CC BY
66
♦-------------------------------------------------------------------------------------♦
УДК 330.341.2 а.Е. Шкрябина
РЕГУЛИРОВАНИЕ ТРАНСАКЦИОННОГО СЕКТОРА: ПРОБЛЕМЫ СОЗДАНИЯ ЭФФЕКТИВНЫХ ИНСТИТУТОВ
В статье проанализированы проблемы регулирования трансакционного сектора. В качестве одного из главных условий, определяющих успех проводимых реформ, определена необходимость тесного взаимодействия государственных органов и общественных объединений. Как правило, участие лишь одной из сторон не способно обеспечить эффективность принятых мер. Ретроспективный анализ и современная практика продемонстрировали, что такое сотрудничество необходимо как на этапе разработки норм, определяющих рамки функционирования сектора, так и при последующем контроле исполнения не только буквы, но и духа закона и принятых нормативно-правовых актов.
Ключевые слова: трансакционный сектор, трансакционные издержки, формальные правила, неформальные правила, общественный контроль.
A.Ye. Shkriabina
REGULATION OF TRANSACTION SECTOR: PROBLEMS OF DEVELOPING EFFICIENT INSTITUTIONS
The paper analyzes the management of transaction sector. The author identifies the need for close cooperation between state bodies and public associations as one of the main conditions that determine the success of the reforms. As a rule the participation of only one party is unable to ensure the effectiveness of measures taken. Retrospective analysis and current practice have demonstrated that such cooperation is necessary both at the stage of developing standards that define the framework of functioning of the sector and during subsequent execution of control of not only the letter but the spirit of the law and adopted regulations.
Key words: transaction sector, transaction cost, formal rules, informal rules, public control.
Вопросы оптимизации развития и регулирования трансакционного сектора (ТБ) в настоящее время приобретают все большее значение. Это связано, с одной стороны, с тем, что возможность минимизировать издержки, связанные с поиском и отбором партнера, анализом рынка, заключением и выполнением контрактов, а значит и одно из возможных конкурентных преимуществ напрямую зависят от степени развития трансакционного сектора. А с другой стороны, кризисные явления продемонстрировали необходимость разрабатывать, последовательно и планомерно претворять в жизнь комплекс мер, направленных на совершенствование институтов ТБ.
Как показала практика, проводимые реформы в сфере развития ТБ очень часто не приводят к ожидаемым результатам [1]. Это обусловлено тем, что успешное функционирование нововведенного на основе свода формальных правил института невозможно, если неформальные правила и механизм контроля отстают в развитии. Как отмечал классик институционализма Д. Норт, «...если мы будем принимать во внимание только формальные правила, то мы придем к ошибочным, часто уводящим в сторону заключениям о связи между формальными ограничениями и состоянием экономики» [2, с. 75]. Следовательно, для успешного регулирования ТБ при проведении реформ следует учитывать и неформальные правила, создать которые могут общественные объединения, некоммерческие общества, а в некоторых случаях и отдельные лица посредством публикаций критических статей в блогах, на профессиональных форумах в Интернете, в СМИ.
Неформальные правила являются своеобразным базисом, на котором должна выстраиваться формальная надстройка. Изменение этого базиса - длительный про-
цесс, на который накладывают отпечаток историческое и культурное наследие страны, мировоззрение ее граждан, сложившаяся система взаимодействия контрагентов, кодекс неписанных правил поведения партнеров. Кроме того, прогнозирование успеха или провала тех или иных преобразований осложняют тесная взаимосвязь элементов и влияние, оказываемое ими друг на друга (рисунок).
^------------ Гисудерспи ------------------
Формальные пттрм ^--------------------,
Т ^ *
^»таняпгшпрпт
+ I +
Пеформжжмыеш^ж™ -1
1------------ Обп^сгво --------------------
Механизм регулирования трансакционного сектора
Итак, для эффективного преобразования в трансакционном секторе не достаточно участия только государственных органов, осуществляющих свои нормообразующие, правоохранительные и судебные функции. Различные общественные объединения, некоммерческие организации, а также отдельные группы лиц тоже способны оказывать влияние на развитие ТБ. В случаях, когда законодательно не предусмотрен механизм совместного обсуждения проектов нормативно-правовых актов органами государственной власти и общественными организациями, волеизъявление последних выражается в форме длительных дебатов, резкой критики и т.д. Однако эффективность подобного воздействия минимальна. В Правительстве РФ данное регулирование
♦
♦
происходит посредством института оценки регулирующего воздействия, который появился в августе 2010 г., хотя в Европе подобная практика распространена с 1970-х гг. За год работы департамент оценки регулирующего воздействия Минэкономразвития провел анализ порядка 120 документов, половина из которых получили отрицательное заключение. Механизм работы данного института еще не отлажен, его работа совершенствуется, однако главным остается тот факт, что при принятии нормативно-правовых актов учитывается мнение представителей бизнеса [7]. Таким образом, если институт возник в результате влияния только государства или только общества, то его функционирование не будет успешным, и в лучшем случае такие реформы будут требовать постоянной доработки, а в худшем - просто сойдут на нет.
Приведем наглядные примеры. В древнем мире именно недостаточное развитие институтов трансакционного сектора затрудняло повсеместное распространение торговли, несмотря на осознание того факта, что она является одним из источников формирования богатства народа. Проблемы географической отдаленности можно было решить за счет развития транспортных путей, однако история доказала, что одного строительства дорожных артерий для формирования устойчивых торговых связей и в целом повышения эффективности функционирования экономики недостаточно. Особый интерес в этом плане представляет Македонская империя, объединившая под властью Александра не только западные государства, но и восток - Египет, Персию. Быстрый распад тесных торговых отношений после смерти царя был связан в первую очередь с тем, что созданные единые формальные правила, по которым функционировала экономика, поддерживались исключительно за счет авторитета правителя, а не благодаря сложившимся единым институтам, способным обеспечивать выполнение контрактов и осуществлять охрану правопорядка на такой большой территории. Значительные противоречия между культурой входящих в состав империи стран, мировоззрением их граждан породили несовместимость неформальных норм, существующих в каждом конкретном государстве, и вновь созданных единых институтов. Все это предопределило недолгое существование Македонской империи и утрату торговых взаимоотношений между странами после ее распада, что свидетельствует о зависимости эффективности функционирования экономики от развитости трансакционного сектора и его отдельных элементов.
Этим же можно объяснить причины значительной пропасти между развитыми и развивающимися странами. Отсутствие институтов, способных минимизировать издержки трансакций, становится одним из сложно преодолимых препятствий для интенсивного развития экономики развивающихся стран [2, с. 76]. Анализ современной рыночной ситуации приводит к похожим выводам. Так, в составе финансового подсектора ТБ выделяют коллекторские агентства, объем деятельности которых значительно вырос за последнее годы. Эффективность от использования подобного механизма снижения трансакционных издержек (табл. 1) измеряется миллиардами, однако до сих пор отсутствует нормативно-правовой акт, регламентирующий деятельность этой сферы, несмотря на то что сами представители агентств активно выступают за его наискорейшее введение. От-
сутствие формальных норм и механизма контроля за их исполнением обуславливает присутствие в сегменте большого количества «черных» участников, в общем и целом дискредитирующих все сообщество коллекторов. Кроме того, отсутствие единых унифицированных правил взаимодействия подобных фирм с контрагентами объективно вызывает и рост трансакционных издержек, связанных с обслуживанием приобретенных портфелей задолженности. Рассмотренный фактор наряду с объективно наметившейся тенденцией снижения качества передаваемой задолженности, что подтверждается данными табл. 1, обусловили рост стоимости коллекторских услуг.
Т а б л и ц а 1
Тенденции в развитии института коллекторских агентств [6]
Параметры 2010 г. 2011 г.
Объем рынка, млрд руб 60,2 78,7
Средняя цена переуступаемого портфеля, % 5 - 6 1 - 5
Рост цены на услуги коллекторов, % 25 - 30 35 - 40
Доля долгов с полученными судебными решениями, % 30 45
Доля долгов на стадии исполнительного производства, % 0 20
Доля долгов физических лиц, по которым получены акты о невозможности взыскания долга, % 0 1
Одной из мер борьбы с удорожанием услуг и появлением недобросовестных игроков при наличии законодательного вакуума, как отмечают представители агентств, является организация общественных объединений в виде ассоциаций [5], цели существования которых должны заключаться в следующем:
- создание внутренних правил и норм, обязательных для исполнения участниками ассоциации, наличие жестких требований к вступающим членам и контроль за их деятельностью, что позволит поддерживать репутацию сообщества на достаточно высоком уровне;
- тесное взаимодействие с органами государственной власти, лоббирование принятия свода формальных правил, задающего рамки функционирования коллекторских агентств, участие в подготовке законопроекта.
Проблема отсутствия формальных правил и механизма контроля за их исполнением затронула деятельность не только коллекторов. Также за счет общественного контроля осуществляется непосредственное регулирование и другого сегмента финансового подсектора трансакционного сектора российской экономики - кредитных брокеров. В то же время регулирование ТБ вследствие изменения формальных правил «сверху», по воле государства, как демонстрирует анализ проведенных в ХХ в. реформ, редко протекает по ранее запланированному сценарию - значительно чаще достигнутый результат мало похож на первоначальный проект. Такое воздействие без учета степени развития неформальных правил зачастую приводит к неэффективному функционированию института, попаданию его в институциональную ловушку, выйти из которой в дальнейшем не так легко [3].
Рассмотрим конкретный пример. Принятие Федерального закона Российской Федерации от 21 июля 2005 г.
♦-------------------------------------------------
№ 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд», регулирующего процедуру поиска контрагентов, заключения контрактов и контроля за их соблюдением со стороны бюджетной организации, а также определяющего степень ответственности за нарушения, было призвано снизить трансакционные издержки, вызванные оппортунистическими настроениями представителей бюджетных организаций. В данном законе в ст. 17 прописано, что «уполномоченными федеральными органами исполнительной власти по созданию, ведению, развитию и обслуживанию официального сайта, организацией, оказывающей услуги по ведению и обслуживанию официального сайта федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим ведение реестра контрактов, операторами электронных площадок осуществляется контроль путем плановых и внеплановых проверок». Однако современная практика показала, что не всегда Федеральная антимонопольная служба Российской Федерации как орган, осуществляющий такой контроль, в состоянии отследить все нарушения ввиду значительных трансакционных издержек оценки выполнения контракта. Кроме того, не все случаи нарушения духа, но не буквы закона могут быть должным образом пресечены вследствие несовершенства юридической доктрины в этой сфере. С другой стороны, иногда нарушения процедуры размещения заказов в соответствии с требованиями ФЗ-94 вызваны недоработкой самого закона. Подобные ситуации возникают не из коррупционности должностных лиц государственных органов, а из-за объективной необходимости обеспечения бесперебойного функционирования государственных органов. Все это обусловило значительный рост количества жалоб на действия заказчика, подаваемых в ФАС РФ. Несмотря на то что доля обоснованных в общей численности обращений снизилась с 46% до 24,5%, очевидно, что рост объемов госзакупок и экономии бюджетных средств идет значительно более медленными темпами в сравнении с темпами роста выявляемых нарушений (табл. 2).
Т а б л и ц а 2
Эффективность функционирования института госзакупок (2006 - 2010 гг.) [4]
Параметры 2006 2010 Темп роста
Объем госзакупок, трл руб. % ВВП 1,3 4,9 5 15 3.5 3.06
Экономия бюджетных средств от использования механизма госзакупок, млрд руб. 131 269 2,05
Количество жалоб на действия заказчика в ФАС РФ всего; из них признано обоснованными 1300 600 15500 3800 11,92 6,33
Доля обоснованных жалоб в общей численности рассмотренных, % 46 24,5 -1,88
Таким образом, данный закон можно рассматривать как свод формальных правил, внедренных по решению государственных органов. Несмотря на то что налицо необходимость регулирования деятельности данной сферы, несоответствие формальных и неформальных правил привело к искажениям и перекосам при применении данного закона. Так, использование только цены
------------------------------------------------♦
в качестве главного критерия отбора поставщиков приводит к получению товаров ненадлежащего качества; четкое прописанная процедура госзакупок влечет следование букве, но не духу антикоррупционного закона, когда соблюдаются все требования по оформлению документации, однако необходимость закупки самого товара не является оправданной; требование предоставлять обеспечение по заявке и контракту должно свидетельствовать о серьезности намерений поставщика, тем не менее ведет к росту трансакционных издержек последнего и т.д.
Бурные обсуждения, а зачастую и резкая критика со стороны общественных организаций, отдельных граждан, публикации и интервью, размещенные в блогах, на профессиональных форумах, в средствах массовой информации, привели к тому, что президент РФ Д. Медведев четко обозначил острую необходимость реформирования данного закона. Активно обсуждаются проекты того, как достичь наилучшего результата, однако однозначно указывается необходимость контроля за исполнением со стороны не только государственного органа (на данном этапе - Федеральной антимонопольной службы), но и общественности. Подтверждением этого может служить высказывание руководителя тендерного комитета Геннадия Дегтева, который полагает, что успешно развивать конкурентную среду, ликвидировать благоприятные для коррупции условия возможно только в одном случае - «если власть и общество будут работать вместе, если у нас будет налажен полноценный и постоянный общественный контроль всех процедур, связанных с размещением и выполнением госзаказов» [8].
Однако, для того чтобы общественный контроль в сфере госзакупок был эффективным, помимо законодательного закрепления формальных правил и наличия устоявшейся практики контроля со стороны общественных объединений необходима определенная материально-техническая база: в частности, требуется усовершенствовать механизмы работы сайта госзакупок, чтобы иметь возможность своевременно получать полную и адекватную информацию относительно проводимых аукционов и заключенных контрактов.
В целом подобные тенденции развития трансакционного сектора не только на основе формальных норм, разработанных государственными органами, но и с учетом мнений общественных организаций и сообществ заинтересованных граждан, будут продолжены.
В основном оценка эффективности комплекса мер по регулированию развития трансакционного сектора затруднена тем, что в каждом конкретном случае требуется уникальный подход. Невозможность применения универсальной методики осложняет определение результатов, полученных вследствие проведенной реформы. Так, косвенным свидетельством необходимости принятия Федерального закона Российской Федерации от 21 июля 2005 г. № 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» является более рациональное освоение бюджетных средств вследствие использования реформированного механизма госзакупок, позволяющего, несмотря на все недоработки, значительно снизить трансакционные издержки (за период 2006 - 2010 гг. экономия составила более 1 трлн 68 млрд руб. [4]).
♦
♦
При этом следует отметить, что для оптимизации процесса регулирования трансакционного сектора требуется:
1) тесное взаимодействие государственных органов с некоммерческими объединениями и общественными организациями заинтересованных граждан на этапе разработки государственными органами норм, определяющих развитие трансакционного сектора;
2) на следующем этапе контроль за исполнением не только буквы, но и духа принятых нормативно-правовых актов также должен осуществляться как государственными органами, наделенными специальными полномочиями, так и общественными объединениями. Трудно переоценить значение контроллера и арбитра, способного осуществлять незаинтересованный контроль. В подобной роли может выступать «нейтральная сторона, способная без издержек оценивать выполнение контракта и так же без издержек принуждать к исполнению контракта» [1, с. 81];
3) необходимо осуществлять ретроспективный анализ взаимодействия государственных органов и общественных организаций, что позволит не только оценивать вновь принимаемые нормативно-правовые акты, направленные на развитие трансакционного сектора, но и выявить недоработки во всех ранее принятых законах.
Все это поможет своевременно отслеживать искажения, вызванные несоответствием формальной над-
стройки неформальному базису. Таким образом, стремление снизить трансакционные издержки и повысить эффективности функционирования институтов трансакционного сектора объективно ведут к разработке комплекса мер по его регулированию. Принципиально важным является осознание того факта, что эффективность внедрения новых институтов или реформирования уже существующих не может быть достигнута без учета исторического и культурного наследия страны, стремления учитывать мировоззрение ее граждан, сложившуюся систему взаимодействия контрагентов.
1. Норт Д. Институты, институциональные изменения и функционирование экономики. М.: Фонд экономической книги «Начало», 1997.
2. Норт Д. Институты и экономический рост: историческое введение // Thesis. 1993. Вып. 2.
3. Полтерович В.М. Институциональные ловушки и экономические реформы // Экономика и математические методы. 1999. Т. 2. № 2.
4. URL: http: //www.fas.gov.ru.
5. URL: http://bankir.rU/novosti/s/sam-ruli-10001924/#ixzz1 B3urFAhx.
6. URL: http://www.collectori.ru/press-relise/655-sekvojjja-kredit-konsolidejjshn-podgotovilo.html.
7. URL: http://www.economy.gov.ru/minec/activity/sections/ria/ main/index.
8. URL: http://www.garant-center.ru/_2.
