CC BY
126
Андрей СМЕТАНИН
РОЛЬ ДУМСКИХ ФРАКЦИЙ В ЗАКОНОТВОРЧЕСКОМ ПРОЦЕССЕ В 1906-1917 ГГ.
Эволюция внутрипарламентских объединений Государственной думы в 1906-1917гг. от конфронтационных отношений с исполнительной властью к компромиссным оценивается с точки зрения управленческой и политической эффективности найденных моделей.
Evolution of parliamentary groups of Russian State Duma in 1906-1917s having much in common with contemporary situation is estimated from the point of view of administrative and political efficiency of the found models.
Ключевые слова:
Государственная дума (1906-1917), фракции, политические партии, законотворческий процесс; Russian State Duma (1906-1917), parliament groups, political parties, law making process.
Эффективность законотворческого процесса — проблема актуальная для любой политической системы. Первому русскому парламенту (1906—1917 гг.) приходилось решать вопросы, аналогичные тем, что стоят перед современной Государственной Думой, — создание эффективных согласительных процедур, организация конструктивной межфракционной работы, критическое осмысление правительственных законопроектов, а также ускорение работы без ущерба качеству. Политические трансформации, происшедшие в России за последнее десятилетие, потребовали соответствующей адаптации внутрипарламентских объединений, и далеко не все фракции смогли выработать эффективную модель. Схожий период адаптации пришлось пережить и парламентариям начала XX столетия, поэтому их опыт может быть интересен и сегодня.
Фоном для эволюции законотворческих механизмов был переход от конфронтационных отношений с исполнительной ветвью власти (I и II Думы) к проправительственному большинству в Думе III и отчасти IV созывов, а также активизация законодательной инициативы со стороны правительства, связанная с приходом на пост премьер-министра П.А. Столыпина в июле 1906 г.
Тема законотворчества является краеугольным камнем думской проблематики. Первые попытки осмысления были сделаны современниками и участниками событий1, но их оценки либо ангажированы политически, либо ограничиваются констатацией юридических фактов. В настоящее время хорошо изучены формальноправовые аспекты законодательной деятельности как депутатов, так и Думы в целом. В значительной мере изучена законотворческая активность отдельных фракций и парламентских групп, хотя ряд думских объединений и их деятельность до сих пор не получили достойного освещения в научной литературе.
Среди белых пятен отметим недостаточную исследованность работы думских комиссий2, а также связь думских фракций, участвовавших в законодательном процессе в Государственной думе,
1 Шингарёв А.И. Законодательная инициатива членов государственной Думы и Государственного совета // Русская мысль, 1912, кн. 9—10; Пиленко А.А. Русские парламентские прецеденты. Порядок делопроизводства в Государственной Думе. Вып. 1-2. - СПб., 1906-1907.
2 Могилевский К.И., Циунчук Р.А., Шелохаев В.В. Государственная дума России как историографическая проблема // Вопросы истории, № 11, 2007, стр. 13.
СМЕТАНИН Андрей Владимирович — аспирант Пермского государственного университета
с процессами общественной и управленческой трансформации начала XX столетия. Настоящая статья посвящена роли фракций и депутатских групп в законодательном процессе в период 1906—1917 гг.
Материалы работы Государственной думы дают основания для выделения различных моделей участия фракций в законодательном процессе. В качестве критериев для выделения моделей взят уровень нормотворческой активности, характер взаимодействия с исполнительной властью, а также фракционная тактика.
Фракционная тактика подразумевает преобладающую форму участия депутатов в законодательном процессе. В одном случае уделяется пристальное внимание думской полемике и ораторским выступлениям. В другом — делается акцент на участии в профильных комиссиях, решении проблем вне стен зала заседаний. У лидера кадетов П.Н. Милюкова для обозначения тактик встречаются понятия «боевая» и «деловая»1.
Хочется заметить, что модели, о которых пойдёт речь, отражают место депутатских объединений в законодательном механизме Российской империи указанного периода и не тождественны моделям парламентской тактики, неоднократно исследованным в научной и публицистической литературе.
Первой, исторически, можно назвать модель фракции — генератора законодательных инициатив. Её появление связано с ожиданиями общества и самих депутатов от начала деятельности I Государственной думы, выразившимися в бурной нормотворческой деятельности. Функциональная роль фракций данного типа сводится к предзаконодательному процессу, т.е. к самостоятельной разработке нормативных актов. Однако главной тактикой фракций-генераторов являлась публичная парламентская дискуссия, поэтому многие инициативы формулировались лишь в виде устных предположений. Другим её признаком является негибкость собственных идеологических позиций, слабое взаимодействие с остальными участниками законодательного процесса.
Типичным представителем этой модели можно назвать фракцию Партии народной свободы (кадетов) в I Думе. Столь же по-
1 Съезды и конференции конституционно-демократической партии. В 3-х т. Т. 2. 1912—1914 гг. — М., 1997, стр. 177.
казателен пример Трудовой группы, которой не хватало дисциплины и координации усилий для последовательного проведения законопроекта через все стадии. Проекты, подготовленные трудовиками, зачастую не передавались в комиссии, большинство же прекращало движение после передачи2. На продолжении длительного времени фракция развивалась по инерции, заложенной в Думе I созыва.
Безусловным достоинством фракций -генераторов является расширение поля законодательной деятельности, привлечение всеобщего внимания к актуальным проблемам, артикуляция интересов отдельных социальных групп, публичность работы. Ограниченность модели проявлялась в слабом участии в стадиях законодательного процесса, следующих за разработкой проекта. К примеру, за одну сессию I Госдумы было внесено на рассмотрение лишь 16 депутатских законопроектов, в то время как аналогичный показатель для III и IV Думы — около сорока. Иными словами, такие фракции были слабо инкорпорированы в законодательный процесс. Кроме того, из-за большого количества проектов страдало их качество, да и инструментами реального влияния на царскую администрацию фракции не располагали. Слаженного законодательного механизма подобная модель не подразумевает.
Вторая модель — фракция-фильтр. Характерным признаком данной модели является невысокая степень собственного законотворчества относительно потока правительственных актов. Первоочередной целью фракции становится редактирование либо пресечение нежелательных законопроектов. Реальный законодательный процесс переместился в думские комиссии.
С уверенностью можно говорить о том, что в период работы III Думы эта модель стала преобладающей. Ярким образцом является октябристская фракция и умеренно-правое крыло Думы (Русская национальная фракция), демонстрировавшие лояльность кабинету министров. К этой же модели перешли кадеты, отказавшиеся от широкой практики создания законов и сосредоточившиеся на редакции правительственных документов. Если во II Думе действовало соотношение 7 : 1 в пользу
2 Законотворчество думских фракций. 1906— 1917 гг. : документы и материалы. — М., 2006, стр. 650-705.
правительственных проектов, то в двух последних Думах на каждый рассмотренный депутатский законопроект приходилось уже 12 правительственных.
В условиях доминирования исполнительной власти модель фракции-фильтра оказалась достаточно эффективной. С одной стороны, обеспечивалась непрерывность законодательного процесса, важная для правительства, с другой - фракции могли реализовать свои политические амбиции, пусть даже в усечённом виде. Но столь же очевидны недостатки подобной законодательной архитектуры. Нижняя палата отдавала инициативу правительству, соглашаясь на отведённую ей законосовещательную роль, что неминуемо снижало роль думских фракций как элементов народного представительства.
Осмелимся утверждать, что в предвоенный период работы IV Государственной думы (1912-1914 гг.) наметились черты третей модели, в которой элементы правительственного доминирования сочетались с серьёзной депутатской законодательной инициативой. В думском центре укрепилась фракция прогрессистов, внёсшая на рассмотрение почти шесть десятков проектов, часть из которых дошла до профильных министерств. На учредительном съезде прогрессистов 1912 г. была выдвинута достаточно агрессивная программа законотворческой деятельности. В качестве инструментов влияния на правительство предлагался арсенал бюрократических проволочек, находившихся в распоряжении Думы. В отличие от фракций-генераторов, прогрессисты контролировали нити законотворческого процесса, а в отличие от фракций-фильтров — позиционировали себя как группу действия. Можно предположить, что прогрессистская фракция двигалась к модели лоббистского клуба, а центр тяжести законотворческого процесса мог бы переместиться из думских комиссий в структуры межведомственных согласований.
Четвёртая модель выбивается из общего ряда, поскольку ориентирована не столько на участие в законодательном процессе, сколько на его срыв или дезорганизацию. Фракции-провокаторы также явились
одним из феноменов русского законотворчества начала XX в.
Речь, прежде всего, идёт о радикальных политических силах правого и левого флангов. Для крайне правых смысл работы в Думе заключался в дискредитации этого органа и удержании его в статусе исключительно законосовещательного учреждения. Эсеры участие во II Государственной думе декларировали как попытку разрушить «веру трудового народа в то, что путём законодательной деятельности теперешней Думы могут быть удовлетворены его основные требования»1. На IV Съезде РСДРП была принята похожая резолюция: «Планомерно использовать все конфликты, возникающие между правительством и Думой, как и внутри самой Думы, в интересах расширения и углубления революционного движения»2.
Так или иначе, все выделенные модели имели общие черты, к ним отнесём сочетание в разных пропорциях публичных дебатов, работы в комиссиях, а также создание депутатских законопроектов. Различия пролегали в области взаимоотношений с правительством и Государственным советом, а также в оценке собственных возможностей в рамках установленных процедур.
В целом, фракционные механизмы дореволюционной Думы показали свою адаптивность к изменившимся условиям и в большинстве своём дали адекватный ответ на вызов времени. Начало Первой мировой войны прервало эволюцию столь важного политического института, как думская фракция, однако Государственная дума дала неоценимый опыт представительных учреждений. Модели участия в законодательном процессе, выработанные столетие назад, могут быть спроецированы и на современный российский парламент, где проблема эффективного фракционного законотворчества до сих пор не получила системного решения.
1 Спиридович А.И. Революционное движение в России. Вып. 2. Партия Социалистов-Революцио-неров и её предшественники. — Петроград, 1916, стр. 314.
2 Материалы С.П. 4 (объединительный) съезд РСДРП. Протоколы. - М., 1959, стр. 525.
