимание на связи тех, кто финансирует фабрики мысли, и тех, кто ими управляет, демонстрируя таким образом, что фабрики мысли работают на обеспечение интересов первых. Но тогда не совсем ясен смысл существования такого большого количества фабрик мысли, и элитист-ская теория не дает ответа на этот вопрос. Сторонники плюралистической теории, наоборот, рассматривают фабрики мысли в качестве независимых акторов, выражающих, прежде всего, общественные интересы наравне с профсоюзами, различны-
3 Think Tanks and Policy Advice in the US: Academics, Advisors and Advocates. — Routledge, 2007.
4 James G. McGann. The global «Go to Think Tanks». The leading public policy research organizations in the world. — Philadelphia, PA USA, 2007; www.fpri.org, p. 7.
ми экологическими и другими неправительственными организациями. Однако недостаток данного подхода заключается в том, что он не учитывает особого статуса фабрик мысли вследствие их более высокой компетентности и тесной связи с теми, кто принимает решения. Авторы третьего подхода1, учитывающего недостатки предыдущих двух теорий, утверждают, что фабрики мысли сильно различаются между собой не только с точки зрения ресурсов, которыми они владеют, но и по их способности влиять на процесс принятия государственных решений на разных его этапах.
Оценивая возможности влияния мозговых центров на процесс принятия решений, необходимо учитывать, что их разнообразие постоянно растет, поэтому проводить классификацию можно по разным параметрам.
Так, можно выделить следующие типы фабрик мысли2:
1) защита общественных интересов (advocacy) — финансово независимые организации, проводящие исследования скорее по направлениям, предпочтительным для их руководства, нежели в интересах какой-либо партии;
2) аналитические центры при политических партиях;
3) правительственные исследовательские центры;
4) консультативные центры при корпорациях, работающие в основном на экономических рынках с целью привлечения инвестиций;
5) научно-образовательные центры, ведущие в основном академические исследования.
Применительно к системе высшего образования России можно выделить следующие типы экспертно-аналитических структур:
1) исследовательские центры при университетах;
2) консультативные центры, отделы, занимающиеся вопросами образования, при крупных корпорациях (IBS), международных структурах (Всемирный банк);
1 Donald E. Abelson. Do Think Tanks Matter? Assessing the Impact of Public Policy Institutes. — Montreal : McGill-Queen’s University Press, 2002.
2 Государственная политика и управление : учебник. В 2 ч. Ч. 1. Концепции и проблемы государственной политики и управления / под ред. Л.В. Сморгунова. - М. : РОССПЭН, 2006, с. 98.
3) некоммерческие негосударственные организации (Национальный фонд подготовки кадров, Центр стратегических разработок и др.).
Также за критерий классификации подобных структур можно взять идеологическую направленность. Несмотря на то что период, когда образ политики формировался с помощью групповых форм оценки реальности, «в частности на основе доминирования мифологических, религиозных и идеологических матриц», уже прошел, и в «условиях массовизации общества когнитивные и иные возможности» идеологических концептов «оказываются чрезмерными и нефункциональными для того, чтобы служить смысловой ориентации граждан в политике, транслировать их интересы, способствовать балансу отношений элитарных и неэлитарных группировок»3, все же для системы образования идеологические ориентиры остаются актуальными. При такой классификации можно выделить экспертно-аналитические структуры либеральной, консервативной и неопределенной направленности.
При этом отметим, что зачастую высока роль не столько данных структур, сколько отдельных личностей, работающих в этих структурах и имеющих прямые каналы общения с высшими должностными лицами.
Суммируя основные функции фабрик мысли с точки зрения обеспечения деятельности властвующих структур, можно выделить следующие4:
1) расширяют спектр политических альтернатив при принятии решений;
2) за счет использования инновационных подходов позволяют лицам, принимающим решения, смотреть на старые проблемы с новых позиций;
3) их рекомендации позволяют перенести ответственность при принятии непопулярных решений с политических лидеров на сами фабрики мысли;
4) через конференции, семинары, тренинги позволяют представителям власти повышать свою квалификацию;
3 Соловьев А.И. Политический облик постсовременности: очевидность явления // Общественные науки и современность, 2001, № 5.
4 Государственная политика и управление : учебник. В 2 ч. Ч. 1. Концепции и проблемы государственной политики и управления / под ред. Л.В. Сморгунова. - М. : РОССПЭН, 2006, с. 101.
5) оказывают влияние на разработку законопроектов;
6) способствуют созданию кадрового резерва - дают уникальные возможности для рекрутизации во власть лиц, владеющих и предметным материалом, и необходимым инструментарием;
7) являются резервными «посадочными площадками» — дают возможность политикам продолжать свою деятельность после ухода с должностей во властных структурах.
С точки зрения формирования государственной образовательной политики экспертно-аналитические структуры выполняют следующие функции:
- обеспечение высокого качества политических документов путем привлечения максимально разнообразных мнений и глубины дискуссии;
- обеспечение содержательной общественной поддержки предлагаемым изменениям;
- создание демократического климата в системе образования, в котором все участники образовательного процесса чувствуют свою ответственность за его ход и результаты;
- рост компетентности образовательной общественности;
- самоопределение будущих исполнителей относительно их собственных задач в связи с планируемыми изменениями.
В российской практике разработки государственной политики, как представляется автору, сложились три основные формы взаимодействия государственных органов и экспертно-аналитических структур. Прежде всего, это выполнение подобными организациями проектной деятельности преимущественно через участие в целевых программах, наиболее крупной из которых является Федеральная целевая программа развития образования на 2006—2010 гг. Во-вторых, это участие в рабочих группах при ведомствах. В-третьих, неформальное выполнение отдельных аналитических, научно-исследовательских работ с дальнейшей перспективой занятия той или иной тематической ниши для выполнения крупных проектов. Несмотря на то что существующие наиболее крупные экспертно-аналитические организации участвуют (в различной степени) во всех этапах разработки и принятия стратегических решений в области образования:
анализ ситуации, идентификация проблемы, разработка альтернатив решения, оформление решений в проекты нормативно-правовых актов, можно выделить ряд характеристик, противоречащих самой идее существования фабрик мысли:
• независимо от направленности, значительная их часть политически ангажирована (в своих разработках выполняют политический заказ);
• не выполняют основные функции, которые несут положительную нагрузку с точки зрения реализации интересов общества;
• по формату деятельности не всегда соблюдают основные принципы: открытость и диалог.
Роль, которую они должны выполнять, а именно: быть связующим звеном между государством и обществом1, зачастую подменяется иной ролью - разработкой и поддержкой государственных решений, с одной стороны, с целью обеспечения их легитимности и поддержки властей, с другой - обеспечением устойчивого существования и реализации интересов самих этих структур.
Таким образом, существующие экспертно-аналитические структуры, которые активно действуют сегодня на политическом поле в сфере образования, нельзя считать полноценными фабриками мысли. Кроме того, отметим тот факт, что каналы их взаимодействия с правительственными структурами, с центром принятия решений крайне неразвиты, не разнообразны и не регламентированы.
Более короткий срок становления российских фабрик мысли по сравнению с американскими, а также особенности политического режима и политического процесса обусловили особенности отечественных мозговых центров. Значительная часть центров, появившихся в начале 90-х гг. как политические и дискуссионные клубы, предлагавшие различные технологии демократического транзита, во второй половине 90-х гг. переквалифицировались в центры избирательных технологий. Теряя и так не успевшую устояться репутацию центров именно публичной политики, они стали больше ориентироваться на заказы конкретных политических партий и их лидеров, развивая, на-
1 Think Tanks and Policy Advice in the US: Academics, Advisors and Advocates. — Routledge, 2007.
оборот, теневую, кулуарную политику1. Относительная зрелость современного политического процесса России, появление личных политтехнологов снизили спрос на услуги фабрик мысли в том виде, в каком они работали в конце XX в. Наконец, в последнее десятилетие стали формироваться аналитические центры, предлагающие технологии общественного участия, однако насколько такие структуры и их интеллектуальные продукты востребованы российским государством? Ряд политологов считают, что чиновники больше ориентируются на внутриадминистратив-ную аналитику, которая не подвергается широкому общественному обсуждению2. С другой стороны, снижение популярности фабрик мысли можно объяснить и тем, что разрабатываемые ими аналитические
1 Фабрики мысли и Центры публичной политики. Международный и первый российский опыт / под ред. А.Ю. Сунгурова. — СПб.: Норма, 2002.
2 Меликова Н. Фабрики невостребованной
мысли // Независимая газета, 18.01.2007.
документы, которые должны содержать не только анализ ситуации, но и пути решения проблем, не обладают должным качеством, что объясняется тем, что в условиях нестабильности и неопределенности в целом заниматься политическим проектированием в России достаточно сложно.
В области образовательной политики возможности возникновения крупных фабрик мысли ограничиваются еще более низким интересом государства и уж тем более крупного бизнеса в них (а именно эти два субъекта должны выступать основными заказчиками услуг мозговых центров)3, а также отсутствием широкой информационной, прежде всего статистической, базы, в связи с чем разрабатываемые существующими аналитическими центрами рекомендации и прогнозы носят больше интуитивный, субъективный характер.
3 Кузьминов Я.И. Центры мозговых атак? Атакуйте! // Со-общение, 2002, 31 окт., № 10.
