CC BY
288
УДК 336.051
РЕГИОНАЛЬНАЯ НАЛОГОВАЯ ПОЛИТИКА РОССИИ НА СОВРЕМЕННОМ ЭТАПЕ
О.А. Лях, А.М. Гринкевич
Томский государственный университет E-mail: nasty_saturn@mail.ru
В целях реализации активного инвестиционного развития регионов, формирования у них реальной заинтересованности в наращивании налогового потенциала, требуется скорректировать существующую в Российской Федерации региональную налоговую политику. В статье представлены организационные вопросы формирования региональной налоговой политики; доказывается невозможность реализации субфедеральными органами власти современной региональной налоговой политики; предлагаются подходы к её совершенствованию.
Ключевые слова:
Региональная налоговая политика, налоговая компетенция, налоговые доходы регионов.
Налоговая политика призвана быть важнейшим составным звеном экономической политики государства, обеспечивающим формирование федерального, региональных и местных бюджетов, содействующим развитию производства, предпринимательства, стимулирующим инвестиционную деятельность.
Долгое время основной упор при разработке налоговой политики, на всех уровнях власти делался не на регулирующую (экономическую) функцию налогов, а на фискальную - максимально возможный в краткосрочной перспективе рост налоговых поступлений в бюджет. В результате современная российская налоговая система характеризуется яркой фискальной ориентацией и требует совершенствования, так как не обеспечивает необходимого наполнения доходов бюджетов всех уровней.
Региональная налоговая политика, по мнению авторов, - это деятельность региональных органов государственной власти по управлению различными элементами региональных налогов (ставки, льготы, период) участниками налоговых правоотношений, региональным налоговым законодательством.
Можно выделить две стадии для региональной налоговой политики: 1) формирование; 2) реализация.
На стадии формирования региональной налоговой политики происходит:
• определение целей и задач региональной налоговой политики в рамках общей экономической стратегии страны в целом и отдельного региона;
• разрабатывается региональное налоговое законодательство;
• рассматривается налоговая составляющая бюджетного процесса региона;
В результате формирования региональной налоговой политики определяется налоговая система соответствующего региона и механизмы управления ею.
На стадии реализации региональной налоговой политики происходит:
• обеспечение поступления налогов и сборов на всех уровнях бюджетной системы;
• апробирование и совершенствование регионального налогового законодательства;
• развитие кадровой составляющей региональной налоговой политики;
• в конечном итоге обосновывается необходимость внесения изменений в действующую региональную налоговую политику, или разработки новой региональной налоговой политики.
В ходе реализации региональной налоговой политики корректируется налоговая система региона; совершенствуются механизмы управления.
Необходимо отметить, что формирование и реализация региональной налоговой политики тесно взаимосвязаны и находятся в постоянном развитии в соответствии с изменяющимися приоритетами экономической стратегии государства.
Алгоритм деятельности, связанной с организацией региональной налоговой политики, можно представить в виде следующих блоков.
1. Анализ текущего состояния налогового потенциала региона и возможных перспектив его развития.
2. Составление планов, т. е. принятие решений о будущих социально-экономических целях региона и способах их достижения, в том числе налоговыми методами.
3. Осуществление плановых решений. Результатом этой деятельности являются реальные экономические показатели: повышение благосостояния, инвестиционной активности, собираемости налогов и т. д.
4. Сравнение реальных результатов с плановыми показателями, а также создание предпосылок для корректировки действий региона в нужном направлении.
5. Контроль, являющийся последним блоком региональной налоговой политики, и, позволяющий оценить эффективность планового процесса в регионе.
Экономика
Важными элементами в процессе региональной налоговой политики являются:
• финансово-кредитное обеспечение региональной налоговой политики;
• материально-техническое обеспечение региональной налоговой политики;
• организационно-правовое и нормативное обеспечение региональной налоговой политики (законы, постановления, методические рекомендации и т. п.);
• кадровое обеспечение региональной налоговой политики;
• информационное обеспечение региональной налоговой политики.
Одной из сложнейших задач проводимой налоговой политики, считается реализация мер по созданию адекватной налоговой системы, обеспечивающей эффективное регулирование экономических процессов, связанных с формированием, распределением и использованием доходов.
Однако сложившееся в Российской Федерации распределение финансово-налоговой компетенции позволяет говорить о невозможности реализации субфедеральными органами власти современной региональной налоговой политики.
Основным нормативно-правовым документом, регламентирующим налоговую компетенцию всех участников налоговых отношений, а также официальные подходы и принципы к построению налоговой системы Российской Федерации, является Налоговый кодекс. Что касается налоговой компетенции органов власти разного уровня, то она в настоящее время заключается в следующем (ст. 5, 12 Налогового Кодекса):
• Налоговый кодекс (т. е. федеральный уровень) устанавливает исчерпывающий перечень налогов: федеральных, региональных и местных;
• региональные и местные органы власти имеют право вводить или не вводить установленные Налоговым кодексом соответственно региональные и местные налоги (должны быть приняты соответствующие законы или нормативно-правовые акты);
• Налоговый кодекс устанавливает основные элементы налоговых обязательств по региональным и местным налогам;
• региональные и местные органы власти имеют право устанавливать свои ставки (в пределах разрешенных), порядок и сроки уплаты налогов и могут устанавливать налоговые льготы, основания и порядок их применения. Структура налоговой системы определена ст. 13
НК. Получается, что наиболее ценные с доходной точки зрения налоги закреплены за федеральным уровнем. Поэтому большинство федеральных на-
логов выполняют функции бюджетно-налогового регулирования, и реальные возможности для реализации субфедеральными органами власти региональной налоговой политики - крайне малы.
Так, в настоящее время уровень доходов региональных бюджетов находится в прямой зависимости от положений федерального законодательства, направленного на централизацию финансовых ресурсов на федеральном уровне (см. табл. 1*).
Таблица 1. Соотношение доходов различных бюджетов Российской Федерации в период с 2001 по 2006 гг., %
2001 2002 2003 2004 2005 2006
Всего доходов, в т.ч. 100 100 100 100 100 100
Федеральный бюджет 49 59 62 46 52 49
Бюджеты субъектов 30 28 28 37 39 42
Местные бюджеты 21 13 10 17 9 9
При этом особенностью доходной части субфедеральных бюджетов является высокая доля регулирующих налогов и безвозмездных перечислений из федерального бюджета, а также низкая доля собственных доходов, табл. 2.
Таблица 2. Структура доходов консолидированных бюджетов субъектов по Сибирскому федеральному округу, %
2001 2002 2003 2004 2005 2006
Всего доходов, в т.ч. 100 100 100 100 100 100
Региональные налоги и сборы 13,6 12,7 10,5 7,5 6,2 6,7
Налоги, поступающие по нормативам (регулирующие) 58,4 56,9 62,9 71,3 67,2 67,8
Безвозмездные поступления 28,0 30,4 26,6 21,2 26,6 25,5
Наблюдается также непоследовательность и «хаотичность» в формировании доходов регионов, что приводит к сохранению региональной асимметрии и является основанием для изменения состава закреплённых федеральных налогов в пользу региональных и местных бюджетов, рис. 1-4. 100% 90% 80% 70% 60% 50% 40% 30% 20% 10% 0%
Рис. 1. Распределение федеральных налогов между уровнями бюджетной системыI по округам РФ за 2005 г.
* Таблица 1, 2, рис. 1-4 составлены на основе информации, представленной на официальных сайтах Росстата, Минэкономразвития России, Федерального казначейства и ФНС России.
100% 90% 80°% 70°% 60% 50% 40% 30% 20% 10% 0%
Рис.
-♦-федеральные налоги и сборы -□■■региональные налоги и сборы .-А- местные налоги и сборы
40% 30%
ритории, их реальную заинтересованность в увеличении доходной базы, реализации инвестиционного развития.
2. Распределение федеральных налогов между уровнями бюджетной системы по субъектам Сибирского федерального округа за 2006 г.
70% 60% 50% 40% 30% 20% 10% 0%
□ местный бюджет
□ региональный бюджет ■ федеральный бюджет
1
Рис. 3. Распределение всех налоговых доходов по уровням бюджетной системы РФ по субъектам Сибирского федерального округа за 2006 г.
Такая организация финансовых потоков и имеющиеся объёмы налоговых правомочий у регионов провоцируют низкую заинтересованность у субъектов Федерации к наращиванию налогового потенциала, невозможности предоставления налоговых льгот и преимуществ, появлению иждивенческих настроений, финансово-политической зависимости от «центра».
Таким образом, на сегодняшний день стоит задача организационно-законодательного формирования региональной налоговой политики, адекватной стратегическим целям развития страны, обеспечивающей надёжное финансовое существование тер-
1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 январь-июнь
2007
1оды
Рис. 4. Распределение налоговых доходов, собираемых на территории Томской области, по уровням бюджетов за 1999-2007 гг. (по данным областного финансового управления)
В целях формирования в России современной региональной налоговой политики предлагается:
• расширить состав налогов, закреплённых за регионами и муниципальными образованиями, что автоматически приведёт к увеличению налоговой компетенции;
• увеличить объём налоговой компетенции по специальным налоговым режимам;
• укреплять финансовые основы деятельности регионов и муниципальных образований, чтобы появлялась реальная заинтересованность в наращивании и укреплении налогового потенциала, формирования современной региональной налоговой политики.
При этом следует учитывать специфику конкретных условий деятельности регионов, их географического положения, отраслевой специфики, налогового потенциала, использовать методы сценарного планирования и прогнозирования при выработке концепции налоговой политики, производить увязку государственных и региональных стратегических целей развития и использования адекватного налогового механизма для их достижения.
Поступила 07.12.2007г.
90%
50%
0%
