CC BY
272
4.3. РЕОРГАНИЗАЦИЯ ГОСУДАРСТВЕННОГО УНИТАРНОГО ПРЕДПРИЯТИЯ: В
ПОИСКАХ ОПТИМАЛЬНЫХ ПРАВОВЫХ КОНСТРУКЦИЙ (НА ПРИМЕРЕ ФГУП «ПОЧТА РОССИИ»)
Павлов Александр Олегович. Должность: директор по правовым, корпоративным и международным вопросам. Место работы: ФГУП «Почта России». E-mail: A.Pavlov@russianpost.ru
Ильина Елена Александровна. Должность: юрисконсульт по правовому сопровождению новых проектов. Место работы: ФГУП «Почта России». E-mail: Ilina.Elena@russianpost.ru
Аннотация: Статья посвящена актуальным для российского права проблемам функционирования такой организационно-правовой формы юридического лица, как унитарное предприятие и возможным путям их разрешения.
Авторами рассматриваются пути реорганизации унитарного предприятия с учетом особенностей ФГУП «Почта России». В целях разрешения поставленных проблем исследуются четыре возможных способа реорганизации унитарных предприятий: преобразование в государственную корпорацию; реорганизация предприятия в акционерное общество в общем порядке, предусмотренном Федеральным законом «О приватизации государственного и муниципального имущества»; ликвидация унитарного предприятия и последующая передача его имущества в создаваемое акционерное общество; реорганизация унитарного предприятия в рамках специальной процедуры.
Авторы анализируют текущее положение предприятия и раскрывают достоинства и недостатки каждого из предлагаемых способов его реорганизации, выявляя наиболее оптимальный путь преобразования на примере ФГУП «Почта России».
Ключевые слова: реорганизация, акционирование, унитарное предприятие, Почта России, эффективность управления, государственное имущество.
REORGANIZATION OF THE STATE UNITARY ENTERPRISE: IN SEARCH OF OPTIMAL LEGAL CONSTRUCTIONS (ON THE
EXAMPLE OF RUSSIAN POST FSUE) Pavlov Alexander Olegovich. Position: Director for legal, corporate and international matters. Place of employment: Russian Post FSUE. E-mail: A.Pavlov@russianpost.ru Ilina Elena Alexandrovna. Position: Counsel on legal support of new projects. Place of employment: Russian Post FSUE. E-mail: Ilina.Elena@russianpost.ru
Annotation: The article is devoted to the topical for Russian law problems of functioning of the unitary enterprises and ways of their solution.
The authors deal with the ways of reorganization of the state unitary enterprise taking into account the difficult path of reorganization of Russian Post FSUE. The authors analyze four ways of reorganization - transformation into a state corporation, transformation into a joint stock company under the general procedure provided for by the Federal Law on the Privatization of State and Municipal Property, liquidation of a unitary enterprise and transfer of its
property to a new joint-stock company, and reorganization under a special procedure.
The authors analyze the status of the enterprise and outline the advantages and disadvantages of these ways in order to find the most optimal way on the example of Russian Post.
Keywords: reorganization, transformation into a joint-stock company, unitary enterprise, Russian Post, effective management, state property.
Исторически сложилось, что организации федеральной почтовой связи (с 2002 года) являются унитарными предприятиями. Данное положение вещей прямо закреплено в Федеральном законе «О почтовой связи»1 и все больше перестает отвечать требованиям времени.
Федеральное государственное унитарное предприятие «Почта России» (далее - Почта России, Предприятие) является крупнейшим унитарным предприятием России и одним из крупнейших работодателей с внушительным имущественным комплексом.
В текущих реалиях Почта России, будучи унитарным
предприятием, вынуждено конкурировать с крупными
частными игроками, в том числе с международными
компаниями, однако организационно-правовая форма
Предприятия является одной из основных причин, не
позволяющих Почте России реализовать весь возмож-~ 2 ный экономический потенциал2.
Согласно Уставу, Почта России является коммерческой организацией и находится в ведомственном подчинении Министерства цифрового развития, связи и массовых коммуникаций Российской Федерации3, которое совместно с Федеральным агентством по управлению государственным имуществом (Росимущество) осуществляет полномочия собственника имущества Предприятия4. Почта России является юридическим лицом, имеет самостоятельный баланс, расчетные и иные счета в банках, круглую печать с фирменным наименованием, штамп, бланки со своим фирменным наименованием, товарный знак5.
Предприятие отвечает по своим обязательствам всем принадлежащим ему имуществом и не несет ответственность по обязательствам Российской Федерации, а Российская Федерация не несет ответственность по обязательствам Почты России, за исключением установленных законодательством случаев6.
Несмотря на то, что Устав называет Почту России коммерческой организацией, у Предприятия отсутствует возможность самостоятельно принимать решения
1Статья 2 Федерального закона от 17 июля 1999 года № 176-ФЗ «О почтовой связи» // Собрание законодательства Российской Федерации. 1999. № 29. Ст. 3697.
2 См., например: Татнева Н.В. Гражданско-правовые функции унитарного предприятия в имущественном обороте // Пробелы в российском законодательстве. 2014. № 2. С. 83 - 86; Щербаков В.Н., Виштунц А.В. Экономический потенциал предприятия как объект управления // Бизнес в законе. Экономико-юридический журнал. 2013. № 5. С. 162 - 165.
3 В соответствии с Указом Президента Российской Федерации от 15 мая 2018 года № 215 «О структуре федеральных органов исполнительной власти» (Собрание законодательства Российской Федерации. 2018. № 21. Ст. 2981) Министерство связи и массовых коммуникаций Российской Федерации, в ведомственном подчинении которого находилось ФГУП «Почта России», переименовано в Министерство цифрового развития, связи и массовых коммуникаций Российской Федерации.
4 Пункты 1.3 и 1.4 Устава Федерального государственного предприятия «Почта России» (Утвержден Приказом Министерства связи и массовых коммуникаций Российской Федерации от 10 мая 2018 года № 215).
5 Пункт 1.5 Устава ФГУП «Почта России».
6 Пункт 1.6 Устава ФГУП «Почта России».
по вопросам своей текущей деятельности7 и выбирать пути реализации поставленных перед ним задач8. Значительная часть сделок унитарного предприятия подлежит согласованию с собственником имущества и федеральным органом исполнительной власти, в ведомственном подчинении которого находится предприятие.
В частности, такого согласования требует любая крупная сделка9, которой по смыслу законодательства10 признается сделка или несколько взаимосвязанных сделок, связанных с приобретением, отчуждением или возможностью отчуждения унитарным предприятием прямо или косвенно имущества, стоимость которого составляет более 10 % уставного фонда унитарного предприятия или более чем в 50 тысяч раз превышает минимальный размер оплаты труда. Более того, по ряду сделок, совершаемых Предприятием по
результатам проводимых им торгов11, согласование
12
проводится в два этапа12, которые, как правило, включают в себя предварительное согласование сделки и последующий контроль.
Решения касательно части сделок, связанных с имуществом унитарных предприятий, должны приниматься федеральными органами исполнительной власти только на основании решения Правительства Российской Федерации, Председателя Правительства Российской Федерации или решения, принимаемого по его поручению его Первым заместителем или Заместителем, а в отдельных случаях требуют и мотивированной позиции Росимущества13.
Предприятие также не вправе без согласия собственника имущества предоставлять займы, поручительства, получать банковские гарантии, совершать сделки с иными обременениями, уступкой требований, переводом долга14.
7 Павлов А.О. Акционирование как путь к эффективному управлению предприятием // Юридический мир. 2017. № 4. С. 36.
8 Орлов Е. В. Унитарные предприятия: история, основы деятельности, перспективы // Известия ТулГУ. Экономические и юридические науки. 2014. №5-1. С. 80.
9 Пункт 4.6 Устава ФГУП «Почта России».
10 Статья 23 Федерального закона от 14 ноября 2002 года № 161-ФЗ «О государственных и муниципальных унитарных предприятиях» (далее - Федеральный закон № 161-ФЗ) // Собрание законодательства Российской Федерации. 2002. № 48. Ст. 4746.
11 Крупные сделки, сделки, связанные с предоставлением займов, поручительств, получением банковских гарантий, иными об-ременениями, уступкой требований, переводом долга, осуществлением заимствований, в которых имеется заинтересованность руководителя предприятия.
12 Пункт 4.8 «Положения о порядке согласования с министерством связи и массовых коммуникаций Российской Федерации сделок и иных решений, требующих согласования, федеральными государственными унитарными предприятиями, находящимися в ведении Минкомсвязи России», утвержденного Приказом Мин-комсвязи России от 30 декабря 2011 года № 366 «О мерах по реализации в Министерстве связи и массовых коммуникаций Российской Федерации постановления Правительства Российской Федерации от 3 декабря 2004 года № 739 «О полномочиях федеральных органов исполнительной власти по осуществлению прав собственника имущества федерального государственного унитарного предприятия» (далее - Положение к Приказу Минкомсвязи России № 366) // СПС «КонсультантПлюс».
13 См. подробнее пункты 1 и 1.1 Постановления Правительства Российской Федерации от 3 декабря 2004 года № 739 «О полномочиях федеральных органов исполнительной власти по осуществлению прав собственника имущества федерального государственного унитарного предприятия» (далее - Постановление Правительства РФ № 739) // Собрание законодательства Российской Федерации. 2004. № 50. Ст. 5074.
14 Часть 4 статьи 18 Федерального закона № 161-ФЗ.
Помимо этого, при распоряжении недвижимым имуществом унитарного предприятия «обязательным является проведение его оценки»15, которая в случае наличия «большого количества объектов оценки (например, отделений почтовой связи) требует существенных материальных затрат и кардинально снижает экономическую выгоду предприятия от распоряжения таким имуществом, в частности предоставления неиспользуемого для основной деятельности имущества в аренду»16.
Кроме того, необходимо принимать во внимание, что унитарное предприятие имеет право распоряжаться как движимым, так и недвижимым имуществом только в пределах, не лишающих его возможности осуществлять деятельность, цели, предмет, виды которой определены уставом. Сделки, совершенные предприятием с нарушением этого требования, являются ни-чтожными17, что фактически позволяет в течение 10 лет после заключения таких сделок признать их недействительными через суд по иску любого заинтересованного лица18.
Распределение прибыли также ставится в зависимость от решения федерального органа исполнительной власти, в ведении которого находится унитарное предприятие. Так, именно он принимает решение о перечислении в федеральный бюджет части прибыли (не менее 25 %), остающейся в распоряжении предприятия после уплаты налогов и иных обязательных
19
платежей
Начиная с 2015 года Почта России как назначенный оператор почтовой связи перестала получать от государства субсидии на оказание таких социально значимых услуг, как универсальные услуги связи и распространение периодических печатных изданий. Прекратилось субсидирование, выделяемое на покрытие части расходов, связанных с функционированием отделений почтовой связи, расположенных в районах Крайнего Севера, в связи с оказанием регулируемых услуг почтовой связи. В условиях отсутствия государственного финансирования Предприятие вынуждено частично за свой счет покрывать расходы на оказание населению социально значимых услуг, полная стоимость которых не покрывается средствами, поступающим от реализации услуг по ценам, установленным в соответствии с государственными тарифами.
У унитарного предприятия отсутствует возможность привлекать долгосрочные инвестиции, поскольку все имеющееся у него имущество принадлежит ему на праве хозяйственного ведения и находится в собственности Российской Федерации, которая имеет право как уменьшить, так и увеличить уставный капитал Предприятия, что несет для потенциальных кредиторов риски невозврата предоставленных средств или имущества.
Подобное имущественно зависимое положение унитарных предприятий приводит к снижению мотивации в достижении «высоких экономических результатов, а
также ограничивает возможности ремонта оборудова-
20
ния и модернизации производства»20, в то время как от эффективности деятельности Почты России, а именно
15 Павлов А.О. Указ. соч. С. 36.
16 Там же.
17 Часть 3 статьи 18 Федерального закона № 161-ФЗ.
18 Орлов Е.В. Указ. соч. С. 80.
19 Постановление Правительства РФ № 739.
20 Орлов Е.В. Указ. соч. С. 80.
развития рынка услуг почтовой связи21, «зависит как качество оказываемых социально значимых услуг общедоступной почтовой связи, так и их цена для потребителей»22.
Поэтому в условиях текущей экономической ситуации в целях расширения возможностей использования разных источников финансирования, сокращения сро-
23
ков согласования сделок23, выстраивания оптимальной организационной структуры и внедрения системы мотивации менеджмента на достижение долгосрочных результатов назрела острая необходимость таких изменений в юридическом статусе, которые бы расширили коммерческие возможности Предприятия, но при этом (с учетом выполнения Почтой России ряда важных социальных функций) позволили бы сохранить Российской Федерации прямой контроль за соблюдением общественных интересов.
Еще в 2009 году Концепция развития гражданского законодательства Российской Федерации (одобрена Советом при Президенте Российской Федерации по кодификации и совершенствованию гражданского законодательства 7 октября 2009 года) предложила «по-иному взглянуть на соотношение частных и публичных
24
элементов в гражданском праве»24 и найти между указанными элементами баланс, который основывался бы на достижениях европейской доктрины частного права и одновременно учитывал отечественные реа-
25
лии
В качестве одного из шагов на пути к достижению данного баланса Концепция называет отказ от унитарного предприятия как организационно-правовой формы юридического лица, отмечая ее бесперспективность и желательность постепенной замены другими видами коммерческих организаций, в том числе хозяйственными обществами со 100-процентным или иным решающим участием публично-правовых образований в их имуществе.
На данный момент имеются несколько путей преобразования унитарного предприятия, которые уже были реализованы на практике. Во-первых, возможно преобразование унитарного предприятия в учрежденную Российской Федерацией государственную корпорацию. Во-вторых, реорганизация унитарного предприятия путем преобразования в акционерное общество в порядке, предусмотренном Федеральным законом «О приватизации государственного и муниципального имущества»26. Во-третьих, создание нового акционерного общества и передача имущества реорганизуемого предприятия в качестве вклада в уставной капитал
21 Чернышов А. С., Дерен И. И. Развитие рынка услуг национального оператора ФГУП «Почта России» // Пространство экономики. 2012. №2-2. С. 136.
22 Павлов А.О. Указ. соч. С. 37.
23 В соответствии с Постановлением Правительства РФ № 739 срок согласования сделок Росимуществом составляет до 15 рабочих дней. Положением к Приказу Минкомсвязи России № 366 установлено, что для Минкомсвязи России срок рассмотрения обращения о согласовании сделки не может превышать 20 рабочих дней.
24 См.: пункт 8 Концепция развития гражданского законодательства Российской Федерации // СПС «КонсультантПлюс».
25Подробнее о современных тенденциях развития законодательства в этой сфере см.: Свечников В.А. Актуальные проблемы развития законодательства о субъектах предпринимательской деятельности // Пробелы в российском законодательстве. 2017. № 7. С. 101 - 102.
26 См.: Федеральный закон от 21 декабря 2001 года № 178-ФЗ «О приватизации государственного и муниципального имущества» // Собрание законодательства Российской Федерации. 2002. № 4. Ст. 251.
данного общества. В-четвертых, принятие отдельного федерального закона о реорганизации унитарного предприятия и преобразование предприятия в рамках установленной данным законом процедуры.
Итак, в поисках оптимальных правовых решений для улучшения эффективности деятельности предприятия мы обращаемся к первому пути, который предполагает создание государственной корпорации. В соответствии с Федеральным законом «О некоммерческих органи-
27
зациях» государственная корпорация является некоммерческой организацией, не имеющей членства и учрежденной Российской Федерацией на основе имущественного взноса. Корпорация создается для осуществления социальных, управленческих и иных общественно полезных функций. При этом переданное корпорации имущество становится ее собственностью и за счет части этого имущества предусматривается возможность создания уставного капитала, который определяет минимальный размер имущества государственной корпорации, гарантирующего интересы ее кредиторов28.
Однако имеется ряд проблем, связанных с государственными корпорациями. Первая проблема связана с имущественным положением корпорации. С одной стороны, такое независимое имущественное положение госкорпораций содействует оперативности принятия решений и устраняет необходимость проводить большой объем работ для отчета перед органами государственной власти. С другой стороны, появляется проблема «непрозрачности и неподконтрольности действий госкорпораций большинству государственных органов власти» 29, что в случае Почты России (с учетом необходимости реализации ею социальных функций) на данном этапе развития Предприятия представляется нежелательным.
Вторая проблема заключается в том, что государственная корпорация имеет право осуществлять предпринимательскую деятельность «лишь постольку, поскольку это служит достижению целей, ради которых она создана, и соответствующую этим целям»30, что не способствует мотивации и заинтересованности сотрудников в улучшении эффективности деятельности корпорации31 и получении (повышении) прибыли. Таким образом, существует риск того, что госкорпорация со временем может превратиться в простого перераспределителя бюджетных средств «без совершения технологического прорыва»32.
Государственным корпорациям передается определенная «часть государственной акционерной собственности в виде государственного пакета акций»33.
Поэтому третья проблема проступает в случае возникновения необходимости в первичном публичном размещении акций (IPO) или дополнительной эмиссии акций государственной корпорации (которые сущест-
27 См.: Федеральный закон от 12 января 1996 года № 7-ФЗ «О некоммерческих организациях» // Собрание законодательства Российской Федерации. 1996. № 3. Ст. 145.
28 Часть 1 статьи 7.1 Федерального закона «О некоммерческих организациях».
29 Кузьмин П.В. Реформирование государственных корпораций // Статистика и экономика. 2010. № 6. С. 83.
30 Часть 2 статьи 7.1 Федерального закона «О некоммерческих организациях».
31 Подробнее об особенностях корпоративных отношений на предприятии см.: Ленковская Р.Р., Шиловская А.Л. Правовая природа и соотношение внутренних и корпоративных отношений в юридическом лице // Пробелы в российском законодательстве. 2017. № 5. С. 70 - 74.
32 Кузьмин П.В. Указ. соч. С. 84.
33 Там же.
венно отличаются от аналогичных операций частных компаний). В указанных случаях частные компании обменивают часть принадлежащих им активов на финансовые ресурсы, полностью поступающие в их распоряжение.
Если говорить об IPO применительно к госкорпорации, то вырисовывается следующая картина. Госкорпорация продает часть акций, которые были переданы в собственность корпорации государством. При этом полученные в результате IPO финансовые ресурсы поступают в распоряжение самой госкорпорации. Это приводит к тому, что государство как бывший собственник акций, ранее получавший часть дохода в виде дивидендов, в конечном счете не получает никакой прибыли от IPO или дополнительной эмиссии акций госкорпорации34. Иными словами государственная собственность в виде пакета акций бесплатно передается в собственность госкорпораций без какого-либо адекватного финансового возмещения, что приводит к сокращению государственной собственности в размере, эквивалентном размеру «средств, получаемых от размещения принадлежащих государству акций»35.
Таким образом, обозначенные проблемы не позволяют назвать государственную корпорацию подходящей организационно-правовой формой для проведения реорганизации такого унитарного предприятия как Почта России.
Второй путь реорганизации предлагает нам преобразование унитарного предприятия в акционерное общество в порядке, предусмотренном Федеральным законом «О приватизации государственного и муниципального имущества»36.
В соответствии с данным федеральным законом приватизация государственного и муниципального имущества представляет собой возмездное отчуждение имущества, находящегося в собственности Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований, в собственность физических и (или) юридических лиц. Одним из способов приватизации, в частности, является преобразование унитарного предприятия в публичное акционерное общество и внесение государственного и муниципального имущества в качестве вклада в уставный капитал этого общества. В таком случае приватизация считается состоявшейся на дату внесения имущества в уставный капитал общества37.
Главной проблемой, которая может возникнуть при этом пути реорганизации, становится длительный процесс преобразования, сопровождающийся для такого крупного унитарного предприятия, как Почта России, рисками нарушения непрерывности деятельности.
Обязательным условием приватизации по Федеральному закону «О приватизации государственного и муниципального имущества» применительно к стратегическим государственным унитарным предприятиям является их включение в прогнозный план (программу)
34 Там же. С. 85.
35 Там же.
36 Пункт 1 части 1 статьи 13 Федерального закона «О приватизации государственного и муниципального имущества».
37 Письмо УФНС РФ по г. Москве от 29 мая 2007 года № 2012/050167.1 «Об учете в целях налогообложения прибыли имущества, полученного обществом в порядке приватизации» // СПС «КонсультантПлюс».
приватизации федерального имущества38, который составляется на период от одного года до трех лет.
При этом самой приватизации государственного имущества предшествует продолжительный процесс планирования, который начинается с того, что федеральные органы исполнительной власти за восемь месяцев до начала очередного финансового года представляют в Правительство предложения о приватизации имущественных комплексов, находящихся в их ведении федеральных государственных унитарных предприятий39. Далее осуществляется разработка прогнозного плана приватизации и представление унитарными предприятиями, включенными в прогнозный план, бухгалтерской (финансовой) отчетности40.
Основой для проведения приватизации имущества унитарного предприятия является передаточный акт, в котором указываются все виды подлежащего приватизации имущества, земельные участки, подлежащие приватизации в составе имущественного комплекса, права требования, долги, права на обозначения, индивидуализирующие предприятие, его продукцию, работы и услуги (фирменное наименование, товарные знаки, знаки обслуживания), и другие исключительные
права41.
Почта России является крупнейшим унитарным предприятием страны с более чем сорока тысячами отделений почтовой связи (в том числе около 30 тыс. в малых населенных пунктах), 89 филиалами (по состоянию на 31 декабря 2017 года), крупными объектами логистической почтовой инфраструктуры. На балансе Предприятия находится сложный и разрозненный имущественный комплекс, включающий в себя различные виды объектов недвижимого имущества, на часть которых у Предприятия с 2002 года (с момента создания ФГУП «Почта России») до сих пор не зарегистрированы права. Для составления передаточного акта Предприятию потребовалось бы провести инвентаризацию всего имущества, находящегося у него на балансе, а также зарегистрировать права на недо-оформленные объекты недвижимого имущества, что повлекло бы за собой значительные временные, финансовые затраты, а также риски утраты части имущества.
Более того, на практике приватизация отдельных имущественных комплексов, внесенных в прогнозный план приватизации на определенный период (как правило, 3 года), длится дольше запланированного срока и впоследствии включается в другой план приватизации на новый плановый период42. Поэтому данный путь реорганизации видится неэффективным в отношении Почты России.
Третьим путем к изменению организационно-правовой формы Предприятия могло бы стать создание самостоятельного юридического лица в форме акционерного общества и последующее внесение иму-
38 Пункт 3 статьи 7 Федерального закона «О приватизации государственного и муниципального имущества».
39 Часть 2 статьи 8 Федерального закона «О приватизации государственного и муниципального имущества».
40 Статьи 8 и 10.1 Федерального закона «О приватизации государственного и муниципального имущества».
41 Часть 1 статьи 11 Федерального закона «О приватизации государственного и муниципального имущества».
42 См., например, Распоряжение Правительства Российской
Федерации от 08 февраля 2017 года № 227-р «Об утверждении
прогнозного плана приватизации федерального имущества и основных направлений приватизации федерального имущества на 2017 - 2019 годы» // СПС «КонсультантПлюс».
щества унитарного предприятия в качестве вклада в уставной капитал данного общества. От предыдущего пути данный вариант отличается тем, что изменение организационно-правовой формы предприятия производится в два этапа и не является единым процессом, предусмотренным Федеральным законом «О приватизации государственного и муниципального имущества».
Однако и при реализации данного пути также возникает ряд сложностей, которые могут отразиться на деятельности Предприятия.
Во-первых, такой путь по времени является самым длительным из всех. Учреждение акционерного общества, разработка и утверждение устава, его государственная регистрация (включающая в себя при необходимости проверку достоверности сведений, вносимых в ЕГРЮЛ)43 при этом станут самой быстрой процедурой общего процесса. Для внесения имущества унитарного предприятия в качестве вклада в уставной капитал созданного акционерного общества потребуется произвести уже упомянутые ранее инвентаризацию и регистрацию прав на недвижимое имущество Предприятия. Само ФГУП подлежит ликвидации в соответствии со статьей 35 Федерального закона «О государственных и муниципальных унитарных предприятиях и в порядке, предусмотренном Гражданским кодексом Российской Федерации. В случае ФГУП «Почта России» (с учетом размеров имущественного комплекса, исключительных прав, гарантий прав работников Предприятия) такая ликвидация займет продолжительное время, в течение которого управление Предприятием будет находиться в компетенции ликвидационной комиссии44. Для того, чтобы созданное акционерное общество смогло оказывать универсальные услуги почтовой связи, одновременно потребовалось бы внести изменение в Федеральный закон «О почтовой связи» и тем самым расширить перечень организаций федеральной почтовой связи, включив в него акционерные общества. Сам процесс при этом осложняет то, что все перечисленные действия (процедуры) должны проводиться параллельно.
Во-вторых, сам процесс передачи имущества от ФГУП акционерному обществу грозит нарушением непрерывности деятельности Предприятия по оказанию универсальных услуг почтовой связи, закрепленных в Федеральном законе «О почтовой связи». В ситуации, когда часть отделений почтовой связи будет уже передана новому акционерному обществу, а другая часть находиться в ведении ФГУП высоки риски возникновения проблем с управлением этими отделениями и координацией работы данных отделений. Еще большие трудности возникают, к примеру, при решении вопроса функционирования объектов логистической инфраструктуры (в частности, логистических почтовых центров, которые обрабатывают международные почтовые отправления). Особенно остро это может проявиться в случае, когда имущество объектов логистической инфраструктуры уже выведено из баланса Предприятия, но еще не передано в собствен-
43 В порядке, предусмотренном Федеральным законом от 8 августа 2001 года № 129-ФЗ «О государственной регистрации юридических лиц и индивидуальных предпринимателей» // Собрание законодательства Российской Федерации. 2001. № 33 (часть I). Ст. 3431.
44 См.: пункт 4 статьи 62 Гражданского кодекса Российской Федерации (часть первая) от 30 ноября 1994 года № 51-ФЗ (ред. от 23.05.2018) // Собрание законодательства Российской Федерации. 1994. № 32. Ст. 3301.
ность акционерному обществу. Возникает вопрос о том, в чьем ведении будет находиться данный комплекс, и кто будет принимать решения, связанные с работой таких объектов. И даже если учитывать, что до момента регистрации прав Общества на имущество объектов логистической инфраструктуры управление данным комплексом будет осуществлять Росимущест-во, остается открытым вопрос об управлении деятельностью логистических почтовых центров по обработке международных почтовых отправлений, координация которой не входит в компетенцию Росимущества. Создаваемая же для ликвидации Предприятия ликвидационная комиссия имела бы своей целью только координацию соответствующего процесса по прекращению деятельности Предприятия. Поскольку основным видом деятельности Почты России является оказание услуг почтовой связи, которые рассматриваются как часть социальной функции государства, особенно важным при изменении организационно-правовой формы организации федеральной почтовой связи становится обеспечение непрерывности функционирования действующего механизма по приему, обработке, перевозке, доставке (вручению) почтовых отправлений, а также по осуществлению почтовых переводов денежных средств.
В-третьих, подобное изменение организационно-правовой формы, предусматривающее ликвидацию Предприятия, повлекло бы за собой масштабное сокращение рабочих мест. На данный момент сотрудниками Почты России являются порядка 350 тысяч граждан Российской Федерации, которые при таком развитии событий рисковали бы потерять свои рабочие места и не быть нанятыми вновь на работу в созданное акционерное общество. Поэтому обеспечение соблюдения трудовых прав работников Предприятия также входит в число основных проблем, решение которых становится затруднительным при выборе данного пути.
С учетом вышеизложенного, в итоге мы приходим к четвертому пути, который наводит нас на мысль о необходимости принятия отдельного федерального закона о реорганизации унитарного предприятия и преобразования предприятия в рамках установленной специальным законом процедуры.
Для Почты России был выбран именно этот вариант, что в будущем позволит ей провести преобразование с учетом особого имущественного положения Предприятия и специфики его деятельности (в том числе социального характера такой деятельности).
В отличие от ОАО «РЖД», которое было учреждено на основании Постановления Правительства Российской Федерации45, учреждение акционерного общества «Почта России» (далее также - Общество) происходит на основании федерального закона (далее - Федеральный закон № 171-ФЗ) 46. Особенностями данного федерального закона стали его значительный объем
45 См. подробнее: Постановление Правительства Российской Федерации от 18 сентября 2003 года № 585 «О создании открытого акционерного общества «Российские железные дороги» // Собрание законодательства Российской Федерации. 2003. № 39. Ст. 3766.
46 Федеральный закон от 29 июня 2018 года № 171-ФЗ «Об особенностях реорганизации федерального государственного унитарного предприятия «Почта России», основах деятельности акционерного общества «Почта России» и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» // Официальный интернет-портал правовой информации pravo.gov.ru. URL: http://publication.pravo.gov.ru/Document/View/ 0001201806290001 (дата обращения: 02.07.2018).
(60 страниц), условия о сохранении социальной функции Почты России и социальных гарантий для ее работников, детально прописанный порядок ликвидации Предприятия, приватизации и регистрации имущественного комплекса Предприятия, компетенция органов управления создаваемого общества.
Главными условиями приватизации ФГУП «Почта России» стали передача 100 % акций создаваемого акционерного общества в собственность Российской Федерации и определение его правового статуса как «непубличного акционерного общества». Именно такой статус позволяет гарантировать сохранность государственной собственности.
Российская Федерации является единственным акционером Общества, утверждение устава Общества, внесение в него изменений и дополнений осуществляется на основании решения Правительства Российской Федерации47, что позволяет государству сохранить контроль за деятельностью Общества и распоряжением всем имущественным комплексом.
В создаваемом Обществе вводится корпоративная система управления, во главе которой стоят единственный акционер (полномочия которого осуществляет Росимущество), совет директоров (осуществляет общее руководство деятельностью Общества, формируется на основании решения Правительства), правление и генеральный директор (подотчетны совету директоров48).
С введением данной системы в Обществе упрощается процесс осуществления имущественных сделок. В частности, принятие решений об одобрении сделок с имуществом Общества в случае, если имеется заинтересованность всех членов совета директоров и об одобрении части крупных сделок входит в компетенцию единственного акционера49, а одобрение иных крупных сделок, как и определение основных направлений деятельности Общества по управлению недвижимым имуществом относится к компетенции совета директоров50. Таким образом, снимается требование о необходимости получения согласия федерального органа исполнительной власти, ранее осуществлявшего координацию деятельности Предприятия; все решения, связанные с управлением имуществом, теперь принимаются руководящими органами самого Общества, а вопросы распределения прибыли относятся к компетенции единственного акционера51.
Федеральный закон № 171-ФЗ решает проблему долгосрочности процесса преобразования, устанавливая, что датой принятия решения о реорганизации Предприятия является 1 октября 2018 года52. В соответствии с положениями закона Росимущество в течение одного месяца со дня государственной регистрации общества осуществляет государственную регистрацию права собственности Общества на зарегистрированные в Едином государственном реестре недвижимости (далее - ЕГРН) объекты недвижимого имущества, закрепленные за Предприятием на праве хозяйственного ведения53. Кроме того, Предпри-
47 Часть 1 статьи 4 Федерального закона № 171-ФЗ.
48 Статья 8 Федерального закона № 171-ФЗ.
49 Пункты 8 и 9 части 2 статьи 9 Федерального закона № 171-ФЗ.
50 Пункты 16-18 части 1 статьи 12 Федерального закона № 171-ФЗ.
51 Пункт 7 части 2 статьи 9 Федерального закона № 171-ФЗ.
52 Часть 3 статьи 19 Федерального закона № 171-ФЗ.
53 Часть 3 статьи 20 Федерального закона № 171-ФЗ.
ятию предоставляется срок до 1 октября 2020 года для инвентаризации и государственной регистрации не учтенных в ЕГРн объектов недвижимого имущества, а также недвижимого имущества, находящегося в фактическом пользовании Предприятия или предоставленного Предприятию по договорам аренды или безвозмездного пользования. По окончании данных мероприятий указанное имущество подлежит внесению в качестве дополнительного вклада Российской Федерации в уставный капитал общества по решению Правительства Российской Федерации54. Важно отметить, что при осуществлении дополнительного вклада Российской Федерации в уставный капитал Общества не требуется включение недвижимого имущества, используемого в качестве такого вклада, в прогнозный план (программу) приватизации федерального имуще-
ства55.
Это позволяет существенно сократить весь процесс реорганизации (по сравнению с тремя ранее упомянутыми путями ее проведения), поскольку инвентаризация и регистрация объектов недвижимости будут происходить уже после регистрации Общества.
Поскольку Общество является правопреемником Предприятия56 и к нему в неизменном виде переходят все права и обязанности Предприятия, исключаются риски нарушения непрерывности деятельности Почты России как в части оказания услуг почтовой связи, так и в части распоряжения имуществом.
Федеральный закон № 171-ФЗ сохраняет за Почтой России социальную функцию, прямо указывая, что АО «Почта России» создается в целях обеспечения прав граждан свободно получать, передавать и распространять информацию, реализации одинаковых возможностей пользования качественными услугами почтовой связи всеми категориями граждан независимо от их места нахождения, создания и поддержания в приоритетном порядке условий удовлетворения социальных интересов граждан57. Кроме того, федеральным законом прямо предусматривается, что не допускается сокращение численности или штата работников Предприятия в связи с реорганизацией58. Также вводится усложненная процедура принятия решений о ликвидации отделений почтовой связи (только на основании решения совета директоров и по согласованию с федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим управление деятельностью в области почтовой связи).
Таким образом, выбранный для Почты России путь реорганизации стал наиболее приемлемым и оптимальным решением проблем, накопившихся за почти 16 лет функционирования ФГУП Почта России и связанных с его организационно-правовой формой. Создание непубличного акционерного общества вместо классического публичного стало результатом компромисса между государственным интересом и коммерческим интересом Предприятия в целях как сохранения социальной функции Почты России, так и имущественного комплекса, принадлежащего на праве собственности Российской Федерации.
Список литературы:
54 Статья 20 Федерального закона № 171-ФЗ.
55 Часть 7 статьи 20 Федерального закона № 171-ФЗ.
56 Статья 19 Федерального закона № 171-ФЗ.
57 Статья 1 Федерального закона № 171-ФЗ.
58 Часть 7 статьи 19 Федерального закона № 171-ФЗ.
1. Гражданский кодекс Российской Федерации (часть первая) от 30 ноября 1994 года № 51-ФЗ (ред. от 23.05.2018) // Собрание законодательства Российской Федерации. 1994. № 32. Ст. 3301.
2.Федеральный закон от 29 июня 2018 года № 171-ФЗ «Об особенностях реорганизации федерального государственного унитарного предприятия «Почта России», основах деятельности акционерного общества «Почта России» и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» // Официальный интернет-портал правовой информации pravo.gov.ru. Ш1_: http://publication.pravo.gov.ru/Docu-те^Ме\\/0001201806290001.
3. Федеральным законом от 8 августа 2001 года № 129-ФЗ «О государственной регистрации юридических лиц и индивидуальных предпринимателей» // Собрание законодательства Российской Федерации. 2001. № 33 (часть I). Ст. 3431.
4. Федеральный закон от 14 ноября 2002 года № 161-ФЗ «О государственных и муниципальных унитарных предприятиях» // Собрание законодательства Российской Федерации. 2002. № 48. Ст. 4746.
5. Федеральный закон от 12 января 1996 года № 7-ФЗ «О некоммерческих организациях» // Собрание законодательства Российской Федерации. 1996. № 3. Ст. 145.
6. Федеральный закон от 17 июля 1999 года № 176-ФЗ «О почтовой связи» // Собрание законодательства Российской Федерации. 1999. № 29. Ст. 3697.
7. Федеральный закон от 21 декабря 2001 года № 178-ФЗ «О приватизации государственного и муниципального имущества» // Собрание законодательства Российской Федерации. 2002. № 4. Ст. 251.
8. Указ Президента Российской Федерации от 15 мая 2018 года № 215 «О структуре федеральных органов исполнительной власти» // Собрание законодательства Российской Федерации. 2018. № 21. Ст. 2981.
9. Постановление Правительства Российской Федерации от 3 декабря 2004 года № 739 «О полномочиях федеральных органов исполнительной власти по осуществлению прав собственника имущества федерального государственного унитарного предприятия» // Собрание законодательства Российской Федерации. 2004. № 50. Ст. 5074.
10. Постановление Правительства Российской Федерации от 18 сентября 2003 года № 585 «О создании открытого акционерного общества «Российские железные дороги» // Собрание законодательства Российской Федерации. 2003. № 39. Ст. 3766.
11. Распоряжение Правительства Российской Федерации от 08 февраля 2017 года № 227-р «Об утверждении прогнозного плана приватизации федерального имущества и основных направлений приватизации федерального имущества на 2017 - 2019 годы» // сПс «КонсультантПлюс».
12. Приказ Минкомсвязи России от 30 декабря 2011 года № 366 «О мерах по реализации в Министерстве связи и массовых коммуникаций Российской Федерации постановления Правительства Российской Федерации от 3 декабря 2004 года № 739 «О полномочиях федеральных органов исполнительной власти по осуществлению прав собственника имущества федерального государственного унитарного предприятия» // СПС «КонсультантПлюс».
13. Концепция развития гражданского законодательства Российской Федерации (одобрена Советом при Президенте Российской Федерации по кодификации и
совершенствованию гражданского законодательства 7 октября 2009 года) // СПС «КонсультантПлюс».
14. Письмо УФНС РФ по г. Москве от 29 мая 2007 года № 20-12/050167.1 «Об учете в целях налогообложения прибыли имущества, полученного обществом в порядке приватизации» // СПС «КонсультантПлюс».
15. Устав Федерального государственного предприятия «Почта России» (Утвержден Приказом Министерства связи и массовых коммуникаций Российской Федерации от 10 мая 2018 года № 215).
16. Кузьмин П.В. Реформирование государственных корпораций // Статистика и экономика. 2010. № 6. С. 82 - 86.
17. Ленковская Р.Р., Шиловская А.Л. Правовая природа и соотношение внутренних и корпоративных отношений в юридическом лице // Пробелы в российском законодательстве. 2017. № 5. С. 70 - 74.
18. Орлов Е. В. Унитарные предприятия: история, основы деятельности, перспективы // Известия ТулГУ. Экономические и юридические науки. 2014. №5-1. С. 74 - 84.
19. Павлов А.О. Акционирование как путь к эффективному управлению предприятием // Юридический мир. 2017. № 4. С. 36 - 38.
20. Свечников В.А. Актуальные проблемы развития законодательства о субъектах предпринимательской деятельности // Пробелы в российском законодательстве. 2017. № 7. С. 101 - 102.
21. Татнева Н.В. Гражданско-правовые функции унитарного предприятия в имущественном обороте // Пробелы в российском законодательстве. 2014. № 2. С. 83 - 86.
22. Чернышов А. С., Дерен И. И. Развитие рынка услуг национального оператора ФГУП «Почта России» // Пространство экономики. 2012. №2-2. С. 135 - 140.
23. Щербаков В.Н., Виштунц А.В. Экономический потенциал предприятия как объект управления // Бизнес в законе. Экономико-юридический журнал. 2013. № 5. С. 162 - 165.
Рецензия
на статью «Реорганизация государственного унитарного предприятия: в поисках оптимальных правовых конструкций (на примере ФГУП «Почта России»)» А.О. Павлова и Е.А. Ильиной
Статья А.О. Павлова и Е.А. Ильиной посвящена проблеме реорганизации унитарных предприятий в условиях новых вызовов экономики.
Актуальность статьи не вызывает сомнений. Почти десять лет назад в Концепции развития гражданского законодательства Российской Федерации был обозначен путь на скорейший отказ от унитарного предприятия как организационно-правовой формы юридического лица, отмечена её бесперспективность в современных реалиях. Многие предприятия пошли по пути реорганизации в порядке, предусмотренном Федеральным законом «О приватизации государственного и муниципального имущества», однако указанный вариант не является единственным и часто его реализация крайне затруднительна.
Авторы скрупулёзно изучили возможные пути реорганизации крупных унитарных предприятий, владеющих на ограниченном вещном праве значительным объёмом имущества. Так, А.О. Павлов и Е.А. Ильина подробно останавливаются на достоинствах и недостатках четырёх принципиально различных путей реорганизации: преобразование унитарного предприятия в государственную корпорацию; реорганизация унитар-
ного предприятия путём преобразования в акционерное общество в порядке, предусмотренном Федеральным законом «О приватизации государственного и муниципального имущества»; создание нового акционерного общества и передача имущества реорганизуемого предприятия в качестве вклада в уставной капитал данного общества, принятие отдельного федерального закона о реорганизации унитарного предприятия и преобразование предприятия в рамках установленной данным законом процедуры.
После исследования различных вариантов авторы обращаются к конкретному кейсу Почты России - крупнейшего в России и уникального в своём роде унитарного предприятия.
Решение о реорганизации Почты России принималось непросто и затянулось на годы. Так, первый проект закона был внесён Правительством России ещё в 2014 году, но он так и не был даже рассмотрен во втором чтении.
Через четыре года после долгого обсуждения появился «компромиссный» законопроект, внесённый группой депутатов Государственной Думы и членов Совета Федерации. 29 июня 2018 года Федеральный закон № 171-ФЗ «Об особенностях реорганизации федерального государственного унитарного предприятия "Почта России", основах деятельности акционерного общества "Почта России" и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» был подписан Президентом России.
Авторы статьи дают возможность читателям ознакомиться с механизмом реализации уникальной схемы реорганизации ФГУП «Почта России», обозначают её ключевые параметры и последовательно обосновывают её применение. Опыт авторов и понимание сути проблем «изнутри» делают научный анализ особенно практически полезным.
С учётом изложенного статья А.О. Павлова и Е.А. Ильиной «Реорганизация государственного унитарного предприятия: в поисках оптимальных правовых конструкций (на примере ФГУП «Почта России»)» отвечает всем требованиям к работам такого рода и может быть рекомендована к публикации в журнале «Пробелы в российском законодательстве ».
Ассистент кафедры конституционного и муниципального права Юридического факультета МГУ имени М.В. Ломоносова, кандидат юридических наук Д.Р.Салихов
Статья прошла проверку системой «Антиплагиат»; оригинальность текста - 83,49%.
