CC BY
43
Татьяна ЯРОСЛАВЦЕВА
РЕАЛИЗАЦИЯ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ПОЛИТИКИ В ЖИЛИЩНОКОММУНАЛЬНОЙ СФЕРЕ НА ДАЛЬНЕМ ВОСТОКЕ
В статье проводится исследование различных аспектов договорных отношений в жилищно-коммунальной сфере в контексте государственного регулирования.
In this article the study of various aspects of contractual relations in the housing sector in the context of state regulation processes is carried out.
Ключевые слова:
жилищно-коммунальное хозяйство, рынок жилищно-коммунальных услуг, договорное регулирование жилищных отношений, жилищный фонд; housing and communal services, market of housing and communal services, contract regulation of housing relations, housing fund.
ЯРОСЛАВЦЕВА
Татьяна
Александровна — к.и.н., доцент; доцент кафедры государственного и муниципального управления Дальневосточного института управления — филиала РАНХиГС, г. Хабаровск mu322@mail.ru
В средствах массовой информации ведутся многочислен -ные дискуссии по проблемам реформирования жилищно -коммунального хозяйства (ЖКх), поиска вывода отрасли из кризиса. Однако при этом исторический опыт государственного управления в жилищно - коммунальной сфере практически не учи -тывается. В частности, в дореволюционный и советский периоды сформировалась определенная специфика хозяйствования и управ ления жилищно - коммунальной сферой страны, в т.ч. на Дальнем Востоке, знание которой может быть полезно при реализации со -временной государственной политики в данной области.
Поиск путей эффективного хозяйствования в жилищнокоммунальной сфере требует внимательного изучения и осмыс ления исторического опыта государственного управления ЖКх. Анализ системы государственного управления, направленного на обеспечение жизнеустройства и жизнедеятельности переселенцев на дальневосточных территориях России в период их освоения, подтверждает, что при всех различиях во времени прослеживается общность условий и задач ЖКх.
Во - первых, признавалась важность жилищного и коммунального хозяйства для стратегического развития страны. Во - вторых, целью государственной политики было и остается закрепление населения на Дальнем Востоке России, снижение темпов его миграции с отда -ленных окраин. В -третьих, современный Дальневосточный регион с его пограничным положением был и продолжает оставаться зоной повышенного внимания государства в связи с проблемой демогра -фического дисбаланса с Китаем.
В Российской империи были созданы условия для развития жилищного и коммунального хозяйства всех форм собственно -сти. Правительство содействовало индивидуальному жилищному строительству, предоставляло льготы и ссуды для постройки част -ных домов. Ведомственное жилищное строительство осуществля -лось с участием бизнеса под жестким государственным контролем и поддерживалось системой льгот.
Под воздействием ряда факторов (правовых, политических, соци -альных, экономических) широко использовались такие методы, как правовое регулирование, стимулирование, направленные на создание благоприятных условий для хозяйственной деятельно -
сти любых субъектов сферы жилищно -коммунального хозяйства.
Метод правового регулирования чаще всего применялся в жилищно коммунальной сфере. В зависимости от сочетаний запретов и «дозволений» использовались два основных типа регу лирования: запретительное и общедозво -лительное. На преобладание одного типа над другим влияли исторические тради -ции, уровень культуры, характер право -вой системы, особенности регулирования отношений. Метод стимулирования был направлен на создание условий для бла гоприятной общехозяйственной деятель ности. В соответствии с экономической ситуацией правительство формировало налоговую политику, способную влиять на отношения в сфере производства, обще ния, обмена и потребления материальных и духовных благ. Многообразие налого -вых форм позволяло обеспечивать равные экономические условия хозяйствующим субъектам, заинтересованность предпри нимателя в получении дохода, стимулиро вание его деятельности.
В жилищно коммунальной сфере нало говая политика, особенно на Дальнем Востоке, носила либеральный харак-тер. Льготы получали те, кто выполнял особо важные заказы по социально экономическому развитию территории или оказывал особо важные услуги насе лению, а также самостоятельно решал свои жилищные проблемы. Жилищное строительство было выведено из нало -гообложения в годы заселения дальне восточных территорий. Льготы предо ставлялись также на ведение хозяйства владельцам социально значимых объек тов. Освобождались от налогообложения при определенных условиях отдельные группы налогоплательщиков (религиоз ные объединения, общественные орга низации инвалидов, музеи, библиотеки, богадельни), которые участвовали в со здании социальной инфраструктуры. В результате применения данного метода на русском Дальнем Востоке быстро росли объекты жилищно коммунального хозяй ства, развивались социальная и инженер -ная инфраструктуры, создавались благо приятные условия для жизнеобеспечения и жизнедеятельности переселенцев.
Правительство вынуждено было решать вопросы обеспечения жильем государственных служащих. Существовавший
порядок расквартирования не позволял воинским или другим постояльцам, кото рым казна оплачивала наем жилья, зани мать квартиры по своему усмотрению или переходить из дома в дом самостоятельно без назначения и «отвода от гражданского начальства». Они обязаны были «зани -мать те покои в доме, которые хозяином указаны будут» (ст. 319 Устава о земских повинностях). Арендные отношения оформлялись контрактом (договором) и регулировались законом.
Губернский распорядительный коми -тет отвечал не только за возводимые постройки, но и за соблюдение инте ресов казны и условий контракта. Краткосрочные контракты заключались для обеспечения жильем государственных служащих, а также для выполнения подрядных работ для городских нужд. Бессрочные контракты не оформлялись. Срок действия контракта «не мог быть свыше 12 лет». Согласно законодатель -ству, при заключении контрактов обяза тельным было согласование его условий с вышестоящим начальством, «без согласия оформленные контракты не могли счи таться для казны обязательными»1.
К общественным учреждениям и част ным предпринимателям, предлагавшим построить новые казармы или предоставить имеющиеся у них здания внаем на условиях долгосрочного контракта, предъявляли обязательное требование о внесении залога, размер которого учи тывал спрос и предложение рынка. За городской управой закреплялось право отказаться от дальнейшего заключения контракта на занимаемый войсками дом. Военное начальство наделялось правом поставить перед комитетом вопрос о том, что помещения, выделенные городом, не соответствуют инженерным или другим условиям.
С домовладельцами взаимоотношения строились на добровольной основе. Для решения проблем размещения военных комитет через объявления в прессе при глашал на беседу домовладельцев, желав ших сдать свои помещения внаем. Если этих помещений было недостаточно, принималось решение о строительстве
1 Сборник распоряжений и указаний, которым надлежит руководствоваться при постройке казарм хозяйственным способом по приказу по военному ведомству за 1887 год. — СПб., 1913, № 13, с. 3.
казарм. Комитет не имел права требовать постройки казарм от городской управы, но обязан был внести такое предложение на ее рассмотрение.
После получения земельного участка под строительство казенных помещений и сооружений в казну губернский распоря -дительный комитет приступал к выбору подрядчика на торгах. Наиболее распро -страненными формами проведения тор -гов были конкурс и аукцион, о которых объявлялось в газетах того времени. Так, газета «Приамурские ведомости» публи -ковала объявление о конкурсе на состав ление проекта генерал губернаторского дома, предназначенного к постройке в г. Хабаровске. Объявлены были условия конкурса, срок представления про ектов хабаровскому городскому голове, состав комиссии судей: «3 чел. от генерал -губернатора, 3 чел. по избранию техниче -ского общества и 2 чел. по приглашению городского головы»1.
Прозрачность действий и стимулиро -вание участников конкурсов являлись одними из главных условий для доступа бизнеса к получению государственных заказов. Другим непременным условием являлась обязанность строительных комиссий одновременно объявлять торги на поставку кирпича на общих основа ниях и по особым условиям (с обязатель -ным строительством завода), т.к. основ -ной строительный материал (кирпич) изготавливался частными заводами и был дорогим из за монопольного положения на соответствующей территории.
Содержание договора нередко состояло из 60 пунктов, в которых регламентиро -вались: порядок выдачи кредита, усло -вия выбора участка земли, приобретения его для ведомства, порядок расходова -ния средств, утверждения документов по постройке завода и отчетности по результатам ее завершения. Указывались требования к качеству кирпича, сроки и объем его поставок. Построенный и обо рудованный за счет казны завод с правами на землю по аренде или покупке позднее переходил в собственность подрядчика бесплатно. После выполнения контракта по строительству завода подрядчик имел право получать за кирпич полную кон
1 Российский государственный исторический архив Дальнего Востока (РГИА ДВ), ф. 702, оп. 1, д. 55, л. 229.
трактную цену. Весь период выполнения договора подрядчик работал на казну.
Четкие условия договора должны были выполняться при любых видах работ и подряда. Для поддержки российского производителя в договорах делался акцент на использование местных материалов. Об этом можно судить из договора «На отдачу в подряд производства асфальто -вых работ», где в разделе «Общие усло -вия» указано, что на работы должны быть «допускаемы асфальтовые плиты только русских заводов». На работы могли быть допущены плиты и гудрон только русских заводов, которые имели клейма изготови -теля. Обращалось внимание и на профес сионализм рабочих, т.к. опытный работ -ник являлся залогом гарантированного качества работ.
В договорах предусматривалось прове -дение испытаний качества строительных материалов с последующей регистрацией их результатов в специальном журнале. Так, в вышеприведенном договоре указы -валось, что проводить испытания необ -ходимо на спирт и нагревание асфальта и гудрона. Результаты «регистрировать в журнале инженерного комитета главным инженерным управлением».
Объявления о торгах подлежали «опу -бликованию в столичных ведомостях ввиду более широкого распространения сведе -ний о торгах и привлечении конкурентов». Они обязательно должны были печататься в центральных газетах «Русский инвалид», «Торгово - промышленная газета».
Требования к конкурсантам заключались в «надлежащем обеспечении исправного выполнения работ». Заявитель должен был гарантировать это при подаче заявки на конкурс внесением залога и предоставле нием «ручательных подписок»2. Гарантии в виде залога и подтверждения качества работы по прежним заказам служили для организаторов конкурсов не только стра -ховым полисом, но и критерием выбора наиболее подходящего подрядчика, т.к. торги объявлялись на все без исключения работы и услуги, необходимые для обеспе -чения городских нужд.
Важную роль в исполнении договор -ных отношений играл государственный контроль. Департамент военных отчетов (наделенный функцией государственного контроля) осуществлял контроль «над
2 РГИА ДВ, ф. 28, оп. 1, д. 337, л. 142.
выполнением договоров». В обязанности губернского правления входило предо ставление сведений о заключении кон трактов за счет казны или городских дохо дов Сенату. Поэтому их представители были обязаны участвовать в процедуре проведения торгов на подряды и в оформ лении договоров1.
Основную роль в осуществлении государственного контроля играла Контрольная палата. Согласно Правилам «О контрольной проверке операций по постройке казарменных зданий» от 10.08.1883 г., утвержденным императором Александром III, контрольные палаты проверяли действительную стоимость материалов и объем выполненных работ, а не сметные цены. Так как строитель -ство велось на строительный кредит, то Контрольная палата выдавала согласие на выдачу всей или части суммы, занесенной в ассигновку. Она имела право приоста -навливать выдачу ассигнований при воз никновении спора. Если контрольный орган аргументированно отказывался подтвердить предусмотренные условием договора объем, качество работ, то доку менты к зачету не принимались. В таких случаях ущерб казне или подрядчику воз мещался за счет виновного должностного лица. Если виновным был частный под -рядчик, то ущерб относился на его убытки. При подтверждении расходов подрядчика Контрольной палатой с ним вели текущий или окончательный расчет.
Участие контрольных органов в про -цессе исполнения договорных отноше -ний позволяло не только жестко контро -лировать целевое использование средств казны, но и защищать интересы всех участников договора, что создавало ста -билизацию рыночных отношений и уси -ливало ответственность подрядчика перед государством.
Договорные отношения отвечали инте -ресам всех участников рынка жилищно коммунальных услуг. Государственный заказчик участвовал в решении вопросов государственной важности своим капи -талом, добивался снижения затрат и не создавал государственные предприятия. Частный подрядчик получал работу, что решало проблемы его жизнеобеспече -ния. Общество имело цивилизованные
1 Сборник циркуляров, изданных по государственному контролю за 1884—1889 год. — Тамбов, 1890, с. 259.
гражданско - правовые отношения ведения бизнеса. Частный бизнес развивался, со здавал конкуренцию и участвовал в реше -нии общественных проблем, от чего выи -грывало государство.
Царское правительство поощряло раз -витие услуг в жилищно- коммунальной сфере, осуществляло правовое регулирова -ние и контроль над ними. Деятельность по оказанию услуг в жилищно - коммунальной сфере была востребована рынком. Земельный участок, на котором находилась постройка, следовало содержать в благоустроенном состоянии и соблю дать санитарные нормы. Все постройки, независимо от того, в чьем ведении они находились (казенное или частное жилье, гостиницы, бани и др. объекты жилищно коммунального хозяйства), требовалось не только построить, но и содержать в исправности, что послужило предпосыл кой к возникновению предприниматель ской деятельности.
Услуги работников по найму для обслу живания объектов жилищнокоммунального назначения были востре -бованны с момента появления потреб ности в них. К ним относились услуги по отоплению, освещению, ремонту, бла -гоустройству, водоснабжению, вывозу нечистот и др. Владельцы движимого имущества строили свой бизнес на пере даче имущества в аренду. Так появились услуги по извозу гужевым, позднее — авто -мобильным транспортом. Частный бизнес находился под контролем государства, но это не мешало ему развиваться, причем нередко оказывалась и государственная поддержка предпринимателям, выпол -нявшим государственные заказы или ока зывавшим социально значимые для обще ства услуги.
Основными правовыми актами, регули -ровавшими порядок и основания ответ -ственности за нарушение законодатель -ства, являлись уставы, законодательство Российской империи, ведомственные акты. Так, например, с 1878 г. действовали правила о введении денежных штрафов с домовладельцев и заведующих домами, а также содержателей гостиниц и тому подобных заведений за «необъявление» полиции о приезжающих и отъезжающих гражданах.
Особенно суровой была ответственность в казенном секторе экономики. Так, в слу -чаях обнаружения ревизионным порядком
нарушения на виновное лицо налагалось взыскание. Контрольная палата, обнаружив при ревизии отчетности распоряди тельных управлений недобор пошлин и сборов, возбуждала переписку о добро вольном устранении нарушений в течение 6 месяцев, после чего сообщала в Казенную палату, которая принимала решение о наказании должностных лиц. При отказе от добровольного устранения нарушения виновными лицами и непринятии мер Казенной палатой государственный кон тролер направлял доклад о нарушении министру финансов на его усмотрение. С целью исключения формального подхода к контролю задержку выплат допускать было нельзя, т.к. в договор могла быть заложена неустойка. Представители кон трольных палат обязаны были направлять ведомости о ходе ревизий каждые 3 месяца в Департамент военной и морской отчет ности, в т.ч. о причинах отказа.
Административный контроль осущест -влялся по ведомственным инструкциям. Главным управлением по квартирному довольствию войск был издан Сборник распоряжений и указаний, которым над лежало руководствоваться при постройке казарм хозяйственным способом для вновь формируемых войсковых строитель -ных комиссий. Так, указания инструкций содержали положения: «...строительной комиссии следует изыскать установлен ным порядком, по соглашению с кон тролем, цены на рабочих и материалы и определить наивыгоднейшие способы заготовки их»1.
В соответствии с Законом от 12.05.1849 г № 23241 надзор за использованием городских сумм был предоставлен Министерству внутренних дел. Для этой цели избирались комиссары или особые смотрители на одинаковых правах с гласными, которые подчинялись только городским думам. Одновременно надзор полиции охва -тывал процесс по содержанию объектов жилищно коммунального хозяйства и распространялся на постройки, пригод ные для постоянного проживания горо жан, — дома личного владения, арендован -ные дома, комнаты и жилища для времен ного проживания приезжавших (гостиные дворы, «приездные» дома); жилища для проживания малоимущих и нуждавшихся
1 ПСЗРИ - 2. - СПб., 1850, т. XXIV, № 23241, с. 269.
горожан — богадельни, дома инвалидов; места для проживания учащихся при учеб ных заведениях.
Поддержание в санитарном и техни -ческом состоянии объектов жилищнокоммунального хозяйства требовало денежных средств, которые их владе лец своим путем добывал и использовал по целевому назначению. Источники финансирования деятельности хозяй ствующих субъектов были разнообраз ными. Содержание частных домов велось собственниками за их счет. Комнаты для проживания на условиях аренды (найма) оплачивались постояльцами по ценам, установленным хозяином жилья. Арендная плата за жилые помещения включала часть затрат на ремонт и под держание домов в хорошем техническом и санитарном состоянии.
Власти не несли затраты в связи с содер жанием и эксплуатацией жилых построек, находившихся в частной собственности. Контроль за содержанием данных объек тов был возложен на полицию, санитарных попечителей города. Эти обстоятельства способствовали соблюдению интересов всех участников жилищных отношений, однако не устраняли причины, вызываю щие жилищный кризис. Достичь эффек тивных результатов в решении жилищных проблем горожан позволял комплекс мер, направленных на создание условий для желающих строить жилье. Выделялись дешевые строительные участки, оснащен ные коммуникациями водоснабжения, очистки и удобными транспортными свя зями, населению оказывалось содействие в снабжении строительными материалами. Сокращались бюрократические правила оформления документов на строительство. Для поддержки кооперативов по строи -тельству жилья выделялись кредиты, и их временно освобождали от части городских налогов. Городские власти поощряли бла -готворительную деятельность по созданию жилья для малоимущих слоев населения. Например, ходатайство городских попе -чителей об отводе 6 кварталов в «рабочей слободке» г. Владивостока для постройки домов (дешевых квартир) было удовлетво -рено, и разрешен бесплатный отпуск леса на их строительство2.
Один из вариантов решения жилищ -
2 Систематический сборник постановлений Владивостокской городской думы за 1901—1912 г. — Владивосток, 1913, с. 654.
ной проблемы для категории малоимущих граждан городские власти видели в со здании муниципального фонда социаль ного жилья, т.е. «домов дешевых квартир». Поэтому с конца XIX в. в Приамурском крае началось строительство муниципаль ных ночлежных домов и домов дешевых квартир. Строительство и эксплуатация жилья осуществлялись за счет средств городского общественного управления и частной благотворительности.
Таким образом, сочетание методов сти -мулирования и правового регулирования давало хороший результат даже в сложное время развития территории, формирова ния системы управления. По мере роста и развития городов усложнялись задачи общественного городского управления. Одновременно накапливался опыт реше ния жилищно коммунальных проблем в отсутствие в Приамурском крае достаточ ных социально - экономических условий. Местные условия определили специфику формирования процесса хозяйствования, однако в целом основные направления реализации государственной политики в жилищно коммунальной сфере соответ ствовали общероссийским тенденциям.
Незаслуженно забытый опыт государ ственного управления мог бы пригодиться в современных условиях реформирова ния ЖКХ. Монополизм в сфере ЖКХ не способствует развитию договорных отношений. Неэффективность контроля в системе государственного и муници пального управления, отсутствие неза висимого аудита влияет на ценообразо вание жилищно коммунальных услуг, что приводит к возникновению напряженной социальной обстановки в обществе.
В настоящее время частный бизнес в жилищно - коммунальной сфере в основном имеет криминальную направленность. Для его ответственности перед потребителем не созданы такие условия, какие существовали в дореволюционной России. Не объявля -ются торги, не определяется реальная цена на подрядные работы, не проводится аудит, не урегулированы гражданско - правовые отношения собственников жилых поме -щений, домовладельцев и нанимателей жилых помещений. Судебная система не готова к своевременной защите прав и принуждению к выполнению обязан ностей всеми участниками хозяйственно экономических отношений. Договорные отношения в современный период носят больше формальный, чем реальный харак тер. Традиционно сохранилось требование о том, чтобы договор оформлялся в пись -менной форме и был подписан надлежа -щими лицами. Сохранилась и структура договора (разделы: предмет договора, обя -занности и права сторон, порядок расчета, цена, ответственность сторон). В отличие от содержания дореволюционных, совре -менные договоры не включают условия, порядок, цену в конкретном выражении, что затрудняет защиту прав сторон в спор ных ситуациях. Раздел ответственности не регламентирует жесткие меры и санкции, как это предусматривал дореволюцион -ный договор. Порядок организации пере дачи на подряд работ и услуг претерпел изменения. О проведении торгов не объ -является через общедоступные СМИ, что сужает конкурентную среду. Из практики отношений ушел залог как гарантия каче ственного выполнения обязательств под -рядчиком.
