РЕТРОСПЕКТИВНЫЙ АНАЛИЗ ПРИОРИТЕТОВ ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ СОЦИАЛЬНОЙ ЗАЩИТОЙ ДЕТСТВА В РОССИИ Текст научной статьи по специальности «ОРГАНИЗАЦИЯ И УПРАВЛЕНИЕ»

Научная статья на тему 'РЕТРОСПЕКТИВНЫЙ АНАЛИЗ ПРИОРИТЕТОВ ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ СОЦИАЛЬНОЙ ЗАЩИТОЙ ДЕТСТВА В РОССИИ' по специальности 'ОРГАНИЗАЦИЯ И УПРАВЛЕНИЕ' Читать статью 9 Cc-big-visible Cc-big-hidden
Quote цитировать Review рецензии ВАК
0 8
Авторы
Коды
  • ГРНТИ: 82.13 — Государственное и административное управление
  • ВАК РФ: 08.00.05; 12.00.02; 12.00.14
  • УДK: 351
Ключевые слова
  • ГОСУДАРСТВЕННОЕ УПРАВЛЕНИЕ
  • СОЦИАЛЬНАЯ ЗАЩИТА ДЕТСТВА
  • СОЦИАЛЬНАЯ ПОЛИТИКА
  • GOVERNANCE
  • SOCIAL PROTECTION OF CHILDREN AND SOCIAL POLICY

Аннотация
научной статьи
по организации и управлению, автор научной работы — РАТТУР М.В.

Статья посвящена эволюции приоритетов государственного управления социальной защитой детства в России. Ретроспективный анализ большого массива исторических источников позволяет в динамике оценить роль как государства, так и общественной и частной инициатив в становлении и развитии системы социальной защиты несовершеннолетних.

Annotation
of scientific paper
2012 year, VAK speciality — 08.00.05;05.13.11;23.00.02;12.00.02;12.00.14, author — RATTUR M.V.

Retrospective analysis of a large array of historical sources allows evaluating the role of both the state and public and private initiatives in the development of social protection of minors

Научная статья по специальности "Государственное и административное управление" из научного журнала "Проблемный анализ и государственно-управленческое проектирование", РАТТУР М.В.

Рецензии [0]

Текст
научной работы
на тему "РЕТРОСПЕКТИВНЫЙ АНАЛИЗ ПРИОРИТЕТОВ ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ СОЦИАЛЬНОЙ ЗАЩИТОЙ ДЕТСТВА В РОССИИ". Научная статья по специальности "Государственное и административное управление"

Ретроспективный анализ приоритетов государственного управления социальной защитой детства в России
М.В. Раттур
Одним из важнейших показателей, используемых при характеристике российской государственности в различные исторические периоды является уровень внимания к подрастающему поколению. Ретроспективный анализ позволяет оценить отечественный исторический опыт формирования приоритетов государственного управления социальной защитой детства.
О государственной социальной политике можно говорить начиная с XVI в. Если раньше филантропической деятельностью занимались частные лица1, то в царствование Ивана Грозного в 1551 г. на Стоглавом соборе была высказана идея о том, что в каждом городе необходимо выявлять всех нуждающихся в помощи — убогих и нищих, строить специальные богадельни и больницы, где бы им был обеспечен приют и уход2. С тех пор в круг задач государственного управления, осуществляемого через приказы, стало входить и призрение бедных и страждущих, в том числе детей-сирот. Однако все эти меры были не столько практической попыткой создать систему учреждений призрения, а, как справедливо отмечают в своей работе «Российская благотворительность под покровительством Дома Романовых: истоки, традиции, опыт» В.П. Бякина и В.Г. Качалова, «декларацией о намерениях».
Появление первого нормативного акта, посвященного социальной защите института детства в России, связано с именем царя Федора Алексеевича. В 1682 г. он подписал Указ, по которому из общего числа нищих выделялись безродные дети. В нем же впервые ставился вопрос об открытии специальных домов, где они должны были обучаться грамоте, ремеслам и наукам, которые «зело и во всех случаях нужны и потребны»3. Однако никаких конкретных сведений о деятельности этих учреждений не имеется.
Дальнейшее формирование и развитие социальной политики в отношении сирот в отечественной истории связано с Петром I. История говорит о Новгородском митрополите Иове, который в 1706 г. построил за счет личных средств
1 Например, учреждение Ярославом Мудрым в 1072 г. сиротского училища, в котором обучались 300 юношей, раздача в Смутное время денег и хлеба Борисом Годуновым. Чрезвычайные меры по оказанию помощи голодающему населению, в том числе и детскому, предпринимал и Василий Шуйский. Справедливости ради следует отметить, что такие благотворительные акции были продиктованы в большей степени необходимостью снять социальное и политическое напряжение, чем заботой о подданных.
2 Стоглав. СПб., 1997. С. 198.
3 Довгалевской А.И. Семейное воспитание приемных детей. М., 1948. С. 7.
воспитательный дом для «незаконнорожденных и всяких подкидных младенцев» при Холмово-Успенском монастыре. Чуть позже он открыл десять таких приютов и сиропитательниц. Из этих заведений дети поступали в устроенные Иовом школы полудуховного характера, после чего они становились церковнослужителями, служилыми или посадскими людьми. Петр I, вдохновленный таким примером, 4 ноября 1715 г. издал Указ, предписывающий в Москве и других городах устраивать «гошпитали для зазорных младенцев, которые не от законных жен рождены, дабы вящего греха не делали, сиречь убийства, по примеру Новгородского Архиерея». При этом за «погубление зазорных младенцев» государем была предусмотрена смертная казнь. В царствование Петра I инфа-тицид признается тяжким преступлением.
В Санкт-Петербурге первое учреждение для детей также организовало частное лицо — видный религиозный и государственный деятель Феофан Прокопович. Карповская школа для сирот и бедных детей «всякого звания» была открыта им в 1721 г. в собственном доме и содержалась на личные средства. За пятнадцать лет в школе Ф. Прокоповича обучилось около 160 человек. Многие из выпускников пошли на гражданскую службу, стали учителями, продолжали свое обучение в академической гимназии и у профессоров Академии наук.
В Петровскую эпоху была реформирован и институт опеки как формы устройства ребенка в семью. Относительно опеки появилось следующее указание: магистраты (а не Церковь) обязаны смотреть, «чтобы сироты не оставались без опекунов, назначение которых и наблюдение за которыми поручает магистратам же». Это можно считать первым установлением опеки как особого государственного учреждения с властью, контролирующей деятельность опекунов4.
Наряду с введением новаций император сохранил и традиционные модели помощи. Прежде всего речь идет о социальной деятельности монастырей и церквей. В годы его царствования, как и в прежние времена, детей-сирот передавали в богадельни, где наряду со взрослыми содержались безродные, бездомные дети. В Москве, например, для воспитания детей-сирот был определен Новодевичий монастырь.
Нехватка рабочих рук формировала отношение к ребенку-сироте и как к будущему работнику. В связи с этим государство отдавало беспризорных детей и частным лицам, и церковным учреждениям, позволяя им пользоваться бесплатным трудом своих воспитанников. Такое закабаление было наиболее примитивной формой заботы общества и государства о малолетних, оставшихся без семьи.
Помощь детям, оказавшимся в бедственном положении, без семьи, без средств к существованию, осуществлялась по двум основным направлениям. Первое составляли меры, нацеленные на устройство детей, оказавшихся «ненужными» в государственные учреждения. Второе заключалось в борьбе с нищенством несовершеннолетних. В Петровскую эпоху воспитание детей было признано полезным, необходимым для государства делом. Необходимо признать, что попытки Петра создать упорядоченную систему государственного призрения сирот не увенчались успехом. Для этого у него не было ни времени, ни средств.
При ближайших преемниках Петра Великого ситуация в области благотворительности и призрения, в том числе и относительно несовершеннолетних,
4 Нечаева А.М. Россия и ее дети. М., 1999.
существенно не изменилась. Возрождение пристального внимания к институту детства произошло во второй половине XVIII в. в период правления Екатерины II. Вступив на престол, она вскоре провозгласила: «Призрение бедным и попечение о умножении полезных обществу жителей суть две верховные обязанности каждого боголюбивого правителя»5.
В деятельности Екатерины II, находившейся под влиянием западноевропейских просветительских идей, особое место занимает забота об устройстве осиротевших детей. В Указе «Учреждения для управления губерний» говорилось: «Если же устроение сиротских домов будет неудобно или потребует издержек, кои отнимут способы к оказанию призрения большему числу сирот, то Приказ неимущих сирот отдаст за умеренную плату надежным добродетельным и добронравным людям для содержания и воспитания с обязательством, чтобы предоставить их во всякое время Приказу». В ст. 301 этого Указа говорилось также, что ребенок передается воспитателям «дабы научился науке или промыслу или ремеслу, и доставлен был ему способ учиться добрым гражданином»6. Таким образом, социальная политика в отношении детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, нашла отражение в нормативных актах второй половины XVIII в.
При Екатерине II стали организовывать специальные учреждения для оставшихся без семьи, брошенных детей. По проекту, разработанному профессором Московского университета А.А. Барсовым и известным деятелем просвещения И.И. Бецким, императрица издает 1 сентября 1763 г. Манифест «Об учреждении в Москве Воспитательного Дома с особым гошпиталем для неимущих родильниц». Учреждение должно было быть построено «общим подаянием», но имело статус государственного.
Открытие Московского Воспитательного дома состоялось 21 апреля 1764 г. В нем надлежало создать «новую породу людей», детей-граждан, способных служить Отечеству «делами рук своих в различных искусствах и ремеслах». В марте 1770 г. было разрешено открыть Воспитательный дом в Петербурге. Оба Воспитательных дома имели своеобразный статус. Они рассматривались как самостоятельное ведомство, имели собственную юрисдикцию, освобождались от пошлин при заключении контрактов, могли самостоятельно покупать деревни, дома, земли; приобретать и организовывать фабрики и заводы; получать четвертую часть доходов от театров, общественных балов и «всякого рода игр на деньги».
Призыв Манифеста императрицы создавать «сиропитательницы» в других городах нашел отражение в особом Указе Святейшего Синода от 31 декабря 1763 г. Вскоре по частной инициативе различных благотворителей открылись сиропитательницы в Новгороде, Воронеже, Оренбурге и в других городах.
При Екатерине II укрепились и административно-правовые основы воспитательных домов и приютов для «осиротелых» детей. Все они, кроме Московского и Петербургского, передавались в ведение Приказов общественного призрения. Однако чрезвычайно высокой была смертность среди поступающих в дома детей.
5 Полное собрание законов Российской империи. Собр. I. Т. 16. № 11908.
6 Российское законодательство Х-ХХ вв. Т. 5. С. 240..
При Воспитательных домах имелись структуры, занимающиеся подготовкой воспитанников к жизни вне учреждения. Это были фельдшерская, земледельческая и другие школы. Уровень обучения в этих заведениях был профессионально высок и позволял воспитанникам поступать в Московский университет. Что же касается крестьянских детей, оставшихся без родителей, то они поступали на воспитание родственников или посторонних людей вместе с наследством.
Покровительствуя благотворительности, Екатерина не объявляла призрение прямой обязанностью государства. Для того чтобы не обременять казну, Екатерина решила создать и содержать в дальнейшем Воспитательные дома «на едином самоизвольном подаянии от публики»7. Благотворительные средства поступали и в Смольный институт, хотя при Екатерине он содержался преимущественно за счет казны. Таким образом, в екатерининское время начал формироваться системный подход к благотворительности, отличительной особенностью которого является не только достижение властью политических и идеологических целей, но и обеспечение финансирования социальной политики. Хотя, конечно, ведущую роль в заботе о детях играла инициатива частных лиц. Особенно женской половины императорской семьи.
Так, к началу XIX в., история первого по времени создания и самого крупного среди благотворительных ведомств и комитетов под покровительством императорской фамилии, Ведомства учреждений императрицы Марии, связана с именем императрицы Марии Федоровны, супруги Павла I.
Следует отметить, что особую заботу Мария Федоровна проявляла о детях-сиротах. Еще в 1797 г. она пишет императору доклад о работе воспитательных домов и приютов, в котором предлагает «...отдавать младенцев (сирот) на воспитание в государевы деревни к крестьянам доброго поведения». Для того чтобы воспитатели были «искусны и умелы», Мария Федоровна на собственные средства открывала педагогические классы.
Вторым по времени создания благотворительным ведомством Дома Романовых явилось Императорское человеколюбивое общество. Началом его деятельности принято считать образование 16 мая 1802 г. Указом Александра I Благодетельного общества в Петербурге. Оно было общественной благотворительной организацией, но его деятельность рассматривалась как «государственное благодеяние»8.
Созданные в конце XVIII - начале XIX вв. два благотворительных ведомства под покровительством Дома Романовых были призваны демонстрировать заботу самодержавной власти о подданных. Негосударственный характер этих ведомств должен был подчеркивать неформальный патерналистский характер заботы о подданных со стороны самодержцев и членов императорской семьи.
В начале XIX в. социальная помощь детям реализовывалась в двух направлениях: содействие нуждающимся матерям и устройство осиротевших детей.
Так, Павел I издал Указ о выдаче пособия бедной матери, которая не могла воспитывать детей собственными средствами. Однако желающих получить это пособие «явилось такое множество, что пришлось прибегнуть к сокращению
7 Полное собрание законов Российской империи. Собр. I. Т. 16. № 11901.
8 Полное собрание законов Российской империи. Собр. I. Т. 27. № 20266.
расходов». Поэтому императрица Мария Федоровна распорядилась выдавать это пособие только с ее разрешения. Такое требование оказалось настолько трудновыполнимым, что выплата этих пособий вовсе прекратилась.
Что касается устройства детей, пополняющих ряды сирот, то с 1807 г. появляется так называемое городское воспитание. Оно заключалось в предоставлении матери возможности за определенную плату воспитывать своих детей дома до достижения ими 7-летнего возраста. Главным ориентиром в определении судьбы воспитанника становится передача его в крестьянскую семью для подготовки «сельского сословия». Поэтому в 1828 г. принимается закон, воспрещающий дальнейшее строительство Воспитательных домов в губерниях, учитывая, что смертность в них составляла 75% и более. В 1837 г. правительственный Указ обязывает младенцев, приносимых в Воспитательный дом и приюты, отсылать в деревню «с воспрещением обратного их поступления в это заведение». Наблюдение за уходом за детьми осуществляли окружные надзиратели — главным образом врачи. При желании мать могла за вознаграждение сама ухаживать за своим ребенком до достижения им 3 лет, после чего всякая выплата прекращалась9. Этот Указ, ориентирующий на воспитание брошенных детей исключительно в деревнях, преследовал цель удержать родителей от передачи ребенка в Воспитательный дом.
Теперь появление детских учреждений для осиротевших детей связано главным образом с частной благотворительностью. Первый светский приют был открыт в России в 1837 г. при Демидовском доме «призрения трудящихся» для дневного надзора за детьми, которых оставляли матери, идущие на заработки. Со временем таких приютов становится все больше. Для осуществления руководства над ними в 1838 г. создается Комитет главного попечительства, а в 1839 г. разрабатывается «Положение о детских приютах».
К этому времени постепенно на смену «тайному приему» приходит так называемый явный. Для него характерно предъявление при устройстве документов матери и ребенка, подтверждение материальной несостоятельности женщины. Венцом патерналистской деятельности Николая I стало учреждение сиротских институтов. В них дети обоего пола получали хорошее образование. Об этом свидетельствует тот факт, что после латинских классов воспитанники могли поступать в медико-хирургическую академию, а из французских классов выходили воспитатели в частные дома.
Дети, рожденные вне брака, вместе с сиротами получали прекрасное образование. Это породило случаи отказа родителей от детей. Обнаружились факты, когда родители из бедных семей тайно приносили своих детей в учреждения призрения в надежде на их счастливую будущность. Император Николай I пресек это явление, упразднив в 1837 г. французские и латинские классы, учредив взамен институты для воспитания сирот офицеров военной и гражданской службы.
А.М. Нечаева отмечает, что с XIX в. в России начал вводиться патронат и патронаж, т.е. «помещение беспризорных детей, больных и других лиц, нуждающихся в заботливом домашнем уходе, в частные семьи». Появляется понятие «патроната» для «падших, но которые не утеряли силу воли». Он включал
9 Шимановский М.В. Патронат в России. Одесса. 1888. С. 9.
заботу о здоровье ребенка, начальном образовании и развитии его способности к труду как источнику самообеспечения в будущей жизни.
Что касается патронажа, то он издавна связывался в России с передачей воспитанника в семью для вскармливания. Постепенно все более четкими становились требования к таким семьям: содержать ребенка так, чтобы по возможности обеспечивать его здоровье, и чтобы он получил начальное образование, был приспособлен к какому-либо труду, способному служить ему источником будущей жизни. Эти требования не всегда были реальными, поскольку чаще всего взять ребенка к себе на воспитание за вознаграждение хотели «беднейшие жители», для которых пятирублевое подспорье являлось заметной помощью. Несмотря на это, детей приходилось отдавать именно им, т.к. более обеспеченные слои населения предпочитали усыновление.
Передача ребенка на патронаж в семью осуществлялась на условиях, определяемых губернскими управами и лицами, берущими детей на воспитание. Эти условия отличались крайним разнообразием, как по существу, так и по продолжительности своего действия. Несмотря на это, если наступал момент, когда они оказывались неудобными для воспитателя, он невзирая ни на что «приводит или приносит питомца обратно в приют».
Чтобы улучшить положение ребенка, переданного на патронаж, организовывался надзор за выполнением воспитателем своих обязанностей. С этой целью местности, где были размещены дети, делились на округа, которые вверялись надзору врачей или иного персонала, по возможности хотя бы с низшим медицинским образованием.
Таким образом, в XVIII - первой половине XIX вв. в России начинают развиваться определенные направления социальной политики и законодательство, складывается система призрения детей, нуждающихся в помощи. Кроме того, если раньше помощь детям обосновывалась необходимостью следования христианским заповедям и требованиям, то в этот исторический период выдвигается тезис о ее государственной необходимости.
Следующий период в истории формирования моделей жизненного устройства детей-сирот охватывает вторую половину XIX - начало XX вв. Необходимость повышенного внимания к развитию подрастающего поколения, осознанная как правительством, так и общественностью в эпоху Великих реформ и пореформенное время, обусловила цель системы общественного призрения института детства. Ее можно сформулировать как воспитание здоровых и законопослушных граждан, способных в будущем прокормить себя собственным трудом.
Исходя из этого, можно выделить три направления в системе социальной помощи детству: здоровье, воспитание, обучение. В этих направлениях развивалась деятельность филантропических учреждений, призревавших детей, а также организовывались мероприятия, направленные на оказание помощи институту детства. В системе общественного призрения несовершеннолетних можно выделить три вида помощи: материальную, консультативную и помощь, оказываемую в филантропических заведениях.
Среди заведений социального призрения детства можно выделить три типа: «пансионерные», дневного призрения и смешанного типа. В «пансионерных» заведениях дети находились круглосуточно. К заведениям дневного призрения
относятся большинство образовательных заведений, приюты дневного призрения и ясли. Значительное количество заведений относилось к смешанному типу. В них имелись отделения, где проживали пансионеры (так называемые сиротские), а в дневные часы заведения посещали «приходящие» воспитанники.
В сельской местности призрение было организовано иначе. Н.Н. Жеденов выделяет три способа призрения детей у крестьян10. Первый состоит в обязанности опекунов, избираемых сходами для сирот, кормить опекаемых детей. Опекунами избираются близкие родственники сирот — их братья, дяди, деды. Они принимают сирот к себе в дом, и те воспитываются у них до замужества девушек или женитьбы юношей, когда последние возвращаются на свои отцовские усадьбы. Опекуны забирают себе имущество опекаемых сирот, которым и пользуются вместе с сиротскими душевыми паями земли, лугов и леса.
Второй способ призрения состоит в кормлении подворно. Каждый двор кормит детей, когда дойдет до него очередь. При этом способе, отбываемом только при постоянном побуждении со стороны сельской администрации, положение призреваемых чрезвычайно печальное.
Третий способ состоит в отдаче детей на вскормление за деньги. Желающие принять детей на содержание являются на сход, куда староста приводит сирот, и в зависимости от их возраста и физического развития, что позволяет с большею или меньшею выгодою эксплуатировать ребенка на работах, объявляет установленную за ребенка сельским управлением цену, с каковой и начинается торг. Кто предложил меньшую плату — с ударом молотка получает ребенка. Цены при этом иногда сбиваются так, что «ребенка содержать на сторгованную сумму совершенно невозможно».
Для улучшения столь плачевной ситуации была активизирована деятельность земств и общественности по открытию сельских детских приютов для сирот. Организация приютов, обеспечение условий для их деятельности и контроль возлагались на сельские попечительства. Председателем попечительства был земский начальник, а там, где не было введено Положение о земских начальниках, — мировой посредник11.
Призрение незаконнорожденных, абсолютное большинство которых являлись социальными сиротами, осуществлялось в специальных заведениях. Прежде всего их призрением занимались Московский и Санкт-Петербургский воспитательные дома — старейшие учреждения призрения детей в Российской империи. Общее число призреваемых Московским воспитательным домом к 1883 г. достигало 36 500 человек. В течение 1883 г. поступило 14 500 незаконнорожденных детей (в среднем 39 детей в день). Из них 54% были рождены в Москве, 20% — в Московской губернии, а остальные — в других губерниях Российской империи. Легкость сообщения Москвы с окрестными губерниями, а вместе с тем и нужда рабочего люда заставляет расставаться с детьми в возрасте до дней12. Такое положение дел вполне оправдывает решение правительства о децентрализации призрения в 1889 г.
10 См.: Жеденов Н.Н. Детские сельскохозяйственно-кустарные приюты самопомощи. История их, устройство и жизнь. СПб., 1896.
11 См: Там же. С. 16.
12 См.: Сборник сведений по общественной благотворительности. Т. 7. СПб., 1886. С. 12-13.
В пореформенной России очень остро стояла проблема детской беспризорности и нищенства. Прежде всего это было обусловлено большим количеством нуждающихся детей, которым не была оказана своевременно социальная помощь в связи с недостаточным количеством учреждений для призрения и материальных средств. Так, в России появились специальные заведения для призрения беспризорных детей. Болшевский ремесленно-исправительный приют для нищенствующих девочек Общества поощрения трудолюбия в Москве Ведомства Императорского человеколюбивого общества являлся образцовым заведением, оказывающим помощь этой категории нуждающихся детей. Он представлял Россию на международных выставках и конгрессах, посвященных призрению. Воспитанницами приюта становились «привыкшие к тунеядству, не получающие никакого понятия об основаниях добра и зла, нищие дети»13.
Идея заинтересованности государства и общества в результатах призрения несовершеннолетних была воплощена в социальной политике сочетанием правительственных мер, общественной деятельности и частной благотворительности в отношении детей.
Внимание правительства было направлено в основном на государственное регулирование филантропической деятельности путем законодательной инициативы, утверждения уставов благотворительных учреждений, предоставления чинов и званий за благотворительную деятельность. Помимо этого, следует отметить роль земских и городских учреждений, а также полугосударственных, полуобщественных, так называемых особых ведомств по оказанию помощи нуждающимся детям.
Законодательство в области защиты института детства в этот период было направлено на решение задач в сфере регламентации трудовых отношений несовершеннолетних на производстве и улучшения условий труда и на децентрализацию призрения детей. Результатом территориальной децентрализации стали значительное увеличение учреждений для несовершеннолетних в губерниях Российской империи, повышение эффективности социальной помощи и вовлечение широких слоев населения в благотворительность. Главными механизмами, которые позволяли контролировать деятельность благотворительных учреждений, являлись утверждение их уставов и системы отчетов, ведомственное подчинение, а также предоставление чинов, званий и наград за благотворительную деятельность.
Все рассмотренные выше элементы системы общественного призрения института детства функционировали обособленно. Необходимость упорядочения управления филантропической деятельностью и преодоления разобщенности благотворительных учреждений была осознана как государственными чиновниками, так и общественными деятелями, но в этот период не были разграничены права и обязанности государства, общества и частных лиц в области благотворения, отсутствовала основа для взаимодействия и объединения в сфере социальной помощи.
13 Болшевский ремесленно-исправительный приют для нищенствующих девочек Общества поощрения трудолюбия в Москве Ведомства Императорского Человеколюбивого Общества. Первое двадцатипятилетие (исторический очерк). М., 1899. С. 1.
Переломным моментом в развитии системы призрения и благотворительности в России стала Октябрьская революция 1917 г. С этого события берет начало новый этап в формировании социальной политики в отношении сирот, который завершится в 1991 г. Большевики осудили благотворительность как пережиток, а поэтому любая благотворительность была запрещена. Преимуществом новой власти стал подход, при котором всем без исключения проблемам присваивался статус пережитков царизма и капитализма, тяжкого наследия прошлого.
Уничтожив благотворительность, которая являлась реальной формой помощи нуждающимся детям, государство взяло на себя заботу о социально обездоленных, число которых в результате острейших социальных катаклизмов резко возросло. Сиротство, беспризорность, правонарушения среди подростков, проституция несовершеннолетних — все эти острейшие социальные проблемы того времени требовали своего решения.
В первые годы советской власти эти задачи возлагались на межведомственный орган — Совет защиты детей во главе с наркомом просвещения, созданный 4 января 1919 г. Совету предоставлялась полнота власти в деле охраны здоровья детей, организации их питания и снабжения по всей республике.
27 января 1921 г. при Президиуме ВЦИК была создана Комиссия по улучшению жизни детей и по борьбе с детской беспризорностью (Деткомиссия) под руководством Ф.Э. Дзержинского. Эта комиссия совместно с наркоматами здравоохранения и просвещения работала с проблемой детской беспризорности, а также в направлениях улучшения питания, социальной гигиены, создания инфраструктуры детских учреждений. В марте 1922 г. создается дополнительный контрольный орган — Детская социальная инспекция при Отделе правовой защиты детей Наркомпроса, отвечавшая за вопросы беспризорности, защиту несовершеннолетних в семье, на производстве и в детских учреждениях.
Претерпевает существенные изменения практика помещения сирот в пат-ронатные семьи. Семейным кодексом 1918 г. усыновление запрещалось, чтобы воспрепятствовать скрытой эксплуатации детей в приемных семьях. Но в начале 1920-х правительство пересмотрело это положение, и в некоторых охваченных голодом районах стали помещать детей в семьи, которые ввиду этого могли рассчитывать на дополнительный надел земли, денежное пособие, снижение налогов.
Неурожай 1920 г. и засуха 1921 г. поставили под угрозу жизнь и здоровье миллионов советских детей. Исследование, проведенное Т. Смирновой, убедительно доказывает, что особенно сильно пострадали дети, лишенные родительской опеки14.
В феврале 1922 г. Наркомпрос опубликовал обращение к крестьянам с призывом о помощи в воспитании голодных детей, а правительство разослало инструкции в регионы о срочности и важности организации патронирования. И все же на практике помещение детей в семью далеко не всегда было добро-
14 Смирнова Т. «Отправлять детей физически здоровых, умственно развитых и морально безупречных...» Эвакуация голодающих детей Советской России за границу, 1921 г. // Советская социальная политика 1920-1930-х годов: идеология и повседневность / Под ред. П. Романова и Е. Ярской-Смирновой. М., 2007. С. 350.
вольным, и дети нередко оказывались в домохозяйствах, которые не хотели, да и не могли позаботиться о «лишних ртах»15.
В советский период проблема сиротства заслоняется другим аспектом так называемого детского вопроса — проблемой беспризорности. В 1923 г. Н.К. Крупская писала, что в стране было семь миллионов официально зарегистрированных бездомных детей. Одна часть из них обратилась в нищенство, а другая пополнила преступный мир16. Ликвидация беспризорности требовала проведения санитарной обработки обитателей подвалов и улиц, в необходимых случаях — лечения, организации питания и учебы детей, предоставления жилья и работы подросткам. Для этого на предприятиях были введены специальные семипроцентные квоты для производственного обучения и трудоустройства подростков.
Наряду с проведением Всероссийских недель беспризорного и больного ребенка требовалось и создание специальных детских учреждений: приемников-распределителей (временного пребывания), детских домов, «коммун» и детских «городков». Через 200 созданных в 1921 г. приемников-распределителей, рассчитанных на прием от 50 до 100 детей одновременно, в первый год целенаправленной государственной борьбы с беспризорностью прошло более 540 тыс. детей. 24 тыс. бездомных детей-сирот были расселены в 1920-1921 гг. по семьям только жителей Москвы.
В отличие от детских домов, принимавших детей до 12-14 лет, организовывавших их обучение и воспитание, «трудовые коммуны» принимали подростков более старших возрастов, где наряду с общеобразовательным велось трудовое обучение, широко применялись принципы самоуправления и самообеспечения. Часть подростков направлялась также в музыкальные команды Красной армии. О. Хлобостов акцентирует внимание на том, что, принципиально неверно утверждать, что «недемократичность этой политики» не давала подросткам «свободы выбора». Он убежден, что, говоря профессиональным языком социологии, «вертикальная социальная мобильность населения», т.е. возможность граждан реализовывать свои личные планы и стремления в 1920-е, да и последующие годы, была несравнимо выше, чем сегодня. В качестве доказательства О. Хлобостов приводит следующий пример: 8 бывших беспризорников стали впоследствии академиками АН СССР, в том числе и всемирно известный ученый-генетик Николай Петрович Дубинин.
В 1924 г. правительство, перед лицом растущей беспризорности и преступности среди несовершеннолетних, вновь начало программу по официальной поддержке патронирования, которое рассматривалось как средство трудовой подготовки подростков и высвобождения мест в детских домах для воспитанников младшего возраста. В апреле 1926 г. было вновь узаконено усыновление, запрещенное Семейным кодексом 1918 г.
15 Лебина Н., Романов П., Ярская-Смирнова Е. Забота и контроль: социальная политика в советской действительности, 1917-1930-е годы // Советская социальная политика 1920-1930-х годов: идеология и повседневность / Под ред. П. Романова и Е. Ярской-Смирновой. М., 2007. С. 39.
16 Мэдисон Б. Достоинства и проблемы советских учреждений социального обеспечения // Советская социальная политика 1920-1930-х годов: идеология и повседневность / Под ред. П. Романова и Е. Ярской-Смирновой. М., 2007. С. 70.
Принципы рационального управления и трудовой дисциплины воплотились в концепции воспитательных учреждений для несовершеннолетних. Власть нуждалась в том, чтобы как можно скорее наладить массовое производство «нового человека» с целью дальнейшего коммунистического строительства. Постепенно практика патронирования уступила место детским учреждениям (детдомам, трудколониям), а также усыновлению17. Таким образом, «Великий перелом» повлек за собой изменения в социальной политике в отношении сирот. Следует отметить, что дети, участвуя в программах просвещения, пролеткультовских мероприятиях, общественных кампаниях, могли сильно опережать взрослых в общей грамоте и социальной компетентности.
На третьем Всероссийском съезде в мае 1930 г. было принято решение о закреплении всех детских домов за заводами, предприятиями, колхозами, что укрепляло материальную базу детских домов и решало проблему трудоустройства воспитанников и обеспечения их жильем.
При этом в Советском Союзе наблюдалась острая нехватка материальных и человеческих ресурсов для решения социальных проблем сирот. Однако не следует безоговорочно возлагать вину за это на руководство страны, ведь в дореволюционной России, по словам Б. Мэдисона, не была сформирована традиция участия сообщества в решении социально значимых задач. Простые люди не ощущали собственной социальной ответственности. Возможно, в этом сказалось влияние крепостного права18.
К середине 1930-х г. с окончательным утверждением в стране тоталитарного режима разнообразие видов детских учреждений практически исчезло и система детских домов-интернатов унифицировалась. Сфера воспитания стала заботой всего общества, делом идеологов и профессионалов.
Новые потрясения, связанные с Великой Отечественной войной, вновь обострили положение детей. «Теперь, когда тысячи советских детей лишились родных и остались без крова, — писала газета «Правда», — их нужды должны быть приравнены к нуждам фронта». Изменяется отношение общественности к социально обездоленным детям — к ним стали относиться как к жертвам войны.
Советское руководство прямо регламентировало и контролировало состояние детских домов. Постановление СНК СССР «Об улучшении работы детских домов» от 1 сентября 1943 г. ввело единые нормы питания детей в городских и сельских детдомах, снабжения их топливом, правила постоянного медицинского обслуживания. Воспитатели и педагоги детских домов по нормам снабжения приравнивались к рабочим промышленности, транспорта и связи19.
В годы Великой Отечественной войны был возрожден институт опеки и патроната. В 1943 г. был принят специальный Приказ Наркомпроса о передаче сирот рабочим и колхозникам на патронат по договору, с выплатой зарплат и пособий детям20.
17 Указ. соч. С. 43.
18 Указ. соч. С. 71-72.
19 Кринко Е., Хлынина Т., Юрчук И. На грани выживания: детские дома Кубани в 1941-1945 годы // Советская социальная политика: сцены и действующие лица, 1940-1985 / Под редакцией Е. Ярской-Смирно-вой и П. Романова (Из библиотеки журнала исследований социальной политики). М., 2008. С. 53.
20 Нечаева А.М. Россия и ее дети. М., 1999.
В первые послевоенные годы в стране даже открылось несколько детских домов для одаренных детей-сирот, которые поступали в музыкальные, художественные училища и балетные школы.
Общее число детских домов в послевоенное десятилетие постепенно сокращалось. В середине 1960-х правительство приняло решение преобразовать большую часть детских домов в школы-интернаты (детские дома — 100-150 детей, школы-интернаты — 350-500).
В 1985 г. ЦК КПСС и Совмин СССР приняли решение «О мерах по улучшению обеспечения детей сирот и детей, оставшихся без попечения родителей в домах ребенка, детских домах, школах-интернатах». В 1987 г. учрежден Детский фонд. В 1988 г. принято Постановление «О создании детских домов семейного типа». В 1990 г. в 347 созданных детских домах семейного типа находятся 3,5 тыс. детей. Эти дома финансируются из госбюджета, с учетом зарплаты родителям-воспитателям, оплаты их отпусков. Новый этап формирования приоритетов государственного управления социальной защитой детства связан с введением в 1991 г. в России официальных институтов социальной педагогики и социальной работы, что дало сильнейший импульс для методологических, теоретических и научно-практических исследований.
Реалии сегодняшнего дня настоятельно требуют повышения внимания к системе социальной защиты детства в контексте формирования государственной социальной политики. Ведущая роль в этом принадлежит Социальной доктрине Российской Федерации, которая является «основным или исходным государственно-управленческим политическим и нормативным правовым документом, задающим формирование и содержание государственной социальной политики, программ ее реализации, формирующим и приводящим в действие механизм ее исполнения»21.
Таким образом, история свидетельствует, что достижение значительных успехов Российским государством происходило на фоне повышенного внимания к институту детства, а его недостаток оборачивался катастрофами для государственности. Не случайно Государственный совет в 1880 г. отмечал, что нуждающиеся дети «.тяготясь своей участью, способны умножать число недовольных существующим общественным строем, а, следовательно, и правительством»22.
21 Якунин В.И. Социальная доктрина Российской Федерации: макет-проект: монография / Под общ. ред. Сулакшина С.С.; Центр проблемного анализа. и государственно-управленческое проектирование. М.: Научный эксперт, 2010. С. 16.
22 Ошанин М. О призрении покинутых детей. Ярославль, 1912. С. 12.

в избранное
цитировать
читать
наверх