CC BY
225
Е.В. Шушунова
Шушунова Елизавета Васильевна — преподаватель кафедры теории и истории права и государства Нижегородского филиала Национального исследовательского университета «Высшая школа экономики»
E-mail: [email protected]
Реформа министерского делопроизводства в первой половине XIX столетия
В статье подробно исследуются положения проведенной министром внутренних дел В.П. Кочубеем реформы делопроизводственной практики. Выявляются содержательные и структурные особенности нововведений, особое внимание уделяется правилу об объединении функций исполнителя и распорядителя в установлениях, рассматриваются обязательные элементы формуляров вновь введенных в обращение бумаг. Делается вывод о том, что чиновничий аппарат был крайне инертен по отношению к изменениям, а потому отнюдь не каждую из революционных идей удалось воплотить в жизнь.
The workflow practice reforms, introduced by V.P. Kochubey, the Minister of the Interior, are considered in detail. Substantial and structural features of the introduction are revealed with the focus on the regulation on the combination of the execution and administration functions in public institutions. Mandatory elements of forms of documents newly put into practice are considered. It has been deduced that the bureaucracy reacted extremely inactive towards any changes; therefore not much of revolutionary ideas had been successfully implemented.
Перманентно сопутствующим бюрократическому порядку недостатком является тяжеловесность делопроизводственного уклада. Особые проявления таковой с очевидностью прослеживаются на примере империй, где необходимость управления крупной территорией сочетается со значительной централизацией государственной власти. Отечественный процесс формирования правил документооборота в полной мере отражал изменения в структуре административного аппарата, государственном устройстве. Так, переход от самодержавной монархии в феодальном государстве к абсо-люстической системе империи сопровождался отказом от обычаев приказного делопроизводства в пользу тех, что подходили для работы в коллегиях. Аналогичным образом производилось реформирование последних в связи с введением министерской формы управления. Однако основным вопросом для рассмотрения в проектных комитетах и комиссиях всегда оставалось сокращение документооборота как внешнего, так и внутреннего назначения.
В преддверии дальнейших кардинальных реформ государственного аппарата министр внутренних дел В.П. Кочубей предпринял попытку усовершенствовать делопроизводственный порядок по своему ведомству уже в 1802 году. Многие из его предложений, по мнению исследователей, были революционными в сравнении, к примеру, с обрядами неповоротливой коллежской административной машины. Девизом кампании стало недвусмысленное выражение: «краткость во всех делах есть следствие понятий ясных и определен-
ных. Она есть истинное совершенство во всяком роде дел...»1.
Положения реформы были необычайно просты и сводились примерно к следующему:
1) чиновникам предписывалось воздерживаться от незначительных излишеств при оформлении бумаг, поскольку «множество маловажных остановок составляют наконец весьма уважительное препятствие»;
2) каждый документ по своим внешним характеристикам должен с первого взгляда определяться как относящийся не только к конкретному отделению, но и к столу в нем, что, в свою очередь, должно было способствовать упрощению движения дел «при великом их стечении»2.
Что же касается обращения бумаг непосредственно, то министром были представлены позиции, согласно которым: дело не должно разрешаться несколькими сотрудниками, когда достаточно усилий одного, «ибо всякое действие излишнее, есть по тому самому действие вредное»; работа в отделениях министерства должна быть организована на основе принципа соподчиненности, строгой иерархии для целей последующего восходящего контроля за содержанием документов в производстве; объединение функций канцелярии и присутствия по делам текущим, так как «дела текущие сами по себе суть совершенно канцелярские».
Помимо указанных нововведений, направленных на сокращение волокиты в работе государственных учреждений, в частности в системе МВД, В.П. Кочубей настаивал на устранении распространенной коллежской практики, при которой делоп-
роизводитель был лишь фиксирующим текст лицом, в то время как реальные решения принимались другим ответственным субъектом. Такое разграничение полномочий, по словам министра, отнюдь не способствовало ускорению процедуры рассмотрения дел, а наоборот, создавало существенные препятствия к быстрому и эффективному решению вопроса. В таком контексте одобренное императором предложение В.П. Кочубея об объединении функций распорядителя и исполнителя в учреждениях центрального управления стало действительно революционным. Созданный механизм делопроизводства был максимально приближен к классической бюрократической модели, когда решение принимается и оформляется одним и тем же субъектом администрирования, несущим ответственность перед вышестоящей инстанцией. Кроме того, такая структура делопроизводственных отношений позволяла исключать из повестки дня присутствия текущие малозначительные вопросы, которые предлагались к урегулированию самой канцелярией.
Надо сказать, что министр-инноватор был изначально настроен против продолжения традиций коллежского управления, а потому он не прием-лел не только формальных недостатков такого вида администрирования, но и, собственно, самой эстетики составляемых бумаг. Так, он запретил использовать в официальных документах партикулярные, неофициальные выражения по образцу служебной переписки XVIII столетия, утверждая, что «отсекается повод партикулярные письма принимать за предписание».
Более того, для министерства были разработаны специальные формуляры, предназначенные для установления единообразного порядка составления различных видов бумаг. Например, представление должно было излагаться следующим образом:
МВД 1 экспедиция Представление
.(число) №...
Господину министрувнутренних дел
Изложение дела. Крестьяне такого-то уезда не поставили в свое время в магазины хлеба. Все средства, употребленные к побуждению их, были тщетны.
Причины. Жестокость бывшей зимы, худой урожай, саранча были сему причиной.
Неудобства. С одной стороны, нарушается общее правило, с другой — дальнейшее понуждение крестьян может привести к их разорению.
Заключение. По соображению сих неудобств я нахожу нужным и на утверждение представляю: 1) на нынешний год отсрочить; 2) на будущий год взыскать и за этот.
Губернатор NN
Подобным образом фиксировались формы для «разрешения» министра, «предписания», «подтверждения», «ответа» и прочих документов. Очевидно, что основной целью этой формализации было упорядочение документооборота настолько, насколько это было возможно, ведь общий заранее определенный для всех подход к решению того или иного вопроса дисциплинирует мелкого и среднего чиновника, не дает ему отвлечься на собственное представление о характеристиках письмоводства и уж тем более об иных вариантах администрирования. Намерение ввести единообразную практику в деле составления процессуальных и резолютивных бумаг в полной мере отвечало общей концепции В.П. Кочубея по выстраиванию стройной и четкой схемы делопроизводственных отношений в своем ведомстве, а в дальнейшем и в иных государственных органах. Кроме того, реализация означенной политики в отношении мест, к тому времени еще непосредственно не подчиненных министру (губернаторов и губернских правлений, проходивших по ведомству Сената), стала предпосылкой перехода последних под отчет Министерства внутренних дел впоследствии.
Следует обратить особое внимание на саму структуру предложенного документа: он содержит в себе четыре смысловые части, каждая из которых выполняет отдельную задачу в контексте раскрытия сути и содержания подлежащего разрешению вопроса. Доскональная регламентация особенностей изложения текста вынуждала составителя формулировать запрос, предложение или жалобу максимально четко и емко: отсутствие дополнительных несущественных деталей можно было рассматривать в качестве одной из гарантий скорого и эффективного решения дела. Небезынтересно, что приведенная структура предполагала исполнение субъектом управления не только функций по непосредственной фиксации проблемы, но и требовала от него ее первичного анализа и даже представления альтернативных вариантов ее устранения. На оборотной стороне документа размещалась выдержка (экстракт) необходимых четырех клаузул: содержание, причины, неудобства, заключение и средства к поправлению. Это объяснялось желанием В.П. Кочубея создать документ такого образца, который, кроме прочего, мог подвергаться свободной классификации при распределении дел по отделениям и столам, то есть обеспечить для начальников канцелярий должные условия к быстрой сортировке материала.
Обратим также внимание на такую форму официальных сношений, как «предписание», чаще всего понимаемое в качестве обращения министра к губернатору. Образец для составления подобного рода документа описан В.П. Кочубеем следующим образом:
«Экспедиции государственного хозяйства нужно иметь сведение:
1. Сколько в губернии такой-то по вероятному исчислению можно полагать наличного числа душ
от
мужского и женского пола как платящих, так и не платящих подати, разумея только тех, кои постоянное в ней жительство имеют». То же формулируется для истребования сведений о временно приходящих и проживающих, количестве войск, соли и пр.
По мысли министра внутренних дел, ответ на запросы такого характера должен выглядеть так:
«Господину министру внутренних дел
1. Число жителей в такой-то губернии постоянно пребывающих можно полагать такое-то.
К составлению сего исчисления приняты были следующие основания: а) соображения метрических книг; б) донесения земских судов; в) общее правило, что на каждый год должно полагать прибыток людей в губернии такой-то на 1000 ревизских душ... с обязательным указанием оснований расчетов»3.
От составителя обозначенного документа, как видно, не требуется предельной точности в изложении сведений, однако предусматривается необходимость указывать их источники, причем в таком порядке, чтобы прослеживалась их иерархическая последовательность. В приведенном примере предпочтение отдается специализированным документам первичного учета, где фиксировались релевантные запросу события. Особым требованием, содержащимся в формуляре, явился элемент «оснований» или источников информации, которые, как ни странно, могли и не указываться. Тем не менее, эта деталь играла исключительно утилитарную роль, позволяя вышестоящим инстанциям оценивать достаточность и достоверность представленных сведений в зависимости от перечисленных источников.
В формуляре так называемой записки раздел с основаниями полностью опущен, подразумевается, что в ней есть: «1) изложение фактов дела; 2) собранные сведения; 3) законы и правила, ближайшие к делу; 4) неудобство разрешить ими представившийся случай; 5) мнение управляющего или начальника отделения, подтвержденное управляющим, подписи обоих должностных лиц».
Форма записки представляет собой совокупность структурных элементов двух ранее приведенных формуляров — «представления» и «предписания». В этом прослеживается их взаимная зависимость и как результат общая цель выстраивания всей системы документооборота: решение служебной текущей проблемы сбора данных, использование полученного в дальнейшем для решения вопросов, поставленных в представлении. Записка — документ более высокого уровня в сравнении с предписанием. Такой вывод можно сделать ввиду отсутствия ряда информативных клаузул («оснований»), их место занимают клаузулы оценочные. Таким образом, в записке технический процесс поиска информации практически полностью скрыт, от автора бумаги требуется показать иные сведения, проанализировать ситуацию, выдвинуть предложения.
Нормативное закрепление форм обращения и подписи бумаг, обязательных текстуальных элементов и способов подачи информации, наряду с объединением полномочий делопроизводителя и исполнителя, явилось действительной новеллой, совокупностью правил, неизвестных ни петровскому, ни более позднему праву. Безусловно, немало документов предыдущих лет также могут быть разделены на содержательные элементы, однако любая структура в них менее чем очевидна и, естественно, не определена заранее, как это с необходимостью делалось с начала XIX столетия. Отныне бумаги любого назначения, вплоть до докладов министра императору, суть совокупность четырех позиций, индивидуализированная «паспортом», «клеймом» документа.
В своем докладе о делопроизводственных порядках В.П. Кочубей отмечает, что все входящие в экспедиции и само присутствие бумаги подлежат делению на шесть родов в зависимости от того, какое действие по ним следует предпринять. Итак, это, во-первых, бумаги «к сведению», не требующие исполнения; во-вторых, бумаги к общему соображению; в-третьих, бумаги, требующие подтверждения какого-либо подчиненного экспедиции места или должностного лица либо сообщения лица неподотчетного; в-четвертых, бумаги с ответами и объяснениями на запрос или требование экспедиции; в-пятых, бумаги, поданные на разрешение экспедиции при наличии у нее объявленного указа, конфирмованного доклада или утвержденного министром плана по такому вопросу; в-шестых, бумаги, предусматривающие государственный расход.
Всякий документ входил в ведомство на имя министра, который, в свою очередь, передавал их управляющему для распределения по отделениям, где информация о них вносилась в специализированный журнал. Начальник отделения назначал к полученным документам исполнение, подразумевающее три варианта поведения. Первый относился к бумагам из категорий «к сведению» и «к общему соображению» и заключался в исключительно умозрительных операциях исполнителя, который также мог делать выписки из документа, производить сбор сведений по вопросу. Второй вариант сводился к деятельности управляющего по подтверждению предыдущих внутриведомственных распоряжений и предписаний, разрешению простых вопросов, входящих в компетенцию отделения или министра. Третий вариант касался случаев, когда первые две инстанции оказывались некомпетентными по делу, а исполнителем являлся сам министр. Текст документа в такой ситуации должен был содержать не только вышеуказанные формальные элементы, но и мнение управляющего (второй инстанции) за его же подписью и скрепой начальника отделения в подтверждение достоверности сведений и в целях установления моральной и дисциплинарной ответственности управляющего за представленную точку зрения. По мне-
нию В.П. Кочубея, именно такая расстановка сил и распределение полномочий, должное исполнение которых обеспечено положением о личной ответственности чиновника, будет способствовать более эффективной реализации задач по упорядочению документооборота.
Несмотря на внешнюю стройность и четкость исследуемого механизма течения дел, он оставался таковым преимущественно на бумаге: практическая реализация проекта, по словам М.М. Сперанского, фактически провалилась. Так, он утверждал, что ни внутри министерств, их структурных подразделений, ни внутри мест, им подчиненных, так и не было создано сколько-нибудь адекватной положениям реформы системы делопроизводства. Бумаги не классифицировались по шести категориям, а по уже сложившейся веками традиции сосредотачивались в введении одного лица, которое вместо того, чтобы делегировать часть своих полномочий подчиненным местам, как правило, старалось урегулировать все вопросы единолично, что, безусловно, вызывало значительную задержку в течении дел. «Развлеченное на множество текущих дел внимание не может обозреть их целостности и вместо того, чтобы остановиться на главных и существенных усмотрениях, беспрестанно рассевается в мелком надзоре исполнителя», — замечал М.М. Сперанский4.
Очевидно, что, учитывая обозначенные недостатки министерских учреждений образца 1802 года, М.М. Сперанский стремился разработать более совершенный механизм государственного администрирования. Однако общая идея представленного им «Учреждения министерств», по сути, повторяла сущностные характеристики предыдущей и раскритикованной им делопроизводственной системы. В частности, было установлено, что в компетенцию канцелярии входили лишь общие дела по министерству, все остальные бумаги распределялись ей по предметным департаментам. Последние, в свою очередь, также имели в структуре специализированные подразделения (отделения и столы), которые, собственно, и готовили материалы к рассмотрению присутствием. Эта схожая с предшествующей структура государственного аппарата и служебных отношений в нем, вероятно, могла бы стать эффективной на данном историческом этапе, если бы реформа В.П. Кочубея, а затем и М.М. Сперанского была реализована в полной мере. Анализируя практику функционирования абсолютно новых для отечественной правовой и политической действительности министерств, государственные деятели приходили к выводу о том, что установлениям не хватает внутренних регламентов, уставов и положений, фиксирующих пределы власти органов посредством разграничения полномочий и предметов ведения между их структурными единицами, должностными лицами. Результатом подобного рода нехватки стала концентрация задач в ведении одного субъекта,
многопредметность его деятельности, волокита при решении простейших дел.
Как известно, чиновничий аппарат всегда крайне инертен в деле реформирования сложившегося служебного уклада, в особенности, если таковой бытовал в сознании администратора и делопроизводителя десятилетиями, а порой и веками. В этом смысле занимательна фраза исследователя К.Г. Митяева, отмечавшего, что «в исполнительном делопроизводстве и особенно в первой половине XIX столетия был распространен коллежский порядок составления документов. каждый последующий документ начинался с повторения слово в слово всех предшествующих документов по данному делу»5. Думается, не стоит судить о каком-либо общественно-правовом явлении столь категорично, ведь даже в огромном потоке однородных ведомственных инструкций, распоряжений, циркуляров, отмеченных печатью устаревшей отвергнутой практики коллежского письмоводства, неизбежно встречались бумаги нового формата и содержания.
Нельзя отрицать развитие системы и потому, что за период с 1802 по 1823 год в Полном собрании законов Российской империи имеется не меньше 35 самостоятельных законодательных актов, посвященных вопросам организации документооборота и дополненных приложениями в виде различного рода формуляров, образцов и инструкций. Исследователи отмечают, что если к этому добавить внутриведомственные правовые акты по тому же вопросу, то объем нормативного материала возрастет в пять раз6.
За счет стремления высшей администрации максимально изменить отношение исполнителя к процедуре составления и рассмотрения бумаг в обороте регулярно появлялись все новые виды и формы документации. Так, за полвека деятельности исследуемых установлений в практике министерства внутренних дел насчитывалось 138 типов документов, министерства финансов — 82, министерства государственных имуществ — 64, военного министерства — 34, министерства путей сообщения — 17, министерства юстиции — 14 и пр.7
Первоначально изящная идея модернизации делопроизводственного порядка в условиях порой излишне консервативного, неповоротливого государственного аппарата превратилась в стандартную смену порядков при учреждении нового механизма администрирования. Предложения министра внутренних дел либо не были восприняты вообще, либо подвергались более чем существенным изменениям на практике. И если внутренние регламенты деятельности установлений так и не были разработаны, то позиция о необходимости строгой формализации письмоводства (вплоть до нормативного закрепления образцов бумаг) в действительности стала причиной создания множества разновидностей документов, обрабатывать которые не успевали многие государственные органы, включая самих разработчиков. На примере подотчет-
ной МВД инстанции можно показать, что к 40-м годам XIX века объем документопотока в губернаторском ведении просто не подлежал описанию: в год губернатору приходилось подписывать около 100 тысяч бумаг, что означает не менее 270 документов ежедневно. Даже если выделить на рассмотрение и подпись каждого из них по минуте времени, получается, что на одну процедуру конфирмации губернатор должен был тратить 4,5 часа8.
В то же время несправедливо было бы утверждать, что усилия были напрасны, новаторские идеи были окончательно положены под сукно. Постепенно, не без принуждения сверху и не без ошибок снизу, отечественная политико-правовая система разворачивалась в сторону новых реалий и требований времени, усваивала принципы классической неколлежской бюрократии.
Примечания
1. Цит. по: Литвак Б.Г. Очерки источниковедения массовой документации XIX — начала XX в. — М., 1979. — С. 128 — 129.
2. Доклад министра внутренних дел о новом образовании экспедиции государственного хозяйства. — СПб., 1803. — С. 58—61.
3. Там же.
4. Министерство внутренних дел. 1802—1902. Исторический очерк. — СПб., 1901. — С. 18.
5. Митяев К.Г. История и организация делопроизводства в СССР. — М., 1959. — С. 69.
6. См.: Литвак Б.Г. Указ. соч. — С. 136.
7. См. там же. — С. 138.
8. См.: Блинов И. Губернаторы. Исторический очерк. — СПб., 1905. — С. 161.
