CC BY
26
Развитые страны: Новые подходы
к иммиграционной политике.
(Реферативный обзор)
Developed countries: new approaches to immigration policy
Angenendt S. Migration et asile en Europe: Evolution récente // Problèmes écon. - P., 2GG2. - № 1. -P. 50-54.
2. Controlling a new migration world. / Ed. by Guiraudon V., Joppke Chr. - L.; N.Y.: Routledge, 2GG1. - X1 1, 256 p.
З. Leboutte R. Mondialisation et migration internationale // Economie appliquée. - P., 2GG2. - T.55, № 2. - P. 91-12G. 4. Les migrations internationales: tendences et enjeux // Problèmes écon., - P., 2GGG. - № 2656/2657. - P. 13-18.
В работах, представленных в обзоре, рассматриваются различные аспекты проблемы иммиграции в западные страны, особенно резко возросшей в последнее десятилетие. Анализируются изменения в иммиграционной политике отдельных европейских стран и ЕС в целом, вносимые с целью установления более жесткого контроля за притоком в регион как иностранной рабочей силы, так и беженцев. В докладе «Тенденции международной миграции» (4), подготовленном экспертами ОЭСР, отмечается значительное увеличение иммиграции в страны этой организации, что связано, в частности, с процессом воссоединения семей, расширением миграции рабочей силы, ростом
- Развитые страны: Новые подходы
к иммиграционой политике
числа претендентов на получение политического убежища. Исследуются влияние миграции на увеличение численности населения в странах-реципиентах, изменение состава мигрантов, положение иммигрантов на рынках труда в принимающих странах.
С начала 80-х годов регулярная иммиграция увеличилась почти во всех странах ОЭСР. В Германии, США, Японии, Канаде и других про-мышленно развитых странах она достигла пика в 1 992 и 1 993 гг. После 1 992-1 993 гг. во многих странах (в частности, в Германии, Франции и Швейцарии) были приняты меры по ограничению иммиграции. Однако с 1997 г. размеры иммиграции стали сокращаться во Франции, Японии, Швеции, Норвегии, Нидерландах, Бельгии, Швейцарии. В Германии иммиграция уменьшилась настолько, что миграционное сальдо впервые с 1984 г. стало отрицательным. В США после 1997 г. иммиграция установилась на уровне менее 800 тыс. человек в год. Несмотря на это, Германия и США продолжают лидировать среди принимающих стран, хотя их доля в общей иммиграции в страны ОЭСР сократилась до 58% (против 72% в 1993 г.) (4, с.13).
Со значительным отставанием от Германии и США следуют Япония, Канада и Великобритания, которые в 1997 г. были также основными странами-реципиентами. Каждая из них принимала от 200 до 280 тыс. иммигрантов в год. Франция, Австралия, Нидерланды и Швейцария принимали по 75-100 тыс. человек.
Среди европейских стран, в которых доля иностранцев в общей численности населения относительно велика (Люксембург, Швейцария, Германия, Швеция), только в Германии новые иммигранты составляют значительную долю иностранного населения. Увеличение иммиграционных потоков затрагивает не все страны, входящие в ОЭСР, но эта ситуация вряд ли сохранится надолго. Во Франции, Италии и Греции увеличение иммиграции является результатом в основном государственного регулирования. В Великобритании, Дании и особенно в Швеции увеличение иммиграции в значительной степени определяется притоком беженцев.
С начала 90-х годов семейная иммиграция стала преобладающей в Австралии, Франции, США, Швеции, Канаде, Великобритании и других странах ОЭСР. Ее размеры продолжают увеличиваться.
Круг стран, поставляющих мигрантов, расширяется. Но прежние, традиционные потоки иммигрантов сохраняются. В большинстве случаев выходцы из одной или двух стран, которые являются традиционными странами-донорами, переселяются в страну, находящуюся в непосредственной близости (новозеландцы - в Австралию, русские - в Финляндию, алжирцы - во Францию, китайцы - в Японию, шведы - в Норвегию, мексиканцы - в США). Реже встречаются страны, традиционно принимающие беженцев определенной страны (сомалийцев - в Дании, выходцев из республик бывшей Югославии - в Швейцарии или Швеции). В Финляндии, Японии и Люксембурге на долю иммигрантов, выходцев из трех основных стран-доноров, приходится почти половина общего числа иммигрантов. В Германии же, Дании и Нидерландах эта доля не превышает 25%. В этих странах состав иммигрантов отражает предыдущие иммиграционные волны (турки, поляки) и новые потоки иммигрантов (русские, венгры, румыны - в Германии; китайцы и выходцы из Югославии - в Нидерландах).
Во многих странах ОЭСР увеличилось число беженцев и обращающихся с просьбой о предоставлении убежища. Приезд беженцев, как правило, организуется в рамках правительственных программ, согласованных с международными специализированными организациями или со странами, оказавшими приют беженцам. С середины 80-х и до начала 90-х годов число беженцев и лиц, претендующих на предоставление убежища, резко увеличилось в Германии, Австрии, Канаде, Нидерландах, Норвегии, Швеции, Великобритании и США. В этих условиях страны ОЭСР приняли меры для ускорения процедуры обработки запросов и ввели ограничительные меры (в частности, требование о въездной визе). Предпринятые меры способствовали резкому уменьшению числа прошений о предоставлении статуса беженца, начиная с 1 993 г.
Однако если приезд иностранных рабочих на постоянное место жительства в настоящее время очень ограничен, особенно в европейских странах - членах ОЭСР, то приезд на временную работу, напротив, приветствуется. Он позволяет повысить гибкость рынка труда и восполнить недостаток работников в отраслях экономики, испытывающих дефицит рабочей силы. Временная миграция рабочей силы позволяет предпри-
- Развитые страны: Новые подходы
к иммиграционой политике
нимателям избежать дополнительных социальных расходов, а также способствует притоку высококвалифицированных специалистов и служащих. К тому же она является средством ограничения притока постоянных мигрантов.
Изменение экономической ситуации, интенсификация миграционных потоков и выход на рынок труда членов семей иммигрантов, уже давно обосновавшихся в принимающей стране, в течение последних 15 лет оказали значительное влияние на занятость иностранцев в странах ОЭСР. Экономически активное иностранное население возросло почти во всех странах ОЭСР, и его характеристики изменились, но эти изменения в разных странах носили неодинаковый характер.
Особенно резко увеличилась численность иностранцев в Люксембурге, Австрии, Бельгии, Германии и США. Во Франции и Австралии доля иностранцев в экономически активном населении страны за 15 лет, напротив, несколько сократилась. По состоянию на 1997 г., авторы выделяют три группы стран в зависимости от доли занятости иностранцев (или иммигрантов) в общей занятости. В первую группу входят Швейцария, Канада, Австралия и Люксембург, в них рассматриваемый показатель колеблется от 18 до 55%. Вторая группа включает страны, где иностранцы составляют от 5 до 10% занятых (сюда относятся, в частности, Швеция, Франция, Бельгия, Германия, Австрия и США). В третьей группе стран доля иностранцев не превышает 5% (это - Великобритания, Ирландия, Дания, Нидерланды, Норвегия, Португалия, Италия, Испания и Япония) (4, с.15).
Рассматривая использование иностранной рабочей силы в сфере услуг, авторы доклада указывают, что в период с 1993 по 1997 г. в некоторых отраслях иностранцы пользовались относительно большими преимуществами, чем местные граждане (например, в гостиничном и ресторанном деле во всех странах, за исключением Франции и Нидерландов). Такое же положение отмечалось в сфере предоставления услуг предприятиям, купли-продажи и аренды недвижимости (исключение - Нидерланды). В такой отрасли, как транспорт, особенно быстрый рост занятости иностранцев был зарегистрирован в Великобритании, Люксембурге и во Франции. В других отраслях сферы услуг ситуация по странам была различной. Неблагоприятное для иностранцев положение наблюдалось в секторе финан-
совых услуг в Великобритании и Германии, в торговле - в Германии, Франции и Нидерландах, в сфере медицинских услуг и социальной помощи -в Бельгии, Великобритании, Германии и Франции.
Во всех странах ОЭСР занятость иностранцев подвержена более сильным колебаниям, чем общая занятость. В Португалии, Австрии, Италии, Норвегии и Ирландии оживление экономической активности сопровождалось более сильным ростом занятости иностранной рабочей силы. Во Франции, Германии и Нидерландах, напротив, положение с занятостью складывалось менее благоприятно. Однако в последних двух странах в период, предшествовавший оживлению экономической активности, занятость иностранцев возросла сильнее, чем общая занятость. В Австралии, Норвегии и Великобритании изменение занятости иностранцев соответствовало фазам экономического цикла. Но в последних двух странах занятость иностранцев росла значительно быстрее в периоды экономического оживления.
Анализ показывает, что в целом иностранцы больше подвержены безработице, чем местное население. Это обусловлено разными причинами. Почти во всех странах ОЭСР доля иностранных рабочих среди безработных выше, чем их доля в экономически активном населении страны (особенно в Дании, Нидерландах, Бельгии и Швеции). Уровень безработицы среди женщин-иностранок выше, чем уровень безработицы среди мужчин-иностранцев (исключение составляют такие страны, как Австрия, Дания, Нидерланды и Румыния).
Разрыв в уровне безработицы среди иностранцев и коренного населения, а также среди представителей разных национальностей является результатом действия целого ряда факторов. Он связан, в частности, с динамикой экономической конъюнктуры, спецификой занимаемых рабочих мест, демографической структурой и продолжительностью проживания представителей различных миграционных волн в стране-реципиенте. Кроме того, определенную роль при трудоустройстве мигрантов имеют такие характеристики, как возраст, пол, национальность, уровень квалификации и профессиональный опыт, знание языка страны-реципиента и срок пребывания в принимающей стране. Во многих странах иностранные рабочие-мужчины заняты либо в отраслях, находящихся в упадке или в стадии
- Развитые страны: Новые подходы
к иммиграционой политике
реструктуризации (добывающая и обрабатывающая промышленность), либо в отраслях, сильно подверженных конъюнктурным колебаниям (строительство, общественные работы). Уволенные иностранные рабочие с низкой квалификацией, часто пожилого возраста, длительное время работавшие в вышеперечисленных отраслях, имеют мало шансов найти другую работу.
Росту безработицы среди иностранцев способствует также прибытие новых иммигрантов, и поскольку в некоторых странах ОЭСР ситуация на рынке труда в последние годы весьма неблагоприятна, особенно для низкоквалифицированных рабочих, иностранцы, прибывшие в качестве беженцев или получившие политическое убежище, во многих странах в первые годы при поисках работы испытывают значительные трудности, особенно лингвистического порядка. Это обстоятельство является причиной высоких показателей безработицы среди иностранцев в таких странах, как Швеция, Дания и Норвегия, где особенно высока доля этой категории иммигрантов.
В статье «Глобализация и международная интеграция» французский исследователь Р. Лебутт сравнивает два исторических периода - конец XIX и конец ХХ в. Он подчеркивает, что, несмотря на общие черты, различия между этими двумя фазами интенсивной миграции разительны. Если в конце XIX в. Европа являлась в основном поставщиком рабочей силы в другие части света, то с конца 60-х годов она, напротив, стала притягательной для иммигрантов. Этот исторический поворот особенно заметен в странах, из которых до 1960-х годов рабочая сила эмигрировала, и, в первую очередь, в таких, как Италия, Испания и Великобритания. Миграционное сальдо промышленно развитых стран (ПРС) в целом за период между 1950-1960 и 1985-1995 гг. возросло в 7 раз, причем прирост происходил в основном за счет иммиграции из развивающихся стран.
Автор считает, что расширение потоков международной миграции в конце ХХ в. является одновременно составной частью и результатом процессов глобализации. Глобализация меняет мир, а вместе с ним - миграционные потоки.
Глобализация экономики сопровождается интернационализацией миграционных процессов рабочей силы. С конца 1980-х годов, после паде-
ния Берлинской стены и уничтожения прежних барьеров для передвижения населения, в Европе появилось множество сезонных и временных рабочих из Центральной и Восточной Европы. Мигранты вновь открыли дороги, проложенные их предшественниками в конце XIX в.
Усиление этнических конфликтов, преследований на национальной почве, а также военных действий по всему миру, отмечающееся с начала 1970-х годов, привело к значительному увеличению числа беженцев и лиц, ищущих убежища в Европе. Поэтому европейские страны были вынуждены пересмотреть нормы регулирования и контроля за миграционными потоками. Актуальность этих мер объяснима, поскольку в отличие от конца XIX в. в настоящее время беженцы, наводнившие Европу, прибывают в основном из развивающихся стран.
В отличие от периода конца XIX в. в настоящее время неравновесие рынка рабочей силы в мировом масштабе вновь вызывает подъем миграции из бедных стран в богатые. Однако последние делают всё, чтобы препятствовать этому процессу, и только потребность в специалистах и новых технологиях открывает брешь в границах ПРС Европы и Америки.
Что касается миграции сезонных рабочих, то, как указывает Р. Лебутт, в конце XIX в. многие сельскохозяйственные рабочие из Италии и Испании, не колеблясь, работали один сезон в Европе и другой в Южной Америке, используя различия во времени сельскохозяйственных работ, в то время как другие нанимались на несколько месяцев на строительство железных дорог и на общественные работы в США и Канаде. В конце XX в. эти трансатлантические миграционные потоки потеряли свой массовый характер, но все же в настоящее время составляют около 8% иммиграции в США. Мобильность рабочей силы вытесняет массовую миграцию, что является следствием развития коммуникационных связей и средств транспорта, т.е. процесса глобализации. Как подчеркивает автор, мобильность рабочей силы часто позволяет избежать миграции.
В конце XIX в. Германия впервые стала проводить политику, которую потом переняли другие страны: рабочая сила принималась на ограниченный срок при условии наличия контракта на работу и карточки пребывания. Подобная политика в 1950-1970-х гг. обеспечивала сельское хозяйство и промышленность развитых стран гибким запасом рабочей силы.
- Развитые страны: Новые подходы
к иммиграционой политике
После окончания Второй мировой войны началось медленное возвращение к глобализации процессов миграции. Однако в первые послевоенные годы Европа сама стала пространством миграции: с юга на север, с востока на запад. Более того, основной иммиграционный поток из Европы в Америку потерял свой приоритетный характер. Центр организованного найма рабочей силы для обеспечения занятости в странах Северной Америки и Западной Европы, нефтедобывающих государств Ближнего и Среднего Востока, а также Японии сместился в другие регионы. Тем не менее, по данным на 1989 г., европейцы составляли еще 10% иммигрантов в США (3, с.111).
В послевоенный период в европейских странах начали формироваться условия для образования общего рынка рабочей силы. Но переход к свободному перемещению рабочей силы в рамках шести стран - членов Общего рынка осуществлялся постепенно. В 50-х годах встал вопрос о привлечении иностранной рабочей силы для работы на шахтах и предприятиях черной металлургии. Миграционное европейское пространство расширилось до стран Средиземноморья. Однако в 1960-1970 гг., в связи с реструктуризацией промышленности, сократилась потребность в рабочей силе вообще и соответственно в привлечении иностранной рабочей силы. Число иностранных рабочих в Западной Европе в 1980-1984 гг. стабилизировалось и вновь начало возрастать к 1989 г. С середины 1970-х годов изменилось направление миграционных потоков. В то время как поток рабочей силы из стран Средиземноморья в страны Северной Европы сократился, миграция с севера на юг продолжала расти. Так, Италия впервые в своей истории стала страной иммиграции.
Падение Берлинской стены и коммунистических режимов изменило геополитическую карту миграционных потоков. В Докладе Комиссии ЕС 1991 г. Европейскому парламенту, посвященном проблемам иммиграции, отмечаются глубокие изменения не только в характере международной миграции, но и внутри европейской миграции. С начала 1970-х годов модель «традиционной иммиграции», которая основывалась на спросе и предложении временной рабочей силы в тяжелой промышленности, использующей еще значительное количество физического труда, уступила место новой модели. Европейское сообщество осознало необходимость
изменения иммиграционной политики и приспособления ее к достижению определенных задач. В Европе в последние годы иммиграция была в значительной степени обусловлена мотивациями воссоединения семей и гуманитарными причинами (предоставление убежища по политическим или по экономическим причинам). Эти изменения сделали необходимым проведение как национальной, так и европейской политики в области иммиграции в соответствии с Единым европейским актом (1986) и особенно с Маастрихтскими соглашениями (1992). Европейский союз стал единым экономическим пространством, «единым рынком» без внутренних границ, в котором свободное перемещение лиц признано законом. Строительство Европейского союза сопровождалось укреплением его внешних границ, и ЕС, таким образом, все больше превращался в «европейскую крепость» (3, с.115).
В последние 15 лет Западная Европа столкнулась с новым вызовом, на который она мучительно ищет ответ. Пространственное расширение найма рабочей силы, мобильность людей, принимающая поистине планетарные масштабы, ставит перед ЕС настоятельную задачу выработки мер контроля над перемещением людских потоков.
Другое новое явление для Европы - беспрецедентное увеличение численности беженцев, законных и нелегальных; а также претендентов на получение убежища. Распад колониальных империй в конце 1 950-х годов сопровождался резким увеличением вынужденной миграции, в том числе и из Западной Европы. Гражданские войны, например в Югославии, этнические конфликты, геноцид привели к резкому росту числа людей, претендующих на предоставление им убежища. В период с 1 983 по 1 992 г. численность лиц, ищущих убежища в 26 промышленно развитых государствах, возросло с 101,7 тыс. до 839 тыс. (3, с.116). Эти потоки беженцев в богатые страны являются свидетельством усиления процессов глобализации. Благодаря средствам информации и коммуникации (включая Интернет) Европа виртуально присутствует повсюду, являясь одновременно и близкой, и далекой. Это абсолютно новый аспект глобализации, отсутствовавший в XIX в. Италия, Испания, Португалия, Греция, традиционно считавшиеся странами эмиграции, в настоящее время сами «импортируют» рабочую силу. Западная Европа
- Развитые страны: Новые подходы
к иммиграционой политике
занимает второе место после Северной Америки по приему иностранных граждан.
Интенсификация миграционных потоков внутри Европы, а также между Европой и Америкой является следствием целого ряда факторов, и в первую очередь таких, как ускоряющаяся индустриализация (вторая промышленная революция), трансформация мирового сельского хозяйства и мировой экономики в целом. Но главной причиной усиления иммиграции как в конце XIX, так и в конце XX в., по мнению автора, является глобализация.
Р. Лебутт подчеркивает, что между миграционными процессами конца XIX в. и конца XX в. существуют огромные различия. Европа, бывшая ранее основным поставщиком эмигрантов, в настоящее время является зоной иммиграции для лиц из стран третьего мира. В конце XIX в. международная миграция осуществлялась в атмосфере относительной свободы передвижения, в то время как в настоящее время она строго контролируется государствами-реципиентами. Наконец, в настоящее время большинство мигрантов является таковыми по политическим мотивам, в то время как в конце XIX в. речь шла в первую очередь об экономических причинах.
Автор рассматривает глобализацию как долгосрочный процесс, состоящий из нескольких этапов. По его мнению, глобализация началась во второй половине XIX в. вследствие промышленной революции. Международная миграция увеличивалась по причине огромной потребности в рабочей силе и относительной свободы, предоставляемой мигрантам государствами. Государства никоим образом не чувствовали себя затронутыми мигрантами, перемещавшимися между Европой и заокеанскими странами, а также внутри самой Европы. Государство было озабочено только поддержанием порядка и борьбой с нищетой. Мигранты были предоставлены сами себе. После Второй мировой войны процесс глобализации вновь начал набирать силу. Огромная потребность в рабочей силе для реструктуризации, реконструкции и оживления национальных экономик способствовала возобновлению миграции рабочей силы. Страны СевероЗападной Европы привлекали в больших масштабах рабочую силу из Италии и из Центральной и Восточной Европы. В 1960-х годах произошел исторический поворот. Европа, традиционно считавшаяся крупным по-
ставщиком рабочей силы, превратилась в зону иммиграции рабочей силы из Турции, стран Магриба, а также рабочей силы и беженцев из стран -бывших колоний и стран военных конфликтов (Вьетнам).
Миграция является важным индикатором последовательных этапов процесса глобализации, подчеркивает автор. В период между двумя мировыми войнами мир стал единым пространством, хотя и недостаточно хорошо организованным в политическом и экономическом плане. Сокращение международной миграции в этот период, по мнению Р. Лебутта, является следствием не прекращения глобализации, а, наоборот, ее экспансии, распространения на другие, неэкономические сферы жизни, такие как идеология, международная политика и т.д. В послевоенный период глобализация усложнилась в результате информационной революции и развития информационных технологий. После падения последних бастионов холодной войны страны третьего мира стали во все большей степени интегрироваться в процесс глобализации. Мигранты приезжали и приезжают из всех стран, но в последние годы резко возрос поток мигрантов из зон региональных конфликтов.
В сборнике работ под редакцией известных французских экономистов В. Гиродона (Национальный центр научных исследований, Лилль, Франция) и К. Жоппке (Институт Европейского университета, Флоренция, Италия) «Контроль за новым миром миграции» (2) рассматриваются проблемы современной иммиграции в промышленно развитые страны. Основу книги составляют материалы конференции «Дилеммы контроля над иммиграцией в глобализующемся мире», проведенной в рамках Европейского форума по вопросам международной миграции в Институте Европейского университета во Флоренции.
В сборнике анализируются усилия современных ПРС по установлению контроля за развитием международной миграции. Особое внимание уделяется новой стратегии и инструментам контроля, используемым странами иммиграции на местном, национальном и международном уровнях в связи с распространением новых форм миграции, отличающихся по своему характеру от ее классических форм и изначально ориентированных на создание иммигрантами стабильных поселений. В этом контексте рассматриваются такие проблемы, как развитие нелегальной иммиграции,
- Развитые страны: Новые подходы
к иммиграционой политике
массовый поиск мигрантами политического убежища, развитие возвратной миграции, распространение контрабандного ввоза «живого» товара. Особое внимание уделяется воздействию чрезмерно больших миграционных потоков на формирование государственной политики и выявлению последствий подобной политики для развития миграции.
В сборнике дается анализ последних реформ в сфере миграционного контроля в США и Западной Европе, что, по мнению его редакторов-составителей, и создает теоретическую базу для облегчения понимания основных характеристик современной миграции и для разработки политики в этой сфере. Кроме того, выявляется взаимосвязь между миграцией и обеспечением безопасности на национальном и международном уровнях. При этом особое внимание уделяется этническим особенностям мигрантов и характеру миграции временных работников, в том числе в эпоху после окончания холодной войны, когда были изменены условия пересечения государственных границ, появились новые технические возможности для нелегального въезда иммигрантов, значительно облегчены процедуры паспортного контроля на государственных границах. Итогом всех этих нововведений стал устойчивый рост численности иммигрантов, прибывающих в развитые страны.
Во вводной главе редакторы - составители сборника рассматривают характер миграционных потоков и политику стран-реципиентов, проблемы миграционного контроля, вопросы безопасности, рост криминала, связанный с развитием миграции, тенденции изменения характера миграции.
В последние годы развитые страны стали проводить более жесткую политику контроля за международной миграцией. Поэтому представляет большой интерес анализ новой стратегии и новых инструментов, применяющихся в настоящее время на местном, национальном и международном уровнях для контроля за новыми формами миграции. Последние коренным образом отличаются от классических форм нелегальной иммиграции, потоков беженцев, ищущих политического убежища, от возвратных форм миграции и нелегального провоза иммигрантов организованными преступными группировками.
Увеличение масштабов и изменение характера миграции потребовало переосмысления воздействия миграционных потоков на политику отдель-
ных государств и последствий этой политики для самой миграции. Именно этим аспектам, по мнению авторов сборника, до последнего времени не уделялось достаточного внимания при исследовании проблем миграции.
В сборнике дается типология форм государственного контроля за миграционными потоками. Проводится анализ последствий определенных запретов и ограничений, вводимых отдельными странами. Отмечается рост криминализации самого процесса миграции, увеличение численности вовлеченных в этот процесс преступных группировок среди мигрантов и указывается на некоторые неожиданные и нежелательные последствия ужесточения контроля за миграцией.
Составители сборника считают очень важной задачей преодоление разрыва между исследованиями миграции и государственной политикой в этой области. Они подчеркивают, что такая несогласованность приводит к недостаточной теоретической разработке целого ряда вопросов. В изучении миграции образовался разрыв в исследованиях демографов и представителей политических наук: последние, по мнению составителей сборника, недостаточно учитывают специфику вопроса, часто игнорируют сам предмет подобных исследований, причину, динамику и формирование миграционных потоков, выступают против попыток государства контролировать и регулировать миграционный процесс. В то же время демографы и экономисты часто просто игнорируют исследования сравнительной политики иммиграционного контроля, политических аспектов иммиграции и проблем предоставления гражданства. Однако поскольку потребность в научных разработках в последние годы стала ощущаться особенно остро, политики все чаще стали прибегать к помощи исследователей разного профиля.
В последние десятилетия XX столетия объем международной миграции значительно превышал спрос на иностранную рабочую силу. Поэтому иммиграционная политика стран-реципиентов изменилась, они стали в большей степени регулировать и контролировать миграцию, нежели стимулировать ее.
Составители сборника отмечают ряд важнейших современных особенностей в распределении миграционных потоков. Во-первых, начиная с 1996 г. в большинстве стран - членов ОЭСР наблюдается общее сокра-
- Развитые страны: Новые подходы
к иммиграционой политике
щение легальной иммиграции, меняется соотношение доли иммигрантов в общей численности населения этих стран по сравнению с их долей, отмечавшейся десять лет назад. Легальная иммиграция стала по большей части семейной, поскольку европейские развитые страны были вынуждены признать право осевших здесь трудящихся-мигрантов на воссоединение с семьей.
Во-вторых, в большинстве стран - членов ОЭСР значительно сократилась численность лиц, прибывших в поисках политического убежища, причем наиболее существенное сокращение отмечалось в ФРГ (за 1992-1996 гг. -с 438,2 тыс. до 116,4 тыс. человек), во Франции (за 1990-1 996 гг. -с 54,8 тыс. до 17,4 тыс.), в Швеции (за 1992-1996 гг. - с 84 тыс. до 5,8 тыс.) и в Нидерландах (за 1994-1996 гг. - с 52,6 тыс. до 22,9 тыс. ) (2, с.7). В большинстве указанных стран подобное сокращение явилось следствием принятия соответствующего законодательства, позволившего ускорить процедуру депортации нелегальных иммигрантов, ограничить выплату пособий и разрешить въезд в страну только после обязательного получения виз.
В-третьих, в странах - членах ОЭСР сложилось благожелательное отношение к вербовке новых временных рабочих-мигрантов; это касается не только малоквалифицированных, но и высококвалифицированных работников. Общими тенденциями при вербовке подобных кадров стали: заключение контрактов на определенный, строго фиксированный срок; четкое определение требуемого от временного работника профессионального уровня; указание имени нанимателя и географического ареала пребывания нанимаемого лица; непременное обязательство со стороны работника покинуть страну после завершения срока контракта. Как отмечают авторы, страны - члены ОЭСР придерживаются различных подходов в отношении контроля за иммиграцией и регулирования направления и величины допускаемых в страну контингентов мигрантов (так, ФРГ предоставляет «грин карт» на пять лет, и этот вид на жительство не подлежит возобновлению, но в Баварии, где принята система «голубых карт», правила более жесткие - «кто потерял свое рабочее место, должен выехать из страны»).
Первая часть сборника посвящена вопросам реформирования контроля за миграцией. В главах, подготовленных В. Гиродоном и Г.П. Фрименом
(Университет штата Техас, Остин, США), рассматриваются особенности миграционного контроля в США и в Западной Европе в 80-е и 90-е годы, дается его теоретическое обоснование для облегчения понимания сути формирования миграционной политики в промышленно развитых странах, освещается проблема денационализации контроля. Особое место в первой части занимает анализ реформы иммиграционной политики в США.
Во второй части сборника освещается практика осуществления самих реформ. Миграция во всевозрастающей степени связывается с проблемами внутренней и международной безопасности. Эта тенденция особенно сильно проявилась в Европейском союзе.
Д. Биго (Институт политических исследований, Париж) анализирует, насколько реальной является угроза чрезмерного наплыва мигрантов для национальной безопасности стран-реципиентов. Он подчеркивает, что реальным воплощением этой угрозы является рост преступности среди иммигрантов, и обращает внимание на то, что именно это обстоятельство становится причиной роста расовой ненависти и ксенофобии среди коренного населения.
Еще до начала 70-х годов подобный сценарий развития событий казался маловероятным. Считалось (и об этом свидетельствовало реальное состояние преступности в США, Австралии и странах Западной Европы), что иммигранты так же мало склонны к преступлениям, как и коренное население указанных стран. Однако с середины 70-х годов, после прекращения организованного набора иностранной рабочей силы для стран Европы, преступность среди иммигрантов, и особенно среди лиц второго поколения, т.е. детей ранее прибывших иммигрантов, резко возросла.
Исследования, проведенные в европейских странах(во Франции,ФРГ, Швеции, Швейцарии, Нидерландах, Великобритании), показали, что иммигранты в гораздо большей степени, нежели местное население, склонны быть вовлеченными в преступный мир. При этом было установлено, что первое поколение иммигрантов более законопослушно, нежели следующее. Проведенный анализ позволил установить, что иммигранты, и прежде всего молодые мужчины, рискуют быть вовлеченными в те или иные преступные деяния. В то же время большинство исследователей подчеркивают, что дискриминация иммигрантов со стороны полиции и
- Развитые страны: Новые подходы
к иммиграционой политике
карательных органов не может рассматриваться в качестве объяснения более высокого уровня преступности у иммигрантов.
Исследования позволили выявить существенные различия в уровне преступности среди разных этнических групп. Так, оказалось, что в Великобритании выходцы из стран Африки и Карибского бассейна в 7 раз чаще нарушают закон и попадают в тюрьму за различные преступления, чем иммигранты из стран Южной Азии, хотя указанные группы в равной степени испытывают расовую дискриминацию в сфере занятости и обеспечении жильем. В Нидерландах для марокканцев характерен значительно более высокий уровень преступности в сравнении с турками, хотя обе этнические группы в равной степени страдают экономически и социально от дискриминации. В то же время, среди лиц, эмигрировавших в Европу из стран Азии по экономическим причинам, уровень преступности ниже, чем даже среди коренного европейского населения (причем, это относится как к первому, так и к последующим поколениям иммигрантов) (2, с.17).
Причины увеличения уровня преступности среди иммигрантов многочисленны, и каждая этническая группа, и каждое поколение требуют специального рассмотрения. Однако введенные в последние годы в европейских странах ограничения на найм рабочей силы среди населения развивающихся стран привели к парадоксальным последствиям. В результате прекращения вербовки рабочей силы в рамках иммиграционной политики степень риска для иммигрантов, стремившихся во что бы то ни стало проникнуть в страны Западной Европы, резко возросла. В условиях возросшего миграционного контроля въехать в страну могли только люди, склонные к риску и нарушению закона. Как подчеркивают исследователи, при «нерегулируемой миграции» происходит естественный отбор среди иммигрантов в пользу людей, более склонных к правонарушениям. Чем эффективнее миграционный контроль, тем шире подобная практика. Неудивительно поэтому, что доля «бесконтрольных иммигрантов», т.е. лиц, стремящихся получить политическое убежище, нелегалов, иммигрантов, намеревающихся перебраться в третьи страны, в общей численности иммигрантов-правонарушителей достаточно высока. В Германии, например, треть всех осужденных среди иностранцев в 1992 г. составляли лица, ищу-
щие политическое убежище, но подавляющее большинство подверглось наказанию за мелкое воровство. Среди тех, кто обвинялся в участии в организованных преступных группировках, преобладали лица, не имеющие постоянного места жительства.
Отмечается, что среди иностранцев, осужденных за разного рода преступления в Германии, есть представители второго поколения иммигрантов. Они выросли в Германии и никогда не видели своей этнической родины (это относится в первую очередь к туркам). По данным на 1993 г., около половины всех осужденных в возрасте 18-20 лет в этой стране составляли иммигранты, хотя общая численность иммигрантов не превышала 7% населения страны. Д. Биго видит причину этого в отсутствии реальной интеграции иммигрантов в жизнь страны, а не в склонности их к преступлениям (2, с.17).
В главах, написанных Р.Козловски (Университет Рутжерса в Ньюарке, США) и Ф. Квассоли (Университет Милан-Бикочча, Италия), анализируется система контроля за миграцией на европейском, национальном и местном уровнях. Выявляется взаимосвязь миграции и обеспечения безопасности стран-реципиентов. Подчеркивается, что в странах ЕС межгосударственное сотрудничество в вопросах миграции с самого начала осуществлялось в контексте борьбы с международной преступностью и терроризмом, а также защиты суверенитета и национальных европейских государств. Именно подобное направление сотрудничества позволило выявить тесную взаимосвязь между миграцией и безопасностью. В результате иммиграция стала рассматриваться как нежелательное явление, как угроза национальной безопасности, а иммиграционная политика превратилась в «политику контроля». Особую актуальность политика контроля за иммиграцией приобрела в эпоху после окончания холодной войны в Европе, когда на смену беспокойству по поводу военной угрозы пришло беспокойство по поводу «безопасности общества». А в этом вопросе иммиграция играет ключевую роль.
Третья часть сборника посвящена перспективам мирового развития в условиях дальнейшего расширения миграции. В этом разделе рассматриваются два ключевых вопроса. Первый касается воздействия миграционной политики на реальное состояние миграции, и, в частности, анализи-
- Развитые страны: Новые подходы
к иммиграционой политике
руются последствия введения миграционного контроля. Второй касается адаптационной практики самой миграции; в этой связи предпринимается попытка выявить, какие ресурсы и структуры используют мигранты, чтобы перехитрить контролирующие органы и поселиться в развитых странах.
В этом разделе авторы уделяют основное внимание не субъекту миграционной политики, а ее объекту, т.е. самим мигрантам. В главе, подготовленной Д. Кайлем (Университет штата Калифорния в Дэвисе, США) и Зай-Ляном (Городской университет Нью-Йорка, США), рассматривается нелегальная иммиграция «живого товара» из двух провинций Эквадора и Китая в Нью-Йорк, а в главе, написанной Г. Энгберсеном (Эразмский университет в Роттердаме, Голландия), - проблемы, связанные с неожиданными последствиями нелегальной иммиграции в Роттердам.
Авторы приходят к сходным выводам относительно микро- и макродинамики миграции в период усиления государственного контроля. Во-первых, исследования показали, что нерегулируемая миграция продолжается вопреки более строгим законам и новой стратегии контроля. Во-вторых, этот контроль ведет к созданию определенных привилегированных групп мигрантов и к появлению «привилегированных» типов миграции.
Как было установлено Кайлем и Зай-Ляном, подобная миграция требует существенных материальных затрат, причем в случае ее осуществления из отдаленных районов нужны значительные денежные средства в форме денежных займов, развития системы субконтрактов в промежуточных пунктах миграции, покупки фальшивых документов и т.п., при этом большинство подобных акций сопряжено с нарушением законов и носит криминальный характер. Установление разного вида контроля увеличивает риски, связанные с миграцией, что в свою очередь ведет к увеличению числа «торговцев миграцией», которые назначают более высокую оплату за содействие переселению.
По мнению авторов, политика установления государственного контроля над миграцией играет на руку международным преступным организациям. Они подчеркивают, что ужесточение контроля за миграцией и за рабочими местами неизбежно ведет к усилению преступной деятельности со стороны местных и транснациональных «торговцев миграцией».
Как показало исследование Е. Моравской (Университет штата Пенсильвания, США), нелегальные иммигранты из бывшего СССР, Центральной и Восточной Европы, которые в подавляющем большинстве были вовлечены в неформальную, теневую экономику и незаконную приграничную торговлю, имели богатый опыт по уклонению от какого-либо формального контроля. Чтобы многократно успешно пересекать границу и при этом работать и торговать нелегально, надо использовать все хитрости, приемы и повадки «гомо советикус», сложившиеся при прежнем, коммунистическом режиме. Этим они владели в совершенстве.
Как отмечает Г. Энгберсен, иммигранты, прибывающие в Нидерланды нелегально, как правило, получают поддержку со стороны своей диаспоры, которая предоставляет им жилье, работу, а также медицинскую помощь. Однако в характере этнических общин и в степени их единения существуют огромные различия, и потому «социальный капитал», получаемый иммигрантами, напрямую зависит от того, из какой страны они прибыли. Если иммигранты не могут рассчитывать на помощь своей диаспоры, они вынуждены вставать на криминальный путь или искать другие средства выживания. Как подчеркивает автор, низкий уровень преступности среди иммигрантов-турок объясняется в первую очередь сплоченностью турецкой диаспоры. В то же время марокканцы, которые не имеют столь сильной поддержки со стороны своей общины, гораздо чаще оказываются втянутыми в криминальное сообщество, в воровство и в торговлю наркотиками. Правительство Нидерландов, благодаря введению строгого контроля за заключением браков с иностранцами (этот способ часто использовался иммигрантами для получения вида на жительство) и за выдачей туристических виз, добилось сокращения «социального капитала», который иммигранты раньше получали от своих этнических общин. Это объясняется тем, что в новых условиях риск оказания помощи со стороны общин своим нелегальным сородичам резко возрос. Но ослабление неформальной поддержки со стороны этнических общин нельзя рассматривать как победу государства, поскольку оно ведет к еще более серьезной криминализации «стратегии поселения» иммигрантов.
Итак, получается замкнутый круг - государство не может не контролировать иммиграцию, но ужесточение контроля приведет к расширению
- Развитые страны: Новые подходы
к иммиграционой политике
контрабанды и нелегальной деятельности. Нелегальная иммиграция возрастет, и потому политики будут настаивать на дальнейшем ужесточении контроля за миграцией. Криминализация деятельности по обеспечению возможности въезда и проживания иммигрантов ведет к усилению роли правоохранительных органов и разведывательных служб и, в конечном итоге - к интернационализации политики контроля за миграцией.
С. Анженан в статье «Изменения в политике миграции и предоставления убежища в европейских странах» (1) подчеркивает, что, судя по результатам опросов общественного мнения, жители большинства стран - членов ЕС до сих пор не относятся благосклонно к иммиграции, несмотря на то, что уже в течение длительного времени и почти повсеместно в Европе иммиграция носит постоянный и долгосрочный характер. Однако в политических дискуссиях в последние годы становятся все более явственными изменения в отношении к этой проблеме. Все большее число европейских стран осознает неизбежность возрастающей иммиграции и выступает за проведение единой политики в этой сфере. Это объясняется следующими причинами.
Во-первых, экономика стран - членов ЕС все более тесным образом переплетается с мировой экономикой. Для поддержания своей конкурентоспособности на международном уровне государства должны уделять больше внимания квалификации и компетенции своих граждан. Для того чтобы сохранить прежний уровень благосостояния, страны - члены ЕС вынуждены импортировать новые технологии и развивать международную торговлю. Контролируемая иммиграция, учитывающая коллективные интересы, должна способствовать удовлетворению этих требований.
Во-вторых, в большинстве стран - членов ЕС происходит старение населения, и оно носит драматический характер. Ожидаемая продолжительность жизни людей увеличивается, в то время как количество детей в семье невелико и рождаемость падает. В долгосрочной перспективе численность коренного населения Европы сократится, что негативно отразится на рынке занятости и способности к обновлению экономики и общества в целом. Безусловно, иммиграция не может воспрепятствовать старению и сокращению численности населения, но она может способствовать смягчению их последствий.
В-третьих, во многих странах - членах ЕС отмечаются одновременно высокий уровень безработицы и нехватка рабочей силы. В некоторых регионах ЕС и в определенных отраслях экономики недостаток рабочей силы уже сейчас является тормозом для развития производства. Следует решительно сокращать безработицу среди местного населения и более эффективно использовать национальные резервы рабочей силы, но следует также уже сейчас подумать о привлечении дополнительной рабочей силы из других стран и методах управления этим процессом. В некоторых странах - членах ЕС рассматривается вопрос о найме высококвалифицированной рабочей силы и развитии общей долгосрочной концепции иммиграционного законодательства. Выработка концепции в различных странах находится на разных стадиях, однако общей задачей для всех стран -членов ЕС является определение на данный период необходимой численности и типа иммигрантов, а также установление контроля за иммиграционными потоками.
Многие страны уделяют значительное внимание проблемам интегри-рованности предыдущих поколений иммигрантов. Рассматриваются различные концепции, позволяющие снизить дефицит рабочей силы и обеспечить интеграцию будущих поколений. Первые шаги на пути к разработке европейской политики в области иммиграции и предоставления убежища уже сделаны.
Рассматривая современные тенденции в области миграции населения в Европе, автор указывает, что европейские страны в разной степени затронуты миграционными процессами. В Европейском союзе доля иммигрантов колеблется от 1,6% в Финляндии до 35,6% в Люксембурге. Доля иностранного населения постоянно растет: с 1988 по 1998 г. численность иностранцев, проживающих в ЕС, возросла на 36% и достигла 19 млн. человек (1, с. 51). Удлиняются сроки пребывания иммигрантов, и происходит обустройство предыдущих поколений рабочих-иммигрантов, а беженцы и ищущие убежища становятся постоянными иммигрантами. Меняется география миграции. В Италии, например, доля выходцев из Северной Африки с 1985 г. увеличилась в 15 раз (1, с. 51).
В странах Центральной и Восточной Европы открытие границ привело к тому, что целый регион стал территорией эмиграции, но страны с раз-
- Развитые страны: Новые подходы
к иммиграционой политике
вивающейся экономикой стали одновременно транзитными странами для тех, кто стремится на Запад. Автор считает, что страны - члены ЕС должны будут приспособиться к возрастающему потоку иммигрантов, который лишь в незначительной части будет состоять из граждан других стран -членов ЕС и большая часть которого будет представлена выходцами из других регионов мира.
Рассматривая изменения в политике стран - членов ЕС в области предоставления убежища и иммиграции, автор указывает, что эта политика вырабатывалась в основном на межправительственном уровне и определялась условиями Маастрихтского договора. Только в 1997 г., после заключения Амстердамского договора, правила ЕС были ужесточены, поскольку начиная с 1990 г. Европа столкнулась с резким увеличением численности иммигрантов. Возрастающая прозрачность границ также требовала усиления кооперации между странами - членами ЕС. В Амстердамском договоре были определены основные области политики предоставления убежища и иммиграции, которые требуют кооперации стран -членов ЕС. Выделяются две группы задач. Первая касается определения минимальных норм приема лиц по линии предоставления убежища и оказания помощи беженцам, а также разработки мер, направленных против нелегальной иммиграции. Эти задачи должны быть решены в течение пяти лет. Вторая группа задач касается создания системы распределения затрат, связанных с приемом беженцев, учреждения общих правил для въезда и пребывания в стране, для объединения семей и для свободного передвижения выходцев из третьих стран. Точные сроки выполнения этих задач не устанавливаются.
В октябре 1999 г. в Темпере по инициативе Комиссии ЕС были приняты решения, регулирующие общую политику ЕС в отношении предоставления убежища беженцам. Политика ЕС в этой области исходит из принципа «безграничности и всеобщности» Женевской конвенции. Решения предусматривают, что в ЕС будет введена единая процедура предоставления убежища и во всех странах - членах ЕС лица, признанные беженцами, будут иметь одинаковый статус. Комиссия ЕС должна будет создать финансовый резерв для случаев массового притока беженцев. Выходцы из третьих стран, легально проживающие в ЕС, будут иметь точно такие же обязан-
ности и права, как и граждане ЕС (этому положению придается большое значение, оно рассматривается как средство борьбы с дискриминацией, расизмом и ксенофобией).
В качестве мер противодействия незаконной иммиграции предусматриваются увеличение штрафов и улучшение кооперации между службами контроля стран ЕС за пересечением границ. Добровольное возвращение иммигрантов на родину будет стимулироваться. С этой целью предусматривается заключение соответствующих соглашений с третьими странами.
Рассматривая перспективы европейской политики в области иммиграции и предоставления убежища, автор указывает, что миграционные потоки внутри ЕС и в европейских странах будут расти, и если страны - члены ЕС будут стремиться обеспечить свое процветание, они будут испытывать все большую потребность в иммигрантах. Реалистичная и конструктивная политика в области иммиграции в ЕС должна предусматривать и предвосхищать эти потребности как в экономическом, так и в демографическом планах. На общеевропейском уровне следует решать лишь те вопросы, которые невозможно эффективно решить ни на национальном, ни на региональном уровне. На уровне ЕС, в частности, следует бороться с ситуациями, провоцирующими эмиграцию. Необходимо также увеличить размеры гуманитарной помощи, распределяемой на общеевропейском уровне.
В.Г. Былов, С.Н. Куликова
