CC BY
420
МЕЖДУНАРОДНЫЕ ОТНОШЕНИЯ И ЗАРУБЕЖНЫЙ ОПЫТ
РЕФОРМА ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА ЕВРОПЕЙСКОГО СОЮЗА ОБ УБЕЖИЩЕ КАК ОТВЕТ НА МИГРАЦИОННЫЙ КРИЗИС В ЕВРОПЕ
В.В. Войников
Юридический институт, Балтийский федеральный университет им. Иммануила Канта
236016, Российская Федерация, Калининград, ул. Александра Невского, 14 E-mail: voinicov@yandex.ru
Европейский миграционный кризис 2015 г. обусловил подготовку третьего поколения законодательства ЕС об убежище. Современный этап реформы в этой сфере интересен тем, что законодатель предлагает принципиально новые инструменты регулирования процесса предоставления международной защиты на территории Европейского союза.
Реформа европейской системы предоставления убежища в целом соответствует положениям первичного законодательства ЕС, а также принципам пропорциональности и субсидиарности. Анализ законопроектов позволяет также сделать вывод, что законодатель планирует существенно усилить наднациональной компонент в политике ЕС по предоставлению убежища, тем самым ограничивая свободу действий государств-членов. В этой части реформа полностью соответствует принципу делегирования полномочий. Одним из проявлений усиления наднационального компонента следует признать изменение метода правового регулирования в сфере законодательства об убежище с гармонизации на унификацию.
Наиболее спорным положением в пакете третьего поколения законодательства ЕС об убежище является механизм автоматического распределения лиц, ходатайствующих об убежище, предложенный в рамках принципа солидарности. Именно данный механизм вызывает наибольшее неприятие со стороны ряда государств-членов, не желающих нести дополнительное бремя по содержанию новых беженцев.
В законодательстве ЕС об убежище третьего поколения получили закрепление положения, направленные на предотвращение незаконного переме-
щения лиц, ходатайствующих об убежище внутри ЕС, которое в условиях открытости границ является одним из наиболее серьезных вызовов.
Основная цель реформы заключается в том, чтобы в еще большей мере унифицировать порядок предоставления международной защиты на территории ЕС и сделать данную систему более эффективной и справедливой. Вместе с тем нынешняя реформа законодательства об убежище направлена не столько на преодоление последствий кризиса, сколько на решение задач, которые по разным причинам не удавалось разрешить в предыдущие годы.
8 Европейский союз, убежище, беженцы, миграционный кризис, Шенген, Дублинские критерии, принцип солидарности.
I. Введение. Миграционный кризис в Европе 2015 г. и его последствия создают широкое поле для научных исследований во многих отраслях общественных наук. Кризис повлек за собой такие последствия, при которых Европейский союз вынужден был провести масштабную реформу всей политики в области пространства свободы, безопасности и правосудия ЕС. Кроме того, он послужил причиной обострения социально-политической ситуации во многих странах — членах ЕС, а также за пределами Союза, в связи с чем потребовался пересмотр политики во многих областях общественной жизни.
Сегодня можно говорить о том, что указанный кризис положил начало к изменению миграционного, визового законодательства ЕС, законодательства о предоставлении убежища, а также законодательства о границах.
Цель настоящей статьи состоит в анализе пакета законопроектов в области общей европейской системы предоставления убежища, подготовленного в середине 2016 г.
Для ее достижения необходимо рассмотреть основные черты реформы законодательства об убежище, а также проанализировать ключевые новеллы с точки зрения соответствия их первичному праву Евросоюза и соотнести с вызовами, стоящими перед ЕС. Следует заметить, что эта реформа представляет большой научный интерес с точки зрения правовой науки, поскольку законодатель предлагает такие инструменты, которые не имели до этого аналогов. Фактически она нацелена на формирование единой политики предоставления убежища в масштабах всего Союза.
II. Правовые основы общей европейской системы предоставления убежища. Под общей европейской системой предоставления убежища (Common European Asylum System) следует понимать систему организационных, правовых и институциональных мероприятий,
направленных на формирование единых или гармонизированных правил, касающихся предоставления международной защиты на территории ЕС. Правовая основа данной системы включает три уровня: общепризнанные нормы международного права, наднациональное законодательство ЕС и национальное законодательство государств-членов. При этом ее юридической основой выступают общепризнанные нормы международного права, содержащиеся в Женевской конвенции о статусе беженцев1951 г. (далее — Женевская конвенция), на которую имеется ссылка в ч. 1 ст. 78 Договора о функционировании ЕС1 (далее — ДФЕС).
Система взаимосвязи между международным, национальным и наднациональным правом предопределяет сложность правового регулирования системы предоставления убежища в Европейском союзе2.
Основное предназначение наднационального законодательства ЕС об убежище заключается в том, чтобы, во-первых, создать нормативную базу для эффективного взаимодействия национальных правовых систем и распределения ответственности между государствами-членами, во-вторых, обеспечить соблюдение государствами-членами определенных стандартов при рассмотрении ходатайств об убежище и предоставлении международной защиты.
С учетом обозначенных задач законодательство ЕС об убежище можно представить в виде системы, состоящей из двух основных частей (элементов): институциональной (организационной) и материальной. Организационная (институциональная) часть регулирует отношения, связанные с формированием организационной и институциональной структуры общей европейской политики предоставления убежищ. Изначально она включала единообразные нормы, имеющие прямое действие на территории Союза. Следовательно, основным источником права в данной части выступает регламент.
В настоящее время организационная (институциональная) часть представлена Дублинским регламентом3, регламентом, уста-
1 Official Journal. C 326. 26.10.2012. P. 47—390.
2 Cm.: Peers S. EU Justice and Home Affairs Law. 3rd ed. Oxford, 2011. P. 295.
3
Regulation (EU) No 604/2013 of the European Parliament and of the Council of 26 June 2013 Establishing the Criteria and Mechanisms for dDtermining the Member State Responsible for Examining an Application for International Protection Lodged in One of the Member States by a Third-Country National or a Stateless Person // Official Journal. L 180. 29.06.2013. P. 31-59.
навливающим дактилоскопическую систему идентификации «Ев-родак»4 и регламентом, учреждающим Европейскую службу по оказанию содействия в предоставлении убежища (European Asylum Support Office)5. Основная цель Дублинского регламента состоит в установлении правил, касающихся определения государства, ответственного за рассмотрение ходатайства о предоставлении убежища. Он базируется на принципе, согласно которому заявление о предоставлении убежища должно быть рассмотрено внутри ЕС только одним государством-членом. Регламент обязывает государства — члены ЕС при поступлении заявления о предоставлении убежища в первую очередь определять государство, к чьей компетенции относится рассмотрение данного заявления. Для установления государства, ответственного за рассмотрение ходатайства, регламентом предусмотрена система критериев («Дублинские критерии»), расположенных в иерархическом порядке.
Европейская служба по оказанию содействия в предоставлении убежища является центральным институциональным элементом общей европейской системы предоставления убежища. В ее функции входит осуществление научно-методического и технического содействия государствам — членам ЕС в решении вопросов, связанных с реализацией общей европейской системы предоставления убежища.
Европейская дактилоскопическая система («Евродак») представляет собой базу данных отпечатков пальцев всех граждан третьих стран, подавших ходатайства о предоставлении в ЕС убежища, или иммигрантов, въехавших в ЕС нелегально. Основная цель создания данной системы — обеспечение правильной идентификации просителей убежища.
4 Regulation (EU) No 603/2013 of the European Parliament and of the Council of 26 June 2013 on the Establishment of «Eurodac» for the Comparison of Fingerprints for the Effective Application of Regulation (EU) No 604/2013 Establishing the Criteria and Mechanisms for Determining the Member State Responsible for Examining an Application for International Protection Lodged in One of the Member States by a Third-country National or a Stateless Person and on Requests for the Comparison with Eurodac Data by Member States» Law Enforcement Authorities and Europol for Law Enforcement Purposes, and Amending Regulation (EU) No 1077/2011 Establishing a European Agency for the Operational Management of Large-scale IT Systems in the Area of Freedom, Security and Justice // Official Journal. L 180. 29.06.2013. P. 1-30.
5 Regulation (EU) No 439/2010 of the European Parliament and of the Council of 19 May 2010 Establishing a European Asylum Support Office // Official Journal. L 132. 29.05.2010. P. 11-28.
Материальная часть законодательства ЕС об убежище регулирует отношения, связанные с процессом предоставления международной защиты в странах — членах ЕС и определением статуса лица, получившего международную защиту. В области материальной части традиционно использовался метод гармонизации законодательства и основными источниками права соответственно выступали директивы.
В настоящий момент к материальной части следует относить три ключевые директивы: квалификационную директиву6, процедурную7 и директиву об условиях приема8. Основная задача указанных директив состоит в том, чтобы установить минимальные гарантии, которыми должны быть обеспечены лица, ищущие убежище или получившие международную защиту в государствах-членах.
Квалификационная директива устанавливает критерии для предоставления лицу, ищущему убежище, статуса беженца или субсидиарной защиты. Основная цель данной директивы состоит в том, чтобы установить на территории ЕС гармонизированные правила, определяющие статус беженца или лица, получившего субсидиарную защиту.
Процедурная директива определяет общие рамки порядка рассмотрения ходатайств о предоставлении международной защиты. Основная цель директивы состоит в том, чтобы обеспечить принятие национальными органами законных и обоснованных решений по ходатайствам о предоставлении убежища.
Директива об условиях приема содержит рамочные нормы, устанавливающие минимальные стандарты в отношении условий пребывания лиц, ищущих убежище, в части права на жилище, питание, обеспечение одеждой и т.д.
6 Directive 2011/95/EU of the European Parliament and of the Council of 13 December 2011 on Standards for the Qualification of Third-country Nationals or Stateless Persons as Beneficiaries of International Protection, for a Uniform Status for Refugees or for Persons Eligible for Subsidiary Protection, and for the Content of the Protection Granted // Official Journal. L 337. 20.12.2011. P. 9-26.
Directive 2013/32/EU of the European Parliament and of the Council of 26 June 2013 on Common Procedures for Granting and Withdrawing International Protection // Official Journal. L 180. 29.06.2013. P. 60-95.
o
Directive 2013/33/EU of the European Parliament and of the Council of 26 June 2013 Laying Down Standards for the Reception of Applicants for International Protection // Official Journal. L 180. 29.06.2013. P. 96-116.
III. История развития общей европейской системы предоставления убежища. Понятие «общая европейская система предоставления убежища»9 появилось в конце 1999 г. после проведения саммита Европейского совета в Тампере в октябре 1999 г.10 В соответствии с итоговым документом, принятым по результатам саммита, построение общей европейской системы предоставления убежища должно быть осуществлено в два этапа.
На первом этапе предусматривалась гармонизация национального законодательства об убежище, основными целями которой должны были быть: обеспечение прав и свобод просителей убежища и сдерживание потока иностранцев, ищущих защиты в странах — членах ЕС11. На втором этапе предполагалось принятие норм, направленных на формирование общей процедуры предоставления убежища и унифицированного статуса беженца. Иными словами, принятые на первом этапе директивы должны были быть заменены на регламенты, имеющие прямое действие на территории Союза.
В ходе первого этапа (2000—2005 гг.) был принят пакет нормативных правовых актов, который составлял первое поколение законодательства ЕС об убежище12. Отдельное место в указанном па-
13
кете занимала директива о временной защите13, устанавливающая минимальные стандарты предоставления временной защиты в случае массового прибытия вынужденных переселенцев.
Основная цель второго этапа (2011—2013 гг.) заключалась в том, чтобы ввести унифицированные правила по приему беженцев.
9 См.: Потемкина О.Ю. Европейский союз и общая система убежища // Современная Европа. 2012. № 1. С. 5—16.
См.: Presidency Conclusions, Tampere European Council 15 and 16 October 1999. URL: http://www.europarl.europa.eu/summits/tam_en.htm (дата обращения: 10.05.2017).
11 См.: Battjes H. European Asylum Law and International Law. Leiden; Boston, 2006.
12
Первое поколение законодательства ЕС об убежище состояло из Дублинского регламента, регламента, устанавливающего систему «Евродак», квалификационной директивы, процедурной директивы и директивы об условиях приема.
13 См.: Council Directive 2001/55/EC of 20 July 2001 on Minimum Standards for Giving Temporary Protection in the Event of a Mass Influx of Displaced Persons and on Measures Promoting a Balance of Efforts between Member States in Receiving Such Persons and Bearing the Consequences thereof// Official Journal. L 212. 07.08.2001. P. 12—23.
Однако экономический кризис не позволил ввести унифицированные стандарты предоставления убежища, поскольку государства-члены, ссылаясь на неблагоприятную экономическую ситуацию, не пожелали нести дополнительную финансовую нагрузку, связанную с исполнением единых европейских стандартов предоставления убежища14.
Ключевым новшеством второго поколения законодательства ЕС об убежище стало создание в 2010 г. Европейской службы по оказанию содействия в предоставлении убежища, на которую были возложены задачи по организации более эффективной политики предоставления убежища в странах ЕС.
Однако по окончании второго этапа развития законодательства ЕС об убежище стало очевидным, что данная реформа вряд ли будет последней, поскольку изначальные цели так и не были достигнуты.
IV. Европейский миграционный кризис и реформа общей европейской системы предоставления убежища. В 2015 г. компетентные службы Евросоюза стали фиксировать резкий рост числа нелегального въезда иностранцев на территорию ЕС. Согласно официальным данным, в 2015 г. было зафиксировано 1 820 000 случаев нелегального въезда на территорию государств — членов ЕС15, что в шесть раз превышает аналогичный показатель за предыдущий год. За 2015 г. иностранцы подали свыше 1 млн ходатайств о предоставлении убежища, что превышает число прошений, поданных во время конфликта в Югославии16.
Указанное явление, связанное со значительным увеличением потока нелегальных иммигрантов в страны ЕС, а также неготовностью Европейского союза к сдерживанию и эффективному распределению указанного потока, получило название «Европейский миграционный кризис».
Первоначально европейские политики попытались увидеть в значительном притоке иностранцев на территорию ЕС положи-
14 См.: Trauner F.Asylum Policy: the EU's 'Crises' and the Looming Policy Regime Failure // Journal of European Integration. 2016. Vol. 38. No 3. P. 313.
15 См.: Frontex Annual Risk Analysis. 2016-04-05. URL: http:/frontex.europa.eu/ assets/ Publications/ Risk_Analysis/Annual_Risk_Analysis_2016.pdf (дата обращения: 26.05.2017).
16 См.: Asylum and Migration into the EU in 2015 // FRA Fundamental Rights Report 2016 // URL:http://fra.europa.eu/en/publication/ 2016/fundamental-rights-report-2016 (дата обращения: 26.05.2017).
тельные моменты, расценивая это как возможность для пополнения трудовых ресурсов. Однако по мере развития миграционного кризиса акцент в вопросе его разрешения все чаще стал смещаться в сторону предотвращения проникновения нелегалов на территорию ЕС посредством ужесточения контроля на внешних гра-
17
ницах .
Европейский миграционный кризис высветил серьезные недостатки в общей системе предоставления убежища, которая фактически оказалась недееспособной. В частности, вызовами для ЕС стали такие проблемы, как: распределение лиц, ищущих убежище, среди государств — членов ЕС и обеспечение быстрой и эффективной идентификации лиц, нуждающихся в международной защите18.
Следует отметить, что неравное распределение просителей убежища среди государств — членов ЕС фиксировалось и в предыдущие годы. Так, согласно данным Евростата, примерно половина всех прошений об убежище приходится на Германию и Швецию19. Однако миграционный кризис 2015 г. еще в большей степени усилил озабоченность ЕС указанной ситуацией.
Складывающаяся политическая ситуация предопределила необходимость очередного реформирования законодательства ЕС об убежище, которое должно обеспечить построение общей системы предоставления убежищ, адаптированной к новым вызовам.
В мае 2015 г. Европейская комиссия подготовила сообщение, получившее название «Европейская повестка дня по миграции»20,
17
См.: Энтин М.Л., Энтина Е.Г., Тнэлм Н.И. В поисках партнерских отношений VI: Россия и Европейский союз в 2015—2016 годах. М., 2017. С. 717.
18
См.: Balleix C. What Type of Reform of the Common European Asylum Regime Are We Heading Toward? // Foundation Robert Schuman. The Research and Studies Centre on Europe. European Issue № 400. 11.07.2016. URL: http://www.robert- schum-an.eu/en/ european-issues/0400-what-type of-reform-of-the-common- european-asyl-um-regime-are-we- heading-toward (дата обращения: 18.05.2017).
19 См.: Asylum and Migration into the EU in 2015 // FRA Fundamental Rights Report 2016. Р. 17.
20
См.: Communication from the Commission to the European Parliament and the Council, the European Economic and Social Committee and the Committee of the Regions a European Agenda on Migration, 2015. URL: https://ec.europa.eu/ anti-trafficking/sites/antitrafficking/ files/communication_on_the_european_ agenda_on_ migration_en.pdf (дата обращения: 10.05.2017).
которое содержала перечень мероприятий в области иммиграционной политики и политике предоставления убежища21.
Спустя почти год, 6 апреля 2016 г. Европейской комиссией было подготовлено Сообщение для Европейского парламента и Совета ЕС о путях реформирования общей европейской системы предоставления убежища и расширения легальных путей в Евро-пу22. Комиссия признала уязвимость существующей общей системы предоставления убежища в рамках ЕС, которая обусловлена отсутствием доверия между государствами-членами, продолжающейся фрагментацией системы предоставления убежища, а также достаточно низким уровнем доверия к общим правилам предоставления убежища в странах ЕС.
К середине 2016 г. Комиссия подготовила пакет из семи законопроектов, которые предполагают практически полное изменение существующего законодательства ЕС об убежище.
Хронологически в ходе указанной реформы планируется принятие уже третьего поколения законодательства об убежище. Таким образом, миграционным кризисом 2015 г. обусловлен третий этап развития законодательства о беженцах.
Как было отмечено выше, реформа 2016 г. охватывает как организационную (институциональную), так и материальную часть законодательства ЕС об убежище. При этом наиболее существенные изменения наблюдаются в материальной части указанной правовой системы, поскольку законодатель принципиально меняет метод правового регулирования, переходя от гармонизации к унификации.
Организационная (институциональная) часть законодательства ЕС об убежище. Пакет законопроектов в области общей европейской системы предоставления убежища включает новую редакцию Дублинского регламента23. Основная идея данного законопроекта
21
См.: Потемкина О.Ю. «Европейская повестка дня по миграции» — новый поворот в иммиграционной политике ЕС? // Современная Европа. 2015. № 4. С. 29.
22
См.: Communication from the Commission to the European Parliament and the Council Towards a Reform of the Common European Asylum System and Enhancing Legal Avenues to Europe COM/2016/0197 final, 2016a. URL: http://eur-lex.europa. eu/legal-content/EN/TXT/HTML/?uri=CELEX:52016DC0197&from=en (дата обращения: 10.05.2017).
См.: Proposal for a Regulation of the European Parliament and of the Council Establishing the Criteria and Mechanisms for Determining the Member State Responsible
состоит в создании устойчивой и справедливой системы определения государства, ответственного за рассмотрение ходатайства о предоставлении убежища. Планируется адаптировать систему предоставления убежища к новым вызовам, связанным с массовым прибытием лиц, ищущих его, а также имплементацию принципа солидарности между государствами — членами ЕС24.
Ключевой новеллой проекта Дублинского регламента является введение так называемого автоматического механизма корректирующего распределения (Corrective allocation mechanism). Смысл данного механизма состоит в том, что при существенном и непропорциональном увеличении количества прошений об убежище в одной из стран ЕС подлежит применению механизм расселения (распределения) иностранных граждан, нуждающихся в международной защите и уже прибывших на территорию ЕС, среди других стран — членов ЕС. При этом сама иерархия Дублинских критериев остается неизменной.
Указанная схема расселения (relocation) уже применялась Евросоюзом в качестве временной меры. Так, в сентябре 2015 г. Совет принял два решения25 о расселении иммигрантов, прибывших на территорию ЕС и нуждающихся в международной защите. Однако предложенная система оказалась недееспособной26.
Здесь необходимо обратить внимание на изменение не только правового содержания данного механизма, но и терминологии. Если первоначально данный механизм именовался как расселение, то сейчас используется термин «распределение» (allocation).
for Examining an Application for International Protection Lodged in One of the Member States by a Third-country National or a Stateless Person COM/2016/0270 final/2 — 2016/0133 (COD). URL: http://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=CE LEX%3A52016PC0270 (дата обращения: 18.05.2017).
24 См.: Потемкина О.Ю. Вишеградская группа и «гибкая солидарность» // Современная Европа. 2016. № 6. С. 43—52.
25 См.: Council Decision (EU) 2015/1523 of 14 September 2015 Establishing Provisional Measures in the Area of International Protection for the Benefit of Italy and of Greece // Official Journal. L 239. 15.09.2015. P. 146—156; Council Decision (EU) 2015/1601 of 22 September 2015 Establishing Provisional Measures in the Area of International Protection for the Benefit of Italy and Greece // Official Journal. L 248. 24.09.2015. P. 80—94.
26 См.: Peers S. The Dublin Regulation: Is the End Nigh? Where should Unaccompanied Children Apply for Asylum? // EU Law Analysis. Expert Insight into EU Law Developments. URL: http://eulawanalysis. blogspot.ru/2016/01/the-dublin-regulation-is-end-nigh-where.html (дата обращения: 10.05.2017).
Представляется, что в данном контексте он означает, что просители убежища будут распределяться без учета их согласия и предпочтений.
Предложение Комиссии о введении автоматического механизма корректирующего распределения вызвало недовольство со стороны ряда государств-членов. Между тем следует отметить, что в данной части предложение Комиссии соответствует действующему законодательству ЕС. Согласно ч. 3 ст. 78 ДФЕС в случае, если одно или несколько государств-членов окажутся в чрезвычайной ситуации, характеризующейся внезапным притоком граждан третьих стран, то Совет по предложению Комиссии может принимать временные меры в пользу заинтересованного(ых) государства-члена (государств-членов). Более того, данный механизм соответствует принципу солидарности, содержащемуся в ст. 80 ДФЕС.
Тем не менее некоторые государства — члены ЕС, представляющие так называемую Вишеградскую группу27, выступили против автоматического механизма распределения и предложили свой вариант реализации принципа солидарности в рамках общей европейской системы предоставления убежища. Согласно позиции государств Вишеградской группы при наличии признаков существенного увеличении численности лиц, ищущих убежища на территории одного из государств — членов ЕС, остальные страны вправе самостоятельно определять формы своего участия в помощи такому государству, принимая во внимание возможности принимающей страны28. Указанный механизм получил название «гибкой» или «эффективной» солидарности. Такое предложение содержалось в совместном заявлении стран Вишеградской группы от 16 сентября 2016 г.29
Основной акцент в предложении Вишеградской группы сделан на том, что механизм расселения следует рассматривать как одну из возможных форм проявления солидарности в вопросе предоставления убежища. В любом случае для государств-членов такая форма должна иметь добровольный характер.
27
Вишеградская группа включает в себя Польшу, Чехию, Словакию и Венгрию.
28
См.: Потемкина О.Ю. Вишеградская группа и «гибкая солидарность».
29
См.: Joint Statement of the Heads of Governments of the V4 Countries, 16.09.2016. URL: http://www.visegradgroup.eu/calendar/2016/joint-statement-of-the-160919 (дата обращения: 10.05.2017).
Однако предложение Вишеградской группы в части «эффективной солидарности» пока не нашло поддержки ни у Комиссии, ни у большинства государств-членов. Кроме того, как отмечает Маартен ден Хейер, в процессе имплементации механизм переселения неизбежно столкнется с целым рядом препятствий, в первую очередь со стороны самих просителей убежища30.
Немаловажен также вопрос о соотношении механизма переселения с основными правами человека.
Согласно ст. 31 Женевской конвенции государства не должны налагать взысканий на просителей убежища за незаконное перемещение через границу. Иными словами, лицо, запросившее убежище, не должно считаться правонарушителем, следовательно, к нему не могут применяться меры принуждения. А введение механизма распределения неизбежно повлечет за собой определенные меры принудительного характера, поскольку далеко не все просители убежища захотят уезжать из той страны, в которой они хотели бы получить убежище и где они фактически находятся.
По нашему мнению, конкретные формы предложенного Комиссией автоматического механизма корректирующего распределения и особенности его реализации требуют дополнительной проработки в целях более гармоничного включения данного механизма в систему норм международного и национального права.
Особое место в пакете законопроектов по вопросам убежища занимает проект регламента о создании Агентства ЕС по вопросам убежища (European Union Agency for Asylum)31. В соответствии с этим проектом служба по оказанию содействия в предоставлении убежища должна быть трансформирована в полноценное агентство ЕС, отвечающее за правильное применение норм, регулирующих предоставление международной защиты на территории Евросоюза.
Изменения также коснулись другого важного документа — регламента «Евродак».
30
См.: Heijer den M. Corrective Allocation or Effective Solidarity? The Slovak Presidency Non-paper on the Revision of the Dublin System. URL: http://eumigra tionlawblog.eu/ corrective-allocation-or-effective-solidarity-the-slovak- presidency-non-paper-on-the-revision-of-the- dublin-system/ (дата обращения: 10.05.2017).
31
Proposal for a Regulation of the European Parliament and of the Council on the European Union Agency for Asylum and Repealing Regulation (EU) No 439/2010 COM/2016/0271 final — 2016/0131 (COD). URL: http://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=CELEX%3A52016PC0271 (дата обращения: 17.05.2017).
4 мая 2016 г. Комиссия подготовила новую редакцию регламента, устанавливающего систему «Евродак» (Европейская дактилоскопическая система)32. Согласно этому регламенту сферу действия системы «Евродак» планируется существенно расширить и применять ее для идентификации незаконных иммигрантов в целях содействия их возвращению в страну постоянного проживания.
Кроме того, в рамках пакета законодательных актов в области предоставления убежища Комиссией был подготовлен проект регламента, устанавливающего постоянно действующую Союзную систе-
33
му по переселению лиц, нуждающихся в международной защите33.
В 2015 г. в соответствии с Европейской повесткой дня по миграции Комиссия предложила систему переселения (Resettlement). Она предусматривает перемещение иностранных граждан, нуждающихся в международной защите, с территории третьей страны в страны ЕС (ст. 2 проекта регламента). 20 июля 2015 г. Совет одобрил решение о переселении таких лиц в страны ЕС в качестве разо-
34
вого мероприятия34.
В марте 2016 г. Европейский союз и Турция приняли совместное заявление, касающееся проблемы нелегальной иммиграции из Турции в ЕС, главным образом в Грецию35. Достигнутая догово-
Proposal for a Regulation of the European Parliament and of the Council on the Establishment of 'Eurodac' for the Comparison of Fingerprints for the Effective Application of Regulation (EU) No 604/2013 Establishing the Criteria and Mechanisms for Determining the Member State Responsible for Examining an Application for International Protection Lodged in One of the Member States by a Third-country National or a Stateless Person, for Identifying an Illegally Staying Third-country National or Stateless Person and on Requests for the Comparison with Eurodac Data by Member States' Law Enforcement Authorities and Europol for Law Enforcement Purposes C0M/2016/0272 final/2 — 2016/0132 (COD). URL: http://eur-lex.europa.eu/legal-content/ EN/TXT/?uri=C0M:2016:272:FIN (дата обращения: 17.05.2017).
33
Proposal for a Regulation of the European Parliament and of the Council Establishing a Union Resettlement Framework and Amending Regulation (EU) No 516/2014 of the European Parliament and the Council C0M/2016/0468 final — 2016/0225 (COD). URL: http://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT /?uri= CELEX%3A52016PC0468 (дата обращения: 18.05.2017).
34 См.: Outcome of the Council Meeting 3405th Council Meeting Justice and Home Affairs Brussels, 20 July 2015. URL: http://www.consilium.europa.eu/en/meetings/ jha/2015/07/20/ (дата обращения: 10.05.2017).
35 См.: EU-Turkey Statement, 18 March 2016. URL: http://www.consilium. europa.eu/en/press/press-releases/2016/03/18-eu-turkey-statement/ (дата обращения: 16.05.2017).
ренность получила название «соглашение» или «сделка» (deal), хотя с правовой точки зрения она не является ни тем, ни другим36. В соответствии с указанной сделкой Евросоюз и Турция договорились также, что за каждого сирийского гражданина, возвращенного с греческих островов в Турцию, другой сирийский гражданин будет переселен из Турции в страны ЕС37.
В рамках новой законодательной инициативы ЕС планирует ввести постоянно действующую рамочную программу переселения (Union Resettlement Framework).
Материальная часть законодательства об убежище. Как отмечалось выше, в указанной сфере изначально использовался метод гармонизации национального законодательства.
Особенность директив состоит в том, что они позволяют государствам — членам ЕС устанавливать более гибкие нормы, чем те, которые закреплены в самих директивах. Благодаря этому государства-члены сохраняют свободу действий в области разработки национальных правил предоставления убежища, т.е. директивы в данной сфере предоставляют слишком широкие возможности для их произвольной имплементации. Однако такая свобода приводит к существенному расхождению национального законодательства об убежище стран — членов ЕС38. Именно этими расхождениями в правовом регулировании процесса предоставления убежища обусловлена слабость и уязвимость общей европейской системы предоставления убежищ в период миграционного кризиса.
По мнению Комиссии, одним из вариантов разрешения данной проблемы может стать унификация правил по предоставлению убежища. Это будет способствовать обеспечению равного обращения с просителями убежища, а также предотвращению незаконного перемещения иммигрантов внутри Союза. В этой связи
36 См.: Peers S. The Final EU/Turkey Refugee Deal: a Legal Assessment. URL: http://eulawanalysis.blogspot.ru/2016/03 /the-final-euturkey-refugee-deal-legal.html (дата обращения: 18.05.2017).
37
См.: Rygiel K., Baban F., Ilcan S. The Syrian Refugee Crisis: The EU-Turkey "Deal" and Temporary Protection // Global Social Policy. 2016. Vol. 16. No 3. P. 315—320.
38
См.: Trauner F., Servent A.R. The Communitarization of the Area of Freedom, Security and Justice: Why Institutional Change does not Translate into Policy Change // Journal of Common Market Studies. 2016. Vol. 54. No 6. P. 1419.
Комиссия после консультаций с государствами-членами предложила изменить метод правового регулирования отношений по предоставлению убежища с гармонизации на унификацию. Ею были подготовлены проекты квалификационного39 и процедурного рег-ламента40, которые должны будут заменить соответствующие директивы, а также проект новой редакции директивы об условиях приема41. Принятие регламентов позволит ввести общеевропейские обязательные правила вместо ныне действующих рамочных норм, что должно минимизировать имеющиеся отличия в правоприменительной практике на территории Союза.
Реформа законодательства ЕС об убежище должна решить ряд вопросов, один из которых касается незаконного перемещения просителей убежища внутри ЕС (secondary movement)42.
Основная причина незаконного перемещения просителей убежища внутри ЕС — существующие до настоящего времени отличия в правовом регулировании процесса предоставления международной защиты на территории разных государств — членов ЕС43.
Решение проблемы нелегального перемещения лиц, ищущих убежище или получивших международную защиту, по территории ЕС является одной из целей реформы законодательства ЕС о беженцах. В связи с этим меры, направленные на ее решение, преду-
39
Proposal for a Regulation of the European Parliament and of the Council on Standards for the Qualification of Third-country Nationals or Stateless Persons as Beneficiaries of International protection, for a uniform Status for Refugees or for Persons Eligible for Subsidiary Protection and for the content of the Protection Granted and Amending Council Directive 2003/109/EC of 25 November 2003 Concerning the Status of Third-country Nationals who are Long-term Residents C0M/2016/0466 final. URL: http://eur-lex.europa.eu/legal-content/ EN/TXT/?uri=C0M%3A2016%3A0466% 3A FIN (дата обращения: 18.05.2017).
40 Proposal for a Regulation of the European Parliament and of the Council Establishing a Common Procedure for International Protection in the Union and Repealing Directive 2013/32/EU C0M/2016/0467 final. URL: http://eur-lex.europa. eu/legal-content/EN/ALL/?uri=CELEX:52016PC0467 (дата обращения: 18.05.2017).
41 Proposal for a Directive of the European Parliament and of the Council Laying Down Standards for the Reception of Applicants for International Protection C0M/2016/0465 final — 2016/0222 (COD). URL: http://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=CELEX:52016PC0465 (дата обращения: 18.05.2017).
42 См.: The CEAS Reform Package: the Death of Asylum by a Thousand Cuts? Working papers. Number 6. Brussels, 2017.
43 См.: Balleix C. Op. cit.
смотрены в пакете законодательных актов в области предоставления убежища.
Во-первых, в соответствии со ст. 29 проекта квалификационного регламента лицо, получившее международную защиту, обязано проживать на территории того государства, где ему была предоставлена соответствующая защита. Более того, в силу указанной нормы в совокупности с положениями ст. 20 проекта Дублинского регламента государство — член ЕС обязано вернуть ходатайство о предоставлении убежища в случае, если проситель международной защиты находится на территории другой страны ЕС без законных на то оснований.
Во-вторых, проект квалификационного регламента содержит норму (ст. 44) об изменении Директивы Совета № 2003/109/Еи, касающейся статуса иностранцев, имеющих право долгосрочного проживания. Согласно указанной норме если лицо, получившее международную защиту, находится на территории другого государства — члена ЕС без законных на то оснований, в отношении такого лица срок его предыдущего пребывания не подлежит включению в пятилетний срок для получения вида на жительство.
В-третьих, в силу ст. 17(а) Директивы об условиях приема государство — член ЕС вправе лишить просителя убежища определенных социальных гарантий в случае нарушения с его стороны обязательства по пребыванию в том государстве-члене, в котором он обязан находиться. Государства-члены могут обязывать просителей убежища отмечаться в компетентных органах при наличии риска их несанкционированного отъезда (ст. 7 (3))44. Статья 5 Директивы предусматривает обязанность государств — членов ЕС уведомлять просителей убежища о том, что предоставление социальных гарантий зависит от исполнения ими своих обязательств по нахождению на территории определенной страны ЕС.
V. Заключение. Миграционный кризис 2015 г. явился поводом для проведения очередной широкомасштабной реформы законодательства ЕС об убежище. При этом она направлена не столько на преодоление последствий кризиса, сколько на решение «старых» задач, которые по различным причинам не удавалось решить в предыдущие годы.
44 См.: Addressing Migration in the European Union Compendium of Briefings by the European Parliamentary Research Service. URL: http://www.europarl.europa.eu/ EPRS/Migration_Compendium_2017.pdf (дата обращения: 18.05.2017).
Предложенные законопроекты позволяют сделать вывод, что Европейская комиссия намерена осуществить реформу системы предоставления убежища в Евросоюзе, охватывающую практически все аспекты данной политики.
Основная цель третьего этапа развития общей европейской системы предоставления убежища состоит в том, чтобы еще в большей степени унифицировать порядок предоставления международной защиты на территории ЕС и сделать данную систему более эффективной и справедливой.
Анализ законопроектов позволяет также сделать вывод, что законодатель планирует существенно усилить наднациональный компонент в политике ЕС по предоставлению убежища. Исходя из позиции Комиссии, изложенной в сообщении от 6 апреля 2016 г., в краткосрочной перспективе ожидается дальнейшее перераспределение в пользу Союза полномочий в области предоставления убежища. В частности, предполагается передача ответственности за обработку заявлений о предоставлении убежища с национального уровня на уровень ЕС, например путем предоставления Агентству ЕС по вопросам убежища функций по принятию решений о предоставлении международной защиты.
С правовой точки зрения реформа европейской системы предоставления убежища не вызывает вопросов, за исключением, пожалуй, принудительного распределения лиц, ищущих убежище. Можно сделать вывод, что ЕС, усиливая наднациональный компонент, не выходит за границы своих полномочий.
В то же время с политической точки зрения задуманная реформа порождает серьезное неприятие со стороны ряда государств-членов, опасающихся ущемления своих интересов в такой чувствительной сфере, как предоставление международной защиты.
БИБЛИОГРАФИЧЕСКИЙ СПИСОК
Потемкина О.Ю. Вишеградская группа и «гибкая солидарность» // Современная Европа. 2016. № 6. С. 43—52. DOI: http://dx.doi.org/10.15211 /soveurope620164352.
Потемкина О.Ю. «Европейская повестка дня по миграции» — новый поворот в иммиграционной политике ЕС? // Современная Европа. 2015. № 4. С. 28—40.
Потемкина О.Ю. Европейский союз и общая система убежища // Современная Европа. 2012. № 1. С. 5—16.
Энтин М.Л., Энтина Е.Г., Тнэлм Н.И. В поисках партнерских отношений VI: Россия и Европейский союз в 2015—2016 годах. М.: Издательство «Зебра Е», 2017.
Balleix C. What Type of Reform of the Common European Asylum Regime Are We Heading Toward? // Foundation Robert Schuman. The Research and Studies Centre on Europe. European Issue № 400. 11.07.2016. URL: http://www.robert-schuman.eu/en/european-issues/0400-what-type-of-re-form-of-the-common-european-asylum-regime-are-we-heading-toward (дата обращения: 18.05.2017).
Battjes H. European Asylum Law and International Law. Leiden; Boston: Martinus Nijhoff, 2006. DOI: 10.1163/ej.9789004150874.i-689.
Heijer den M. Corrective Allocation or Effective Solidarity? The Slovak Presidency Non-paper on the Revision of the Dublin System. URL: http:// eumigrationlawblog.eu/corrective-allocation-or-effective-solidarity-the-slo-vak-presidency-non-paper-on-the-revision-of-the-dublin-system/ (дата обращения: 10.05.2017).
Peers S. EU Justice and Home Affairs Law. 3rd ed. Oxford: Oxford University Press, 2011.
Peers S. The Dublin Regulation: Is the End Nigh? Where should Unaccompanied Children Apply for Asylum? // EU Law Analysis. Expert Insight into EU Law Developments. URL: http://eulawanalysis.blogspot.ru/2016/01/the-dub-lin-regulation-is-end-nigh-where.html (дата обращения: 10.05.2017).
Peers S. The Final EU/Turkey Refugee Deal: a Legal Assessment. URL: http://eulawanalysis.blogspot.ru/2016/03/the-final-euturkey-refugee-deal-le-gal.html (дата обращения: 18.05.2017).
Rygiel K., Baban F., Ilcan S. The Syrian Refugee Crisis: The EU-Turkey 'Deal' and Temporary Protection // Global Social Policy. 2016. Vol. 16. No 3. P. 315—320. DOI: 10.1177/146801811666153.
The CEAS Reform Package: the Death of Asylum by a Thousand Cuts? Working papers. Number 6. Brussels: Jesuit Refugee Service Europe, 2017.
TraunerF. Asylum Policy: the EU's 'Crises' and the Looming Policy Regime Failure // Journal of European Integration. 2016. Vol. 38. No. 3. P. 311—325. DOI: 10.1080/07036337.2016.1140756.
Trauner F., ServentA.R. The Communitarization of the Area of Freedom, Security and Justice: Why Institutional Change does not Translate into Policy Change // Journal of Common Market Studies. 2016. Vol. 54. No 6. P.1417—1432. DOI: 10.1111/jcms.12397.
THE REFORM OF THE EU ASYLUM LAW AS A RESPONSE TO THE EUROPE'S MIGRATION CRISIS
Vadim V. Voynikov
Law Institute, Immanuel Kant Baltic Federal University
14, Alexander Nevsky str., Kaliningrad 236016, Russian Federation
E-mail: voinicov@yandex.ru
The third generation of EU asylum legislation was the result of the European Migration Crisis of 2015. The third generation of the EU legislation on asylum has a particular scientific interest due to the fact that it offers fundamentally new tools to regulate the process of providing international protection in the territory of the EU.
The proposed reform of the Common European asylum system corresponds to the EU primary legislation, as well as to the principles of proportionality and subsidiarity. Analysis of the proposals shows, that the EU plans to significantly strengthen the supranational component in its asylum policy, thereby limiting the freedom of action for the EU member states. In this sense the reform corresponds to the principle of conferral.
Strengthening the supranational component in the field of EU asylum policy the legislator changes the method of legal regulation from harmonization to unification.
The most controversial provision in the package of the third generation of EU asylum legislation is the corrective allocation mechanism for asylum seekers, proposed in the framework under the principle of solidarity. This mechanism provokes the rejection of the legislation by certain EU member states that do not want to bear the additional burden of maintaining new refugees.
A serious achievement of the third generation of EU asylum legislation is embodied by new provisions aimed at preventing the secondary movement of asylum-seekers within the EU, which could be considered as one of the most serious challenges.
The principal aim of the reform is to make the Common European Asylum System more efficient and more just. At the same time, the current reform of the EU legislation on asylum is aimed not so much at overcoming the consequences of the Migration Crisis, but rather at addressing the «old» tasks, which for various reasons could not be resolved in previous years.
European Union, asylum, refugees, migration crisis, Schengen, Dublin criteria, principle of solidarity.
REFERENCES
Balleix, C. (2016). What Type of Reform of the Common European Asylum Regime Are We Heading Toward? [online] Foundation Robert Schuman. The Research and Studies Centre on Europe. European Issue № 400. Available at: http://www.robert-schuman.eu/en/european-issues/0400-what-type-of-re-form-of-the-common-european-asylum-regime-are-we-heading-toward [Accessed 18 May 2017].
Battjes, H. (2006). European Asylum Law and International Law. Leiden; Boston: Martinus Nijhoff. DOI: 10.1163/ej.9789004150874.i-689.
Entin, M.L., Entina, E.G. andTnelm, N.I. (2017). Vpoiskakhpartnerskikh otnoshenii VI: Rossiya i Evropeiskii Soyuz v 2015—2016godakh [In Search of Partnerships VI: Russia and the European Union in 2015—2016]. Moscow: "Zebra E" Publ. (in Russ.).
Heijer den, M. (2017). Corrective Allocation or Effective Solidarity? The Slovak Presidency Non-paper on the Revision of the Dublin System. [online] EU Immigration and Asylum Law and Policy. Available at: http://eumigrationlawblog. eu/corrective-allocation-or-effective-solidarity-the-slovak-presidency-non-pa-per-on-the-revision-of-the-dublin-system/ [Accessed 10 May 2017].
Peers, S. (2011). EU Justice and Home Affairs Law. 3rd ed. Oxford: Oxford University Press.
Peers, S. (2016). The Dublin Regulation: Is the End Nigh? Where should Unaccompanied Children Apply for Asylum? [online] EU Law Analysis. Expert Insight into EU Law Developments. Available at: http://eulawanalysis.blogspot.ru/ 2016/01/the-dublin-regulation-is-end-nigh-where.html [Accessed 10 May 2017].
Peers, S. (2016). The Final EU/Turkey Refugee Deal: a Legal Assessment. [online] EU Law Analysis. Expert Insight into EU Law Developments. Available at: http://eulawanalysis.blogspot.ru/2016/03/the-final-euturkey-refugee-deal-le-gal.html [Accessed 18 May 2017].
Potemkina, O.Yu. (2012). Evropeiskii soyuz i obshchaya sistema ubezhishcha [European Union and Common Asylum System]. Sovremennaya Evropa [Contemporary Europe], (1), pp. 5—16. (in Russ.).
Potemkina, O.Yu. (2015). "Evropeiskaya povestka dnya po migratsii" — novyi povorot v immigratsionnoi politike ES? ["European Agenda on Migration" — a New Turn in the EU Immigration Policy?]. Sovremennaya Evropa [Contemporary Europe], (4), pp. 28—40. (in Russ.).
Potemkina, O.Yu. (2016). Vishegradskaya gruppa i "gibkaya solidarnost'" [Visegrad Group and "Flexible Solidarity"]. Sovremennaya Evropa [Contemporary Europe], (6), pp. 43—52. DOI: 10.15211/soveurope620164352. (in Russ.).
Rygiel, K., Baban, F. and Ilcan, S. (2016). The Syrian Refugee Crisis: The EU-Turkey 'Deal' and Temporary Protection. Global Social Policy, 16(3), pp. 315—320. DOI: 10.1177/146801811666153.
(2017). The CEAS Reform Package: the Death of Asylum by a Thousand Cuts? Working papers. Number 6. Brussels: Jesuit Refugee Service Europe.
Trauner, F. (2016). Asylum Policy: the EU's 'Crises' and the Looming Policy Regime Failure. Journal of European Integration, 38(3), pp. 311—325. DOI: 10.1080/07036337.2016.1140756.
Trauner, F. and Servent, A.R. (2016). The Communitarization of the Area of Freedom, Security and Justice: Why Institutional Change does not Translate into Policy Change. Journal of Common Market Studies, 54(6), pp. 1417—1432. DOI: 10.1111/jcms.12397.
СВЕДЕНИЯ ОБ АВТОРЕ:
Войников Вадим Валентинович — кандидат юридических наук, доцент кафедры международного и европейского права Юридического института Балтийского федерального университета им. Иммануила Канта.
AUTHOR'S INFO:
Vadim V. Voynikov — Candidate of Legal Sciences (PhD in Law), Associate Professor, International and European Law Department, Law Institute, Immanuel Kant Baltic Federal University.
ДЛЯ ЦИТИРОВАНИЯ:
Войников В.В. Реформа законодательства Европейского союза об убежище как ответ на миграционный кризис в Европе //Труды Института государства и права РАН. 2017. Том. 12. № 5. С. 149—169.
FOR CITATION:
Voynikov, V.V. (2017). The Reform of EU Asylum Law as a Response to the Europe's Migration Crisis. Trudy Instituta gosudarstva i prava RAN [Proceedings of the Institute of State and Law of the RAS], 12(5), pp. 149—169.
