CC BY
72
УДК 94:353.2(571.1)
Т. И. ШИРКО
Томский политехнический университет
РЕГИОНАЛЬНЫЕ АСПЕКТЫ ФОРМИРОВАНИЯ ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ ВЛАСТИ В КЕМЕРОВСКОЙ, НОВОСИБИРСКОЙ И ТОМСКОЙ ОБЛАСТЯХ В 1991-1993 гг.
Рассматриваются вопросы формирования структур администраций Кемеровской, Новосибирской и Томской областей в 1991 — 1993 гг. в период осуществления в Российской Федерации радикальных экономических реформ и выстраивания вертикали исполнительной власти. Отмечается, что реформирование структур региональных администраций осуществлялось на основе образования структурных подразделений, обеспечивающих деятельность главы администрации и реализующих его функции в управленческой сфере.
Ключевые слова: исполнительная власть, администрация, субъекты Федерации, Западная Сибирь.
В августе 1991 г. в Российской Федерации в чрезвычайных условиях была осуществлена реформа органов исполнительной власти, основной целью которой являлось формирование единой вертикали исполнительной власти. Вместо коллегиальных исполнительных комитетов Советов народных депутатов на основе правопреемства была введена должность главы администрации, назначаемого Президентом РСФСР, являвшегося руководителем местного исполнительного органа — администрации. Глава администрации края и области становился важнейшим связующим звеном между федеральными органами власти и местным самоуправлением, реализуя важнейшие функции по формированию подчиненного ему областного и краевого исполнительного органа и управлению регионами.
В Западной Сибири, один из первых назначенных глав администраций в соответствии с Указом Президента от 27 августа 1991 г. стал глава администрации Кемеровской области М. Б. Кислюк, ранее занимавший должность заместителя председателя облисполкома. Томскую администрацию 20 октября 1991 г. возглавил председатель облсовета В. М. Кресс, а в Новосибирской области 26 ноября 1991 г. на пост главы администрации был назначен председатель облсовета В. П. Муха.
Приступая к своим обязанностям, главы администраций публично изложили основные подходы к формированию структур администраций, определив направления деятельности региональной исполнительной власти на период радикальной экономической реформы. Во всех областях в качестве приоритетных ставились задачи формирования структур администраций в контексте строительства в России вертикали исполнительной власти и в соответствие с основным направлениям предстоящей экономической реформы. Важным условием действенности исполнительной власти главами администраций была названа необходимость ликвидации советских отраслевых управленческих схем и формирование организационных основ администраций на функциональной основе, в которой органы управления выполняют специализированные
финансовые, информационные и обеспечивающие функции, а предприятия, организации и учреждения действуют относительно автономно.
Поэтому на переходный период главами администраций были определены направления развития исполнительных органов в зависимости от специфики стоящих перед регионами проблем. К примеру, глава администрации Кемеровской области М. Б. Кислюк провозгласил необходимость формирования структуры администрации, направленной на строительство свободной экономической зоны «Кузбасс» и улучшение качества жизни населения [1, с. 4 — 5]. В Новосибирской области основным условием структурирования администрации было объявлено достижение полной согласованности действий исполнительных и представительных органов власти, а основными задачами, требующими решения, были названы: насыщение рынка продовольственными товарами и увеличение темпов промышленного производства [2, с. 2]. В Томской области предусматривалось привлечение к управлению областью учёных, руководителей предприятий и создание совещательных органов для обсуждения насущных вопросов народного хозяйства [3, с. 2].
Первой в октябре 1991 г. сформировалась администрация Кемеровской области, в основу структуры которой был положен уже разработанный летом 1991 г. М. Б. Кислюком проект, предусматривающий формирование СЭЗ на территории области. Структура администрации изначально формировалась как временная, и по мере структурирования Правительства в неё предполагалось вносить изменения, учитывающие строительство в России единой вертикали исполнительной власти. Основой администрации стал её экономический блок, подразделения которого наделялись функциями контроля и координации деятельности подведомственной отрасли. Схема управления областью предполагала строгую вертикальную подчинённость шести заместителям главы администрации структурных подразделений, объединенных в крупные народнохозяйственные комплексы: торговли, строительства, жилищнокоммунального хозяйства; предпринимательства;
ОМСКИЙ НАУЧНЫЙ ВЕСТНИК №3 (119) 2013 ИСТОРИЧЕСКИЕ НАУКИ
ИСТОРИЧЕСКИЕ НАУКИ ОМСКИЙ НАУЧНЫЙ ВЕСТНИК №3 (119) 2013
антимонопольной политики и по управлению го-симуществом; сельского хозяйства. Существенно возросла роль первого заместителя главы администрации, контролировавшего деятельность экономического и внешнеэкономического блоков, которые должны были развиваться по мере реализации реформ [4, с. 23 — 25].
В Новосибирской и Томской областях процесс структурирования администраций начался в ноябре — декабре 1991 г. и осуществлялся с ориентацией на формирующиеся структуры администрации Президента и Правительства России. Особое внимание властных структур регионов было уделено формированию Комитетов по управлению государственным имуществом, которым отводилась ведущая роль в реализации программ разгосударствления и приватизации собственности. При этом особенности экономического и политического развития регионов вносили в деятельность Комитетов свои коррективы. К примеру, в Кемеровской области формирование органов управления госсобственностью в структуре областного исполнительного органа вызвало острый конфликт между администрацией и облсоветом. В октябре 1991 г. на XI сессии облсовета, по инициативе председателя облсовета А. Тулеева депутаты внесли в Положение об областном Комитете по государственному имуществу поправки, устанавливающие его подотчётность Совету при выполнении и утверждении программ приватизации [5, с. 40 — 46]. Таким образом, в Кемеровской области деятельность одного из основных управленских органов, призванных осуществлять экономическую реформу, была поставлена под строгий контроль представительной власти.
В целом же, при формировании организационных основ администраций особых противоречий между ветвями власти в регионах не возникало и реформирование исполнительных органов осуществлялось на основе образования структурных подразделений, имеющих двойное подчинение — главе администрации и соответствующему российскому министерству или ведомству, обеспечивая функционирование системы исполнительной власти по вертикали. Одними из первых в администрациях образовываются структурные подразделения, непосредственно обеспечивающие деятельность главы администрации. К примеру, в Томской [6, с. 90], в Кемеровской администрациях формируются управления делами, а в Новосибирской области формируется аппарат главы администрации [7, с. 2]. По настоянию администрации Президента, в составе обеспечивающих деятельность глав администраций подразделений для обеспечения оперативной связи с центром создаются сектора специальной документальной связи и с целью унификации контрольной системы за исполнением решений Президента и актов исполнительной власти — Контрольные управления.
Центральным структурным подразделением администраций становился орган, ответственный за экономическую политику в регионе. В Кемеровской области таким органом становилось Главное экономическое управление, а в Новосибирской [7, с. 98] и Томской областях [8, с. 111] эту роль выполняли образованные Комитеты по экономике. Комитет как организационная форма структурных подразделений администраций был избран не случайно. Предполагалось, что именно комитеты, организационно являющиеся межотраслевыми и надведомственны-ми органами управления позволят внедрить функ-
циональныи принцип управления народным хозяйством.
Учитывая важность привлечения иностранных инвестиций и торговли с иностранными государствами во всех трех администрациях были образованы самостоятельные органы управления внешнеэкономической деятельностью. В Новосибирской области был создан Комитет по внешнеэкономическим и межрегиональным связям [7, с. 87], в Томской области — Комитет по внешнеэкономический деятельности [9, с. 222], а в Кемеровской области действовало Управление внешнеэкономической деятельности. Контроль за распределением средств региональных бюджетов осуществляло созданное в структуре администрации Новосибирской области Управление финансовой и налоговой политики [7, с. 4]. В Томской области эту же функцию выполняло Управление финансов [8, с. 111 — 113], а в Кемеровской области — Главное финансовое управление.
Важнейшим направлением экономических реформ в России стала аграрная реформа. Постановлением Правительства Российской Федерации от 28 декабря 1991 г. было провозглашено формирование новой единой централизованной системы управления сельским хозяйством во главе с Министерством сельского хозяйства, которому подчинялись создаваемые при региональных исполнительных органах структурные подразделения. С этой целью в структурах администраций Томской [8, с. 55] и Новосибирской [10, с. 68] областей были образованы Управления сельским хозяйством, а в Кемеровской области был создан Департамент сельского хозяйства.
Реформирование государственных структур потребовало и соответствующего оформления системы управления социальной сферой. В администрациях Кемеровской [11, с. 25], Новосибирской [12, с. 95] и Томской [8, с. 23] областей с этой целью были созданы Управления социальной защиты населения. С созданием единой системы государственного управления образованием в регионах России формируются органы, реализующие государственную политику в области образования. Так, в структуре администраций Новосибирской области было образовано Главное управление народного образования [12, с. 66 — 74], а в Томской области — Управление образования [8, с. 111 — 113]. В Кемеровской области было принято решение о создании на базе Комитета по народному образованию и отдела по науке и учебным заведениям единого департамента.
Существенные изменения были внесены и в действующую систему управления здравоохранением Новосибирской [12, с. 66 — 74] и Томской [8, с. 111 — 113] областей. В составе администраций вместо отделов были образованы централизованные Управления здравоохранения. А с целью социальной поддержки молодежи и детских организаций, в структуре администраций Новосибирской [12, с. 64] и Кемеровской областей были образованы Комитеты по делам молодежи. Претерпела изменения и система управления отраслями культуры и спорта, преимущественно за счёт создания специализированных Комитетов по культуре, спорту и туризму.
Активизация деятельности в 1990—1991 гг. национальных движений и объединений, а также благотворительных и религиозных организаций обусловили создание соответствующих органов управления, преимущественно с координирующими и контролирующими функциями. Так, в Новосибирской области в структуре администрации был
создан отдел по связям с религиозными, национальными и благотворительными организациями [12, с. 63], а в Кемеровской области действовал Комитет по национальным вопросам.
Учитывая большую долю промышленного производства в структуре экономик регионов и высокий процент занятости населения в производстве, важное место в структуре региональных администраций областей занимали блоки управления промышленностью, топливно-энергетической системой, строительством, ЖКХ и транспортом, возглавляемые соответствующими комитетами. Большие надежды на интенсификацию экономики регионы связывали с развитием капитального строительства, поэтому, строительную отрасль было решено выделить в отдельный управленческий комплекс. Поэтому в структуре Томской администрации было образовано Управление строительства, а в его составе — отдел по архитектуре и градостроительству с инспекцией государственно-архитектурного надзора [8, с. 112]. В Новосибирской [13, с. 9] и Кемеровской [14, с. 96] областях были образованы Главные управления архитектуры и градостроительства.
Особое значение для деятельности администраций имели совещательные и консультативные органы, создававшиеся при них, которые позволяли организовать обсуждение насущных вопросов и принимать решения с учётом мнения ведущих специалистов, контролировать осуществление экономической реформы и при необходимости разрабатывать конкретные меры для её корректировки. В Кемеровской области таким органом являлся созданный 3 января 1992 г. Штаб по реализации экономических реформ, в который, помимо ответственных лиц администрации вошли председатель Совета народных депутатов А. Тулеев, его заместитель В. Стерлигов, руководители профсоюзов, главные редакторы газет «Кузбасс», «Кузнецкий рабочий», «Нашей газеты» и др. [15, с. 8]. В Томской области значимым для координации деятельности исполнительных органов власти и управления стал расширенный экономический совет, который должен был содействовать активизации перехода на «регулируемую рыночную экономику» [16, с. 102—105].
Также совещательные и координационные функции выполняли создаваемые при администрациях и их структурных подразделениях коллегии, с функциями принятия решений по отраслевым проблемам. Но, несмотря на общность целей и задач коллегий Кемеровской, Новосибирской и Томской областей, принцип их формирования был различен. В состав Кемеровской и Томской областных коллегий входили только должностные лица, а в Новосибирской области помимо должностных лиц в состав коллегии были введены и руководители крупных городов и районов области [12, с. 47]. Поэтому Новосибирская коллегия выполняла ещё и функцию координации деятельности руководителей городов и районов области, которую в Кемеровской и Томской областях выполняли Советы территорий, сформированные из глав администраций районов и городов [17, с. 101 — 103].
Закономерным итогом формирования администраций стало оформление их структур через официальные документы. Так, структура администрации Томской области была утверждена постановлением главы администацрии 13 февраля 1992 г. [8, с. 159—171], а в Новосибирской области утверждение структуры администрации состоялось 22 апреля 1992 г. на X сессии Новосибирского областного
Совета народных депутатов [18, с. 37 — 41]. Структуры исполнительных органов Новосибирской и Томской областей в целом, исходя из задач реализации радикальной экономической реформы и поддержки социально незащищенных слоёв населения, были сформированы на основании общих принципов: выделены крупные отраслевые блоки, возглавляемые заместителями главы администрации и существенно усилен социально-экономический управленческий комплекс, который становился своеобразным «мозговым» центром для остальных структурных подразделений. Основной структурной единицей администраций, вместо управлений и отделов, становится комитет.
К примеру, структура администрации Новосибирской области полностью отражала специфику региона как крупного экономического и сельскохозяйственного центра Сибири. В структуре администрации было сформировано два крупных блока — сельскохозяйственный и экономический, которые возглавляли соответственно Управление сельского хозяйства и Комитет по экономике, состоящие из отделов с разветвленной структурой, подчиняющихся заместителям главы администрации и одновременно являющихся руководителями этих подразделений. При этом стоит отметить существенную роль в управлении регионом первого заместителя главы администрации, который контролировал и направлял деятельность остальных восьми заместителей. Кроме этого, он должен был выполнять и ряд «политических функций»: представлять главу администрации на территории региона, осуществлять награждения в отсутствие главы администрации и т.д. [19, с. 26]. Таким образом, весной 1992 г. система как центральных, так и региональных органов исполнительной власти Российской Федерации, находившаяся на протяжении зимы 1991 — 1992 гг. в режиме постоянной реорганизации, стабилизируется.
В марте 1992 г. вступил в силу Закон «О краевом, областном Совете и краевой, областной администрации», закрепивший сложившуюся к этому времени систему взаимодействия Советов народных депутатов и администраций и был подписан Федеративный договор, определивший предметы ведения центра и регионов. Принятие этих документов стало основанием для корректировки полномочий краёв и областей и структуры их администраций. Наиболее существенные изменения в структуру регионального исполнительного органа были внесены в Томской области. Одним из основных направлений её дальнейшего совершенствования становится образование структурных подразделений, обеспечивающих функционирование единой системы исполнительной власти в России. Так, в период с марта по октябрь 1993 г. по настоянию Правительства в структуре Томской администрации создаются сектора: наград и молодёжной политики, а также в составе организационно-аналитического отдела администрации сектор кадров, с целью подбора кадров при формировании администраций различных уровней [20, с. 110-112].
В Кемеровской области проект структуры администрации, учитывающий все предшествующие изменения, был внесен на рассмотрение XIV сессии областного Совета народных депутатов 28 апреля 1993 г. и был утвержден без существенных изменений. Новая структура администрации Кемеровской области, подтверждала все изменения, произошедшие за 1992-нач. 1993 г. в управленческой системе области. Во-первых, учитывая сложную социально-
ОМСКИЙ НАУЧНЫЙ ВЕСТНИК №3 (119) 2013 ИСТОРИЧЕСКИЕ НАУКИ
ИСТОРИЧЕСКИЕ НАУКИ ОМСКИЙ НАУЧНЫЙ ВЕСТНИК №3 (119) 2013
экономическую ситуацию, вводилась должности заместителей главы администрации по социальным вопросам, по экономической реформе и по промышленности, транспорту и связи, с подчинением им соответствующих структурных подразделений [21, с. 73-75]. В Новосибирской области вплотную разработка новой структуры администрации началась только после утверждения Правительством России по требованию регионов примерной структуры органов краевой, областной администрации, основной структурной единицей которой являлся межотраслевой комитет [22, с. 35].
С учетом рекомендаций, в июне 1993 г. Советом народных депутатов Новосибирской области была утверждена структура областной администрации. Её центральным управленческим комплексом остался социально-экономический блок, при этом никаких существенных изменений, по сравнению с предшествующей структурой, в него внесено не было, что свидетельствует о стабилизации деятельности органов управления субъектов Федерации в этих сферах. Акцент при подготовке новой структуры был сделан на модернизацию аппарата главы администрации, обеспечивающего его деятельность. В составе аппарата был образован отдел по изучению общественного мнения и связям с прессой, общий отдел, информационно-аналитического центр, секретариат, состоящий из секторов делопроизводства и специальной документальной связи, рефе-рантуры и отдела писем и заявлений. Также в состав аппарата вошли Контрольное и Государственноправовое управления [23, с. 142].
Таким образом, формирование региональных исполнительных органов в 1991-1993 гг. проходило в контексте общей управленской реформы в стране. В этот период на становление региональных органов власти существенное влияние оказывает радикальная экономическая реформа. Организационный пик структурирования администраций регионов пришелся на январь-март 1992 г., уже непосредственно в период осуществления экономической реформы. Основными направлениями реформирования структур администраций является развитие её социально-экономического блока, обеспечивающего реализацию экономической реформы в регионах и смягчение её последствий для различных категорий населения, упорядочение взаимодействия между центральными и региональными исполнительными органами. Основной структурной единицей администрации становится комитет. В 1993 г. в условиях
относительной стабилизации социально-экономической и политической ситуации а регионах существенно возрастает роль главы администрации в управлении регионами. Получив статус высшего должностного лица, главы администраций формируют при региональных исполнительных органах структуры, обеспечивающие их «политические функции». Но при этом развитие управленческих систем регионов сдерживалось отсутствием общей институциональной основы системы власти и управления в стране.
Библиографический список
1. Наша газета (Кемерово). — 1991. — 13 сент.
2. Советская Сибирь (Новосибирск). — 1991. — 21 дек.
3. Государственный архив Томской области (ГАТО). Ф. 829. Оп. 1. Д. 2136.
4. Государственный архив Кемеровской области (ГАКО). Ф. 1345. Оп. 1. Д. 18.
5. ГАКО. Ф. 700. Оп. 1а. Д. 790.
6. ГАТО. Ф. 1958. Оп. 1. Д. 32.
7. Государственный архив Новосибирской области (ГАНО). Ф. 1020. Оп. 2. Д. 3774.
8. ГАТО. Ф. 1958. Оп. 1. Д. 29.
9. ГАТО. Ф. 1958. Оп. 1. Д. 2.
10. ГАНО. Ф. 1020. Оп. 2. Д. 3783.
11. ГАКО. Ф. 1345. Оп. 1. Д. 5.
12. ГАНО. Ф. 1020. Оп. 2 Д. 3781.
13. ГАНО. Ф. 1020. Оп. 2. Д. 3782.
14. ГАКО. Ф. 1345. Оп. 1. Д. 28.
15. ГАКО. Ф. 1345. Оп. 1. Д. 12.
16. ГАТО. Ф. 1958. Оп. 1. Д. 30.
17. ГАТО. Ф. 1958. Оп. 1. Д. 30.
18. ГАНО. Ф. 700. Оп. 1. Д. 42.
19. ГАНО. Ф. 1020. Оп. 2. Д. 3785.
20. ГАТО. Ф. 1958. Оп. 1. Д. 37.
21. ГАКО. Ф. 700. Оп. 16. Д. 61.
22. Собрание актов Президента и Правительства Российской Федерации. — 1993. — № 22.
23. ГАНО. Ф. 1020. Оп. 2. Д. 4138.
ШИРКО Татьяна Ивановна, кандидат исторических наук, доцент кафедры социологии, психологии и права.
Адрес для переписки: strelk-s@mail.ru
Статья поступила в редакцию 01.03.2013 г.
© Т. И. Ширко
Книжная полка
Герасимов, Г. И. История России (1985-2008 годы) : учеб. пособие / Г. И. Герасимов. - М. : РИОР, 2013. -315 с. - Гриф УМО вузов России. - ISBN 978-5-369-00753-2.
Главная цель настоящего пособия состоит в выявлении смысла исторического развития современной России, который, по мнению автора, заключается в поиске и обретении свободы российским народом. Учебное пособие отличается особенностями авторской концепции анализа исторических событий, новизной, полнотой охвата и глубиной разработки учебного материала. Пособие насыщено фактическим материалом, позволяющим полнее раскрыть историческую эпоху и почувствовать ее особенности. Предназначено для студентов, обучающихся по направлению 030400 «История», а также для углубленного изучения курса истории России студентами гуманитарных вузов.
