CC BY
176
УДК 342.553:352
ЧЕПРУНОВ Р.Ю. Ретроспектива развития
муниципального права как нормативно-правовой базы местного самоуправления в России
В этой статье рассматриваются история развития института местного самоуправления и становление муниципального права в России как нормативно-правовой базы местного самоуправления. Проанализированы проблемы, возникающие в ходе их реформирования.
Ключевые слова: местное самоуправление, муниципальное право, нормативно-правовая база, централизм и децентрализм, реформирование.
Сочетание институциональных и правовых аспектов централизма и децент-рализма в местном самоуправлении, как и само местное управление, - это явление, существующее как в социальной, так и в правовой действительности. Поэтому для понимания генезиса этого явления необходимо проанализировать оба аспекта пройденного им пути. Только такой комплексный анализ позволит подтвердить тезис о преемственности традиций местного самоуправления, который докажет необходимость поиска самобытных для России путей решения проблем в сочетании институциональных и правовых аспектов централизма и децентрализма в местном самоуправлении. Комплексный подход к пониманию генезиса проблем способен предусмотреть наиболее верные для государства пути их решения, способные стать естественным продолжением общей традиции развития. Если верен тезис о наличии определенного набора существенных черт на протяжении развития местного самоуправления, которые должны усматриваться и в дальнейшем, то представляется логичным существование
подобных черт и в развитии права, регулирующего общественные отношения в местном самоуправлении. В том числе проведение определенной аналогии между проблемами, обусловленными характером развития правовой базы местного самоуправления, и его теперешними сложностями с учетом опыта прошедших лет создают некоторые предпосылки для решения актуальных правовых проблем.
Особенно интересно развитие муниципального права в ходе последней реформы местного управления. Первым практическим шагом реформирования местного управления, внедрения нового для современной России подхода к нему стали принятие 9 апреля 1990 г. Закона СССР «Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР» и его реализация. Хотя изменения в Конституции СССР, вносимые в соответствии с этим законом, и не меняли природу местных органов как органов государственной власти и управления, однако в нее было включено понятие местного самоуправления. Так, во второй части ст. 145 Конституции СССР в редакции от 26 декабря 1990 г. было
записано: «В системе местного самоуправления кроме местных Советов народных депутатов могут действовать в соответствии с законодательством республик органы территориального общественного самоуправления, собрания граждан, иные формы непосредственной демократии»1. При внесении изменений и дополнений в Конституцию СССР от 24 мая 1991 г понятия «местное самоуправление» и «органы территориального общественного самоуправления» были включены не только в статьи, посвященные местным Советам, но и в названия соответствующих разделов. Согласно новой редакции ст. 137 Советы народных депутатов на уровне края, области, автономной области, автономного округа все еще оставались местными органами государственной власти. Районные, городские, поселковые и сельские Советы в этой статье не назывались. Однако это еще не означало, что данные Советы не являлись местными органами государственной власти. Согласно ст. 85 все Советы «составляют единую систему представительных органов государственной власти»2.
Конец 1991 г. - начало 1992 г. характеризовались противоречивой правовой основой российской государственности, которая опиралась на законы, доставшиеся от СССР, и на законы РСФСР как составной части Союза. Эта противоречивость была неизбежна в период перехода к новым принципам построения государства, общества и взаимоотношений между ними, когда в одном государстве вынуждены уживаться два несовместимых начала. Новое - президентская власть, федерализм, принцип разделения и взаимного ограничения властей, ответственности перед обществом. Старое - иерархия системы Советов с ее монополией на все властные функции и коллективной безответственностью за принимаемые решения. Причем законодательное оформление новой российской государственности вначале шло постепенно, путем принятия отдельных поправок к действующей Конституции РСФСР, законов, деклараций, указов Президента РФ. В связи с реформированием социально-экономических отношений,
стремлением создать социально ориентированную рыночную экономику принимались законодательные акты, регулирующие новые отношения собственности и земельные отношения; предпринимательскую деятельность и приватизацию; банковскую сферу; гарантировавшие свободу средствам массовой информации. Важным шагом в правовом оформлении новой российской государственности стала начавшаяся судебная реформа, значительными вехами которой были учреждение Конституционного Суда, арбитражных судов и суда присяжных, серьезное обновление уголовного и уголовно-процессуального законодательства с гарантиями реальности презумпции невиновности. Эти законодательные акты, утверждая новые принципы, возможности и права, не всегда обеспечивали четкое регулирование и механизмы реализации.
• Основное содержание изменений, внесенных законами 1990-1991 гг., можно свести к следующим принципиальным положениям:
• Советы как органы местного самоуправления трактовались исходя из весьма распространенной теории дуализма местного самоуправления, в соответствии с которой местное самоуправление имеет двойственную природу: и как органов государственной власти, и как органов общественного самоуправления3;
• сохранялась трехуровневая структура местных органов власти и управления, в соответствии с которой до 1992 г. под местным уровнем организации власти и управления понимался уровень края, области, автономной области и автономных округов;
• исполнительно-распорядительные органы местного самоуправления в России до 24 мая 1991 г рассматривались как исполнительные комитеты Советов, что привело к тому, что на уровне законодательства фактически отсутствовало разграничение компетенции представительных и исполнительно-распорядительных органов. Советы (представительные органы) могли принять к своему рассмотрению «любые вопросы», что в условиях постепенного ослабления органов государственной власти, ее децен-
№ 1 2013 г.
трализации и усиления роли местных органов достаточно быстро привело к нарастанию конфронтации представительных и исполнительно-распорядительных органов. Это противостояние усилилось после издания Президентом РФ 22 августа 1991 г. (с дополнениями от 30 сентября 1991 г.) Указа об объединении всех звеньев исполнительных органов в единую систему исполнительной власти в Российской Федерации.
Однако принятие данного законодательства не привело к формированию адекватной интересам и потребностям населения ситуации в системе местного самоуправления. Следует заметить, что отдельные положения и статьи названных нормативно-правовых актов противоречили друг другу, а другие оказалось невозможно осуществить. Кризис власти на местном уровне усиливался, хотя развитие конституционной реформы позволило 21 апреля 1992 г. закрепить полное разделение органов государственной власти и местного самоуправления в Российской Федерации. Таким образом, в развитии местного самоуправления был сделан самый крупный прорыв -произошло конституционное закрепление статуса самостоятельной системы местного самоуправления.
В кризисе власти на местном уровне заключался и определенный драматизм ситуации: политика трансформации местных Советов в органы местного самоуправления предполагала постепенность, последовательность, путь частных решений, но развитие политических процессов в стране приобрело обвальный характер. В сентябре - октябре 1993 г. прекратили свою деятельность Съезд народных депутатов, Верховный Совет и в соответствии с указами Президента РФ от 9 октября 1993 г. «О реформе представительных органов власти и органов местного самоуправления в Российской Федерации» и от 26 октября 1993 г. «О реформе местного самоуправления в Российской Федерации» - районные в городах, городские в районах, поселковые, сельские, районные и городские Советы народных депутатов4. Наряду с названными причинами кризис и крах в 1993 г. советской модели, как отмечается в научной литературе, были
обусловлены объективными причинами и предпосылками:
• советская система сохранила иерархический характер, обусловивший медлительность в решении текущих вопросов;
• местные Советы как выборные коллегиальные органы были слишком многочисленными по своему составу, что не позволяло обеспечить не только компетентное обсуждение вопросов на очередных сессиях, но и подчас необходимый кворум для принятия решений;
• возможность и эффективность деятельности представительных органов еще более снизились после введения порядка назначения глав администраций вышестоящими органами;
• сохранение за органами государственной власти Российской Федерации и субъектов РФ права на распределение финансовых средств5.
Данные причины кризиса советской модели местного самоуправления нашли свое отражение в нормативно-правовых актах того времени. Это привело к появлению в муниципальном праве актуального вопроса асинхронности нормативно-правового закрепления и фактического состояния тех или иных институтов. Так, например, при выборе общего курса на дуализм в понимании местного самоуправления на законодательном уровне местное самоуправление было полностью выведено из системы органов государственной власти, что не соответствует подобному курсу и существенно противоречит фактическому статусу этого института.
Окончание переходного периода в формировании нормативно-правовой базы местного самоуправления ознаменовалось вступлением в силу Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ (ред. от 06.12.2011) «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». К сожалению, наметившаяся асинхронность в развитии общественных отношений, регулирующих их нормативно-правовых актов, уже действующей правовой базы и провозглашенной руководством государства тенденцией общегосударственного развития управленческих органов породила ряд
коллизий, уменьшающих эффективность преобразований в области местного самоуправления. Например, проблема соотношения Федерального закона № 131-ФЗ и Конституции РФ: возможности населения самостоятельно определять структуру органов местного самоуправления (ст. 131 Конституции РФ) теперь ограничены статьей 34 Федерального закона. Требованием Конституции при организации местного самоуправления является учет исторических и иных местных традиций6. Это существенная правовая гарантия против шаблонного подхода. Поскольку речь идет об учреждении и развитии института, основанного на инициативе и самодеятельности населения, абсолютно неприемлемо игнорирование особых условий, местной специфики, своеобразия жизненного уклада. Формы местного самоуправления, выражая его главную суть, могут быть различны. Организация управления в различных субъектах Российской Федерации должна иметь свои особенности. Так, например, в Краснодарском крае важно учитывать традиции казачьего самоуправления и т.д. Соотношение форм прямого волеизъявления и начал представительства при осуществлении функций самоуправления, способы формирования органов самоуправления, наименование этих органов, разделение полномочий между представительными и исполнительными органами самоуправления - все это при разных обстоятельствах теоретически должно иметь свои особенности. Конституция в статье 131 указывает, что структура органов местного самоуправления определяется населением самостоятельно. При буквальном трактовании данного положения Конституции население вправе, например, определить: будет ли избираться в данном муниципальном образовании глава муниципального образования или здесь станет действовать административный коллегиальный орган; если глава администрации будет избираться населением, то войдет ли он в состав представительного органа; какие создавать подразделения администрации, в частности образовывать ли специальные тер-
риториальные органы для управления теми или иными сферами и отраслями; создавать ли в представительном органе комиссии и, если создавать, вводить ли в их состав только депутатов или еще и других граждан, и т.д. Сама статья Конституции гласит: «Местное самоуправление осуществляется в городских, сельских поселениях и на других территориях с учетом исторических и иных местных традиций. Структура органов местного самоуправления определяется населением самостоятельно»7. Федеральный закон же добивается единообразия этой структуры, с одной стороны, оберегая от неоправданной пестроты организационных систем местного самоуправления, характерной для современной практики, но, с другой стороны, ограничивая конституционные права граждан.
Коллизия содержится и в положениях, касающихся понятия субъекта муниципальной собственности и его прав. Так, например, в Федеральном законе от 28 августа 1995 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» указывалось, что право собственности от имени муниципального образования осуществляют органы местного самоуправления, а в случаях, предусмотренных законами субъектов РФ и уставами муниципальных образований, - население непосред-ственно8 (например, если предстоит продажа муниципального предприятия за крупную сумму денег, решение этого вопроса выносится на местный референдум), а в соответствии с Федеральным законом № 131-ФЗ это право реализуется только органами местного самоуправления. Население отстранено и от определения порядка и условий приватизации муниципального имущества - этот порядок устанавливается теперь муниципальными нормативными правовыми актами в соответствии с федеральными законами9. Такое ограничение прав собственника, то есть населения муниципального образования, идет вразрез с общей направленностью Федерального закона на расширение участия граждан в делах местного самоуправления.
№ 1 2013 г.
Таким образом, в развитии нормативно-правовой базы местного самоуправления присутствует масса проблем и коллизий, но не усматривается единой общей динамики. Отрицание определенной преемственности и согласованности нормативно-правовой базы было бы абсурдным. Общие черты местного самоуправления, такие как установление местного управления всегда по воле носителей государственной власти, а не по воле местного населения; декларативный характер самостоятельности местного управления; сочетание в себе примерно в равных долях в разные периоды истории элементов централизации и децентрализации в местном управлении, отражены и в его нормативно-правовой базе. Развитие институциональной составляющей органов местного самоуправления и его нормативной базы было очень нестабильным. Единственное, о чем можно с уверенностью сказать, так это то, что в ходе реформы институт местного самоуправления не избавился, а лишь приобрел новые деформации, отчасти обусловленные отсутствием глубокого понимания специфической роли органов местного самоуправления в России. Эта роль станет более ясной при попытке ответить на вопрос о доминировании централистс-ких, или децентралистских начал в организации местного самоуправления, или определенном их сочетании. Подобный вопрос ставился и тем или иным образом решался во всех государствах с давней традицией местного самоуправления. Однако важно понимать, что подобные решения в России могут не прижиться. Накопленный в истории местного самоуправления в России опыт переживания кризисов, одной из причин и отражением которых являлось состоянии нормативно-правовой базы этого института, явственно заявляет о необходимости решения ряда базовых насущных проблем, среди которых познание особой
роли местного самоуправления в России, разработка альтернативной методологии его будущего развития, предложения возможных форм сочетания институциональных и правовых аспектов централизма и де-централизма в местном самоуправлении.
1 Конституция (Основной закон) Союза Советских Социалистических Республик (принята ВС СССР 07.10.1977) (ред. от 14.03.1990) // Свод законов СССР. 1990. Т. 3. С. 14.
2 См.: Авакьян С.А. Местное самоуправление в Российской Федерации: концепции и решения нового закона // Вестник МГУ. Серия 11. «Право». 1996. № 2. С. 3-33.
3 См.: Краснов М.А. Местное самоуправление: государственное или общественное // Советское государство и право. 1990. № 10. С. 81-89.
4 Указ Президента РФ от 9 октября 1993 г. «О реформе представительных органов власти и органов местного самоуправления в Российской Федерации» // Российская газета. 1993. 12 окт.; Указ Президента РФ от 26 октября 1993 г «О реформе местного самоуправления в Российской Федерации» // Российская газета. 1993. 29 окт.
5 См.: Ковешников Е.М. Государство и местное самоуправление в России: теоретико-правовые основы взаимодействия. М.: Издательство НОРМА, 2002. 272 с.
6 Конституция Российской Федерации (принята всенародным голосование 12.12.1993) (с учетом поправок, внесенных Законами РФ о поправках к Конституции РФ от 30.12.2008 № 6-ФКЗ, от 30.12.2008 № 7-ФКЗ) // Российская газета. 2009. 21 янв. № 7.
7 Там же.
8 Федеральный закон от 28.08.1995 № 154-ФЗ (ред. от 21.07.2005) «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Первоначальный текст документа опубликован в издании «Российская газета». 1995. 1 сент. № 170.
9 Федеральный закон от 06.10.2003 № 131-ФЗ (ред. от 16.10.2012) «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Первоначальный текст документа опубликован в издании «Российская газета». 2003. 8 окт. № 202.
