CC BY
18
РЕГИОНАЛЬНЫЕ И МУНИЦИПАЛЬНЫЕ ФИНАНСОВЫЕ СБЕРЕЖЕНИЯ: ТЕОРИЯ И ПРАКТИКА
А. Н. СУХАРЕВ, кандидат экономических наук, доцент кафедры конституционного, административного и таможенного права
E-mail: su500005@yandex.ru Тверской государственный университет
Рассмотрена цикличность региональных и муниципальных бюджетов в России. Обоснована политика финансового сбережения доходов бюджетной системы с использованием механизма федерального бюджета. Рассмотрен опыт формирования и функционирования региональных фондов финансовых сбережений в США и Канаде.
Ключевые слова: бюджетные доходы, цикличность экономики, финансовые сбережения, региональный бюджет, муниципальный бюджет.
Цикличность экономической конъюнктуры потребовала создания в странах — экспортерах углеводородов фондов государственных финансовых сбережений (суверенных фондов), аккумулирующих сверхдоходы центральных (федеральных) бюджетов. Данные фонды созданы в Австралии, Азербайджане, Омане, Казахстане, Кувейте, Норвегии, России и других странах. С помощью механизма суверенных фондов государства решают задачи стабилизации национальной экономики и перераспределения богатства (природной ренты) между поколениями. Аналогичные фонды созданы на региональном уровне в США (штат Аляска) и Канаде (провинция Альберта).
В штате Аляска созданы два фонда: Постоянный фонд Аляски (Alaska permanent fund) и Конституционный бюджетный резервный фонд (Constitutional budget reserve fund) [2]. Первый из них выполняет роль фонда динамического сбалансирования бюджета штата, а второй — фонда будущих поколений. Постоянный фонд Аляски создан в 1976 г. и играет роль фонда финансовых сбережений. Он предназначен для создания инвестиционной базы с целью генерации доходов будущим поколениям, когда запасы нефти в реги-
оне истощатся. Формирование фонда происходит за счет 25 % отчислений от объема платежей за использование минеральных ресурсов, роялти, федеральных платежей по разделению доходов от минеральных ресурсов и трансфертов, получаемых штатом Аляска. Средства Постоянного фонда инвестируются в портфель ценных бумаг с фиксированным доходом и в акции и не подлежат расходованию без внесения поправки в Конституцию штата на основе референдума [4].
Получаемый инвестиционный доход от размещения средств фонда определяется ежегодно губернатором и законодательной властью штата. С 1982г. установилась традиция выплат 42% инвестиционного дохода всем гражданам штата, а ос -тальная сумма направляется на реинвестирование с целью капитализации средств. Средства фонда находятся в управлении общественной корпорации Постоянного фондаАляски.
Конституционный бюджетный резервный фонд создан в 1990 г. Его цель — компенсация выпадающих доходов бюджета штата в случае падения цен на нефть, а также финансирование кассовых расходов бюджета в течение одного бюджетного года. Будучи, по сути, стабилизационным фондом, механизм формирования доходов фонда не связан с уровнем цен на нефть. Объем отчислений доходов в фонд ежегодно определяется конгрессом штата в форме части налоговых доходов и роялти, а также доходов от размещения средств фонда. Расходование средств фонда также может осуществляться по решению Конгресса в форме кредита правительству, который должен подлежать возврату в период бюджетного профицита [1, с. 11—12]. Общий объем фондов штата Аляска исчисляется несколькими десятками миллиардов долларов.
В провинции Альберта (Канада) в 2007 г. создана государственная Корпорация управления капиталовложениями (Albertainvestment management corporation, AIMCo), которая управляет в общей сложности 27 фондами государственных сбережений, включая Суверенный фонд богатства (Sovereign wealth fund), Доверительный фонд сбережений Альберты Херитедж (the Alberta Héritage savings trust fund) и др. [3]
Доверительный фонд сбережений Альберты создан в 1976 г. на основании специально принятого закона. Первоначально в фонд подлежали зачислению 30% невозобновляемых лицензионных платежей ресурса Альберты. В начале 1980-х гг. фонд предоставлял ссуды другим местным правительствам в Канаде. Позже деньги фонда стали использоваться для капитальных проектов инфраструктуры. После 1987 г. в фонд перестал поступать доход от лицензионных платежей за ресурсы. Средства фонда инвестируются в облигации, недвижимое имущество и предприятия с целью обеспечения потока доходов.
На 1 января 2008 г. штатная численность AIMCo составляла 137 сотрудников и планировалось ее увеличить к 2010 г. до 250. В бюджетном 2008—2009гг., который закончился 31 марта, расходы Корпорации по управлению средствами составили 215 млн долл., или 0,31 долл. на 100 долл. активов, или 0,31 %.
Цикличность цен на энергоресурсы в России обусловливает сильные колебания в доходах региональных и местных бюджетов и требует проведения адекватной финансовой политики, направленной на их сглаживание. Так, например, мировой финансовый кризис, затронувший и Россию и сопровождавшийся снижением цен на нефть на мировых торговых площадках, привел к падению не только нефтегазовых доходов федерального бюджета, но и в целом доходов разных уровней бюджетов бюджетной системы. В наибольшей степени произошло снижение доходов федерального бюджета: за год (в 2009 г. по сравнению с 2008 г.) — на 21 %. Одновременно произошло снижение на 14 % поступлений доходов в консолидированные бюджеты субъектов РФ (без учета финансовой помощи других бюджетов — межбюджетных трансфертов). В целом падение совокупных доходов бюджетной системы страны составило 17% (табл. 1).
Это свидетельствует о высокой чувствительности доходной базы региональных и муниципальных бюджетов к колебаниям цен на нефть, которое выражается в снижении налоговых доходов в эти
Таблица 1
Доходы бюджетов бюджетной системы РФ (без учета
финансовой помощи других бюджетов), млрд руб. [4]
Показатель 2008 г. 2009 г. Изменение, %
Федеральный бюджет 9 274,6 7 330,6 -21
Бюджеты государственных внебюджетных фондов 1 489,2 1 477,7 -1
Консолидированные бюджеты субъектов РФ 4 994,1 4 308,4 -14
Бюджеты территориальных государственных внебюджетных фондов 172,8 174,4 + 1
Совокупные доходы бюджетной системы РФ 15 930,7 13 291,1 -17
бюджеты вследствие снижения деловой активности в национальной экономике. В свою очередь, это требует постановки вопроса о создании действенного и эффективного механизма, способного компенсировать выпадающие доходы в период циклического спадав экономике. Наличие данного механизма будет способствовать стабилизации региональных и муниципальных финансов и позволит субъектам РФ и муниципальным образованиям поддерживать необходимые расходы в условиях циклического падения налоговыхдоходов.
Наиболее чувствительными к цикличности российской экономики являются доходы консолидированных бюджетов субъектов РФ от налога на прибыль организаций. В 2009 г. их снижение составило 39%, а это означает, что регионы не получили в свои бюджеты 682,8 млрд руб. Именно снижение поступлений отданного налога оказывает существенное влияние на цикличность доходов консолидированных бюджетов РФ. Поступления от налога на имущество (физических лиц, зачисляемого в муниципальные бюджеты, и юридических лиц, зачисляемого в территориальные бюджеты) носят наиболее стабильный характер и не подвержены цикличности, что связано со спецификой его расчета: сумма налога на имущество зависит от его стоимости, которая даже в условиях кризиса будет увеличиваться за счет инфляционного фактора. Поэтому, несмотря на кризис в экономике, сумма налога на имущество в региональные и местные бюджеты в 2009 г. по сравнению с 2008 г. увеличилась на15 % (табл. 2).
Налог на доходы физических лиц зависит от фонда оплаты труда. Учитывая, что в 2008 и 2009 гг. общий номинальный фонд оплаты труда в стране практически не изменился, то и поступление сумм данного налога в региональные и местные бюджеты также практически не изменилось. С учетом
Таблица 2
Доходы консолидированных бюджетов субъектов РФ, млрд руб. [4]
Показатель 2008 г. 2009 г. Изменение
Млрд руб. %
Налог на прибыль организаций 1 752,0 1 069,2 -682,8 -39
Налог на доходы физических лиц 1 666,3 1 665,8 -0,5 0
Акцизы по подакцизным товарам 189,4 245,7 +56,3 +30
Налоги на совокупный доход 161,3 151,6 -9,7 -6
Налоги на имущество 493,4 569,7 +76,3 +15
Налоги, сборы и регулярные платежи за пользование природными ресурсами 105,1 74,7 -30,4 -29
Доходы от использования имущества, находящегося в государственной и муниципальной собственности 273,5 234,8 -38,7 -14
Платежи за пользование природными ресурсами 25,1 21,7 -3,4 -14
Доходы от предпринимательства и иной приносящей доход деятельности 80,2 63,5 -16,7 -21
Иные доходы (кроме безвозмездных поступлений) 247,8 211,7 -36,1 -15
Безвозмездные поступления 1 204,7 1 618,8 +414,1 +34
Итого... 6198,8 5927,2 +271,6 -4
инфляции реальные доходы населения в 2009 г. сократились по сравнению с 2008 г.
В целом в 2009 г. доходы консолидированных бюджетов субъектов РФ без учета налога на прибыль организаций и финансовой помощи вышестоящих бюджетов в номинальном выражении не изменились. Снижение поступления одних видов доходов (налоги на совокупный доход, налоги, сборы и регулярные платежи за пользование природными ресурсами и др.) было в целом компенсировано ростом поступлений от видов доходов (налоги на имущество, акцизы по подакцизным товарам и др.). Таким образом, основным фактором цикличности региональных и муниципальных бюджетов можно считать налог на прибыль организаций.
Отсутствие механизма компенсации выпадающих налоговых доходов на региональном и муниципальном уровнях потребовало увеличения предоставления данным бюджетам от федерального уровня финансовой помощи. В 2009 г. финансовая помощь федерального бюджета нижестоящим бюджетам бюджетной системы была увеличена на 414 млрд руб., или на 34%. Это позволило решить проблему сбалансированности региональных и муниципальных бюджетов, а также сбалансированности государственных внебюджетных фондов, которым также в период финансового кризиса было увеличено предоставление финансовой помощи из федерального бюджета (табл. 3).
Снижение доходов региональных и местных бюджетов в 2009 г. привело к увеличению дефицита консолидированных бюджетов субъектов РФ на 687,6 млрд руб. (с 1,2 до 1,9 трлн руб.), а с учетом увеличения финансовой помощи со стороны федерального бюджета — на 274,7 млрд руб. (табл. 4 и 5).
В условиях снижающихся цен на нефть федеральному бюджету было бы неоткуда взять данные средства, так как он сам в еще большей степени подвержен циклическим колебаниям, если бы не был создан на федеральном уровне механизм государственных финансовых сбережений.
Механизм государственных финансовых сбережений на федеральном уровне прошел эволюцию:
Таблица 3
Доходы бюджетов бюджетной системы РФ, млрд руб. [4]
Показатель 2008 г. 2009 г. Изменение, %
Федеральный бюджет 9 275,9 7 336,8 -21
Бюджеты государственных внебюджетных фондов 3 088,0 3 610,6 + 17
Консолидированные бюджеты субъектов РФ 6 198,8 5 927,2 -4
Бюджеты территориальных государственных внебюджетных фондов 536,7 551,5 +3
Таблица 4
Профицит (+), дефицит (—) бюджетов бюджетной системы РФ с учетом финансовой помощи других бюджетов, млрд руб. [5]
Показатель 2008 г. 2009 г. Изменение
Федеральный бюджет +1 705,1 -2 300,1 -4 005,2
Бюджеты государственных внебюджетных фондов +355,5 +202,0 -153,5
Консолидированные бюджеты субъектов РФ -54,4 -329,1 -274,7
Бюджеты территориальных государственных внебюджетных фондов +5,8 +0,7 -5,1
В целом по бюджетной системе РФ +2 012,0 -2 427,9 -4 439,9
Таблица 5
Профицит (+), дефицит (—) бюджетов бюджетной системы РФ без учета финансовой помощи других бюджетов, млрд руб. [5]
Показатель 2008 г. 2009 г. Изменение
Федеральный бюджет + 1703,8 -2306,3 +4010,1
Бюджеты государственных внебюджетных фондов -1243,3 -1930,9 -687,6
Консолидированные бюджеты субъектов РФ -1259,1 -1947,9 -688,8
Бюджеты территориальных государственных внебюджетных фондов -358,1 -376,4 -18,3
от создания Стабилизационного фонда РФ в 2004 г. до формирования механизма Резервного фонда и Фонда национального благосостояния, предусматривающих разделение доходов федерального бюджета на нефтегазовые и ненефтегазовые [6]. Государственное финансовое сбережение первоначально подвергалось острой критике со стороны политиков и ряда экономистов, но в дальнейшем формирование на федеральном уровне финансовых сбережений показало свою правильность, так как позволило поддержать в период финансового кризиса бюджетные расходы не только федерального бюджета, но и региональных и муниципальных бюджетов через механизм предоставления им финансовой помощи из федерального бюджета.
Насколько целесообразным является формирование региональных фондов финансовых сбережений (резервов) в России?
Как считают А. Б. Золотарева, С. М. Дробы-шевский, С. Г. Синельников и П. А. Кадочников, подобные фонды могут быть созданы в России в регионах, где значительная часть валового регионального продукта создается предприятиями-экспортерами сырьевых ресурсов. К таким регионам следует отнести Тюменскую область (с входящими в нее автономными округами), Таймырский АО, Мурманскую область, Республику Саха-Якутия и др. [1, с. 28]. Волатильность цен на сырьевые экспортные товары в таких регионах вызывает существенные изменения в доходах территориальных бюджетов, что требует проведения особой финансовой политики, направленной на сглаживание расходов посредством формирования фонда финансовых сбережений данных бюджетов.
Отметим, что существующая система формирования Резервного фонда и Фонда национального благосостояния в России предусматривает зачисление в них лишь части доходов федерального бюджета, а отнюдь не бюджетной системы и тем
более не всех конъюнктурных доходов экономики. В соответствии с принципом бюджетного федерализма за разными уровнями бюджетов закреплены разные налоговые источники, и конъюнктурные доходы поступают не только в федеральный бюджет, но также и в другие бюджеты. Поэтому с целью полноты изъятия конъюнктурных доходов и снижения цикличности отечественной экономики следовало бы построить систему изъятия доходов также и из остальных бюджетов бюджетной системы России.
Теоретически, это может быть реализовано либо на основе создания региональных и муниципальных фондов региональных (муниципальных) финансовых резервов, либо за счет вычленения конъюнктурной или циклической составляющей в доходах региональных и муниципальных бюджетов с целью их сбережения в централизованном порядке на федеральном уровне.
Создание данных фондов на уровне каждого бюджета можно считать неэффективным, так как это усложнит систему общественных финансов, повысит издержки в системе государственного и муниципального управления, увеличит коррупционность на региональном и муниципальном уровнях и т. д. Проблему антициклического сглаживания доходов и расходов региональных и муниципальных бюджетов необходимо решать путем централизации циклических доходов региональных и муниципальных бюджетов на федеральном уровне в едином фонде государственных финансовых резервов (Резервном фонде).
Реализация циклической сбалансированности региональных и муниципальных бюджетов на основе формирования государственных (муниципальных) финансовых резервов сталкивается с двумя проблемами:
• трудность расчета сумм изъятия циклических доходов у отдельных бюджетов;
• дотационность многих региональных и особенно муниципальных бюджетов, которые даже в благоприятных экономических условиях получают финансовую помощь из вышестоящих бюджетов.
По мнению автора, решение проблемы циклической сбалансированности региональных и муниципальных бюджетов необходимо решать на основе сбалансированности доходов и расходов бюджетной системы страны в целом. Целесообразно усилить централизацию общественных финансов в России на основе увеличения налоговых отчислений в федеральный бюджет, что исключит
возможность формирования субфедеральных или муниципальных финансовых сбережений. В рамках экономической цикличности должны различаться лишь объемы финансовой помощи от федерального бюджета нижестоящим бюджетам. В условиях высокой цены на нефть, сопровождающейся расширением внутреннего совокупного спроса и ростом экономической активности в стране объемы дотаций будут не так значительны, как в период снижения и установления низких цен на нефть. Соответственно в условиях высоких цен на нефть на мировых рынках из федерального бюджета будут предоставляться меньшие объемы финансовой помощи нижестоящим бюджетам и будут формироваться государственные финансовые сбережения на федеральном уровне, зачисляемые в Резервный фонд. В период снижения цен на нефть финансовая помощь нижестоящим бюджетам должна будет предоставляться, с использованием, в том числе средств Резервного фонда. Такая система циклической сбалансированности бюджетной системы РФ позволит снизить общую цикличность не только федерального бюджета, но и региональных и муниципальных бюджетов без использования затратного и политически не нейтрального механизма формирования региональных и муниципальных финансовых сбережений (резервов).
Повышение уровня централизации налогов в федеральном бюджете может быть решено, например, за счет полного зачисления в федеральный бюджет налога на прибыль организаций, который как было показано ранее, в наибольшей степени подвержен цикличности в рамках изменения деловой активности в стране.
Подытоживая изложенное, можно сделать следующие выводы:
1) цикличность экономического развития требует проведения динамического сбалансирования не только федерального (центрального — в унитарных государствах) бюджета, но и региональных и муниципальных бюджетов;
2) нецелесообразно формирование региональных и муниципальных бюджетных финансовых сбережений, атакже фондов, ихаккумулирующих;
3) динамическое сбалансирование региональных и муниципальных бюджетов в России следует реализовывать на основе централизации налоговых доходов в федеральном бюджете с использованием механизма финансовой помощи федерального бюджета нижестоящим бюджетам;
4) «сверхдоходы» бюджетной системы РФ в условиях высоких цен на нефть на мировых рынках следует подвергать государственному финансовому сбережению только на уровне федерального бюджета, зачисляя их в Резервный фонд.
Список литературы
1. Золотарева А. Б. Перспективы создания стабилизационного фонда в РФ: научные труды № 27Р / А. Б. Золотарева, С. М. Дробышевский, С. Г. Синельников, П. А. Кадочников. М.: Институт экономики переходного периода, 2001.
2. Краснополъский Б. X. Правовое регулирование инвестиций постоянного (стабилизационного) фонда: опыт штата Аляска, США//Недвижимость и инвестиции: правовое регулирование. 2006. № 2. С. 16-19.
3. Официальный сайт Alberta investment management corporation // URL: http://www. Finance.alberta.ca.
4. Официальный сайт Федеральной службы государственной статистики // URL: http://www. gks.ru.
5. Перманентный фонд Аляски // Бурение и нефть. 2007. № 4. С. 66.
6. Сухарев А. Н. Резервный фонд и Фонд национального благосостояния: финансовая конструкция и итоги функционирования // Финансы и кредит. 2009. № 40. С. 50-59.
