CC BY
65УДК 349.412.28
Е.П. Суетнов,
аспирант Национальный университет «Юридическая академия Украины имени Ярослава Мудрого», г. Харьков
РАЗВИТИЕ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА УКРАИНЫ ОТНОСИТЕЛЬНО ОТЧУЖДЕНИЯ ЗЕМЕЛЬНЫХ УЧАСТКОВ ДЛЯ ОБЩЕСТВЕННЫХ ПОТРЕБНОСТЕЙ И ПО МОТИВАМ ОБЩЕСТВЕННОЙ НЕОБХОДИМОСТИ
Проблема регулирования отношений, возникающих в процессе отчуждения земельных участков для общественных потребностей и по мотивам общественной необходимости, заслуживает особого внимания, поскольку является новой для отечественной земельно-правовой доктрины и соответствующей отрасли законодательства.
Конечно, можно говорить о том, что аналогичные отношения были якобы известны еще в советское время и в законодательстве и юридической литературе именовались как «изъятие земель для государственных или общественных надобностей». Однако в действительности они существенным образом отличались от современных, ведь земельное законодательство того периода основывалось на принципе исключительной государственной собственности на землю, а гражданам и юридическим лицам земельные участки предоставлялись только в пользование. Государство, как единый распорядитель землей, в лице уполномоченных органов имело право изымать земельные участки для любых государственных или общественных надобностей. Такое изъятие осуществлялось без согласия землепользователей, а возмещению подлежали лишь убытки, причиненные сносом или перенесением расположенных на земельных участках объектов недвижимости. Именно в таком аспекте вопросы изъятия земель для государственных или общественных надобностей исследовались советскими учеными-правоведами [См.: 1; 7-11].
После провозглашения независимости Украины и внедрения частной собственности на землю важным направлением реформирования земельного законодательства стала разработка организационно -правового механизма отчуждения земельных участков для общественных потребностей и по мотивам общественной необходимости.
Этот процесс нельзя назвать последовательным и логичным, но целесообразно отметить его 3 основные этапа: 1992 - 2001 гг.; 2001 - 2009 гг.; 2009 г. - по настоящее время.
Первый этап характеризуется тем, что с принятием Земельного кодекса Украины (далее - ЗК) в редакции от 13 марта 1992 г. в отечественном законодательстве (ст. 28 ЗК) появилось ранее неизвестное основание прекращения права частной собственности на землю - выкуп земельного участка для государственных или общественных надобностей. Как видим, законодатель сохранил формулу «государственные или общественные надобности», существовавшую в советском земельном законодательстве, но ввел такой абсолютно новый термин, как «выкуп». Различие между изъятием и выкупом состоит в том, что изымаются земельные участки у пользователей, а выкупаются - у собственников. Кстати, такое деление существует и сейчас.
Земельный кодекс Украины 1992 г. определял полномочия органов власти в сфере выкупа земель (ст. 31), порядок согласования вопросов, связанных с выкупом (ст. 34), гарантии прав собственников земельных участков (ст. 46), условия и порядок возмещения убытков, причиненных выкупом (статьи 88 и 89) и др. Однако эти нормы содержали множество недостатков и не согласовывались между собой. По своему первоначальному содержанию они предназначались для урегулирования процедуры изъятия, а не выкупа земель, и потому буквальное оперирование ими во время выкупа земельных участков, находящихся в частной собственности, было проблематичным.
Принятая 28 июня 1996 г. Конституция установила общие основы земельно-правового порядка Украины, закрепила принципиальные положения земельной собственности, обозначила границы и гарантии осуществления права частной собственности на землю. Согласно ее ст. 41 каждый имеет право владеть, пользоваться и распоряжаться своей собственностью и никто не может быть противоправно лишен его. Право частной собственности нерушимо. Принудительное отчуждение объектов права частной собственности, в том числе земельных участков, может быть применено только в порядке исключения по мотивам общественной необходимости, на основании и в порядке, установленных законом, и при условии
предварительного и полного возмещения их стоимости. Принудительное отчуждение таких объектов с последующим полным возмещением их стоимости допускается только в условиях военного или чрезвычайного положения.
Эта статья Основного Закона наметила правовые ориентиры для развития положений национального законодательства, поскольку последние не только не могут противоречить конституционным основам, а и должны детализировать их в системе соответствующих нормативно-правовых предписаний. К сожалению, как будет далее показано, нормы земельного законодательства в сфере принудительного отчуждения земельных участков по мотивам общественной необходимости длительное время не были согласованы с положениями Конституции.
Новый ЗК, принятый 25 октября 2001 г., обозначил начало второго этапа развития законодательства относительно отчуждения земельных участков для общественных потребностей и по мотивам общественной необходимости. Выкупу земельных участков для общественных потребностей была посвящена ст. 146 ЗК. До изложения этой статьи в редакции Закона № 1559-У1 от 17 ноября 2009 г. «Об отчуждении земельных участков, других размещенных на них объектов недвижимого имущества, находящихся в частной собственности, для общественных потребностей либо по мотивам общественной необходимости» [2; 2010. - № 1. - Ст. 2] в ней предусматривалось, что органы государственной власти и органы местного самоуправления в соответствии со своими полномочиями вправе выкупать земельные участки, находящиеся в собственности граждан и юридических лиц:
1) под здания и сооружения органов государственной власти и органов местного самоуправления;
2) под здания, сооружения и прочие производственные объекты государственной и коммунальной собственности;
3) под объекты природно-заповедного и другого охранительного назначения;
4) под объекты обороны и национальной безопасности;
5) под строительство и обслуживание объектов линейных, транспортной и энергетической инфраструктуры (дорог, газопроводов, водопроводов, линий электропередачи, аэропортов, нефте- и газотерминалов, электростанций и т.п.);
6) под размещение дипломатических и приравненных к ним представительств иностранных государств и международных организаций;
7) под городские парки, площадки отдыха и прочие объекты общего пользования, необходимые для обслуживания населения.
Отметим, что указанный перечень был исчерпывающим и выкуп земельных участков частной собственности для любых иных общественных потребностей законодательством не предусматривался.
Данная статья закрепляла также процедуру выкупа таких земель, состоящую из 3 -х стадий. На первой из них орган, принимающий решение, письменно предупреждает собственника земельного участка о предстоящем выкупе, что должно быть сделано не позднее, чем за один год до предусмотренной даты. На второй стадии обязательным условием является получение согласия собственника на выкуп земельного участка и определение его стоимости в соответствии с денежной и экспертной оценкой земель, проводимой по утвержденной Кабинетом Министров Украины методике. Если собственник согласен с выкупной стоимостью, процедура завершается третьей стадией - заключением соглашения между собственником и органом государственной власти или органом местного самоуправления. В случае несогласия собственника с предложенной выкупной стоимостью вопрос решается в судебном порядке и тогда выкуп земельного участка для общественных потребностей осуществляется принудительно.
Следует отметить, что правовая регламентация выкупа земельных участков для общественных потребностей осуществлялась также по ст. 350 Гражданского кодекса Украины (далее - ГК), которая на сегодняшний день тоже действует в редакции Закона № 1559-У1 от 17 ноября 2009 г. По своему содержанию положения этой статьи и ст. 146 ЗК существенным образом отличались. Отличия состояли в следующем:
- ст. 350 ГК вместо понятия «общественные потребности» для урегулирования однородных отношений употребляла понятие «общественная необходимость», поэтому выкуп предполагался не для общественных потребностей, а в связи с общественной необходимостью;
- в отличие от ст. 146 ЗК, закрепляющей порядок определения стоимости земельного участка по специальной методике, ст. 350 ГК в выкупную цену включала рыночную стоимость земельного участка, а также убытки, причиненные собственнику в связи с этой процедурой (в том числе упущенную выгоду). К тому же по договоренности с собственником предполагалась возможность предоставления ему другого земельного участка вместо выкупленного;
- в соответствии с нормой ГК выкуп земельного участка осуществлялся с согласия собственника или по решению суда, поэтому собственник имел право оспаривать как выкупную цену, так и сам выкуп.
Положения ст. 146 ЗК, наоборот, были сформулированы так, что собственник земельного участка мог оспаривать в суде только его выкупную стоимость.
В юридических источниках, в частности, в научно-практических комментариях к ЗК и ГК, неоднократно обращалось внимание на противоречия между приведенными статьями. Но эти источники не содержали ответа на вопрос, какая же из 2-х рассмотренных статей правильно регламентирует отношения выкупа земельных участков для общественных потребностей, а в какую следует вносить изменения. Ученые ограничивались только формальным указанием на ст. 9 ГК, в соответствии с которой положения ГК применяются к земельным отношениям только в случае, если они не урегулированы актами земельного законодательства. Поскольку выкуп земельных участков был упорядочен ст. 146 ЗК, именно она имела преобладающую правовую силу.
Что касается принудительного отчуждения земельных участков по мотивам общественной необходимости, оно регламентировалось ст. 147 ЗК (сейчас действует в новой редакции). В соответствии с этой статьей в случае введения военного или чрезвычайного положения земельные участки, находящиеся в частной собственности, могут быть отчуждены по мотивам общественной необходимости при условии полного возмещения их стоимости. После прекращения действия обстоятельств, в связи с которыми было осуществлено принудительное отчуждение, собственник земельного участка имеет право требовать ее возвращения, а в случае невозможности последнего собственнику по его желанию предоставляется иной земельный участок.
Анализируя принудительное отчуждение земельных участков по мотивам общественной необходимости, И.И. Каракаш отмечал, что оно «является новым основанием прекращения права собственности на землю, которое в такой редакции не предусматривалось в ранее действовавшем земельном законодательстве. В нем закреплены определенные признаки, сходные с принудительным выкупом земельного участка для общественных нужд. Это сходство обнаруживается в принадлежности отчуждаемых земель, находящихся в собственности граждан или юридических лиц, в осуществлении отчуждения при условии полного возмещения стоимости земельного участка и т.п. Но принудительному отчуждению земельных участков по мотивам общественной необходимости предшествует введение военного или чрезвычайного положения. Это отличает его от всех иных оснований прекращения права собственности на землю и придает ему самостоятельное значение» [3, с. 178, 179].
Таким образом, в земельном законодательстве, научной и учебной земельно-правовой литературе выкуп земельных участков для общественных надобностей и принудительное их отчуждение по мотивам общественной необходимости рассматривались как 2 отдельных и независимых друг от друга основания прекращения права частной собственности на землю, поскольку общественные потребности возникали в обычных жизненных условиях, тогда как общественная необходимость связывалась с введением на территории государства или в отдельных его регионах военного либо чрезвычайного положения.
Наверное, такое понимание указанных оснований еще длительное время оставалось бы неизменным, если бы не обстоятельства, внезапно возникшие в жизни нашего общества.
В апреле 2007 г. Украина и Польша победили в тендере на право проведения финальной части чемпионата Европы по футболу. С целью создания необходимой нормативной базы 19 апреля 2007 г. был принят Закон «Об организации и проведении финальной части чемпионата Европы 2012 года по футболу в Украине» [2; 2007. - № 31. - Ст. 405] (далее - Закон о чемпионате), а 22 февраля 2008 г. - Государственная целевая программа подготовки и проведения в Украине финальной части чемпионата Европы 2012 года по футболу [6; 2008. - № 18. - Ст. 482] (далее - Программа) (сейчас действует Программа, утвержденная постановлением КМУ № 357 от 14 апреля 2010 г. [6; 2010. - № 39. - Ст. 1297]), которая определила перечень конкретных объектов, строительство и реконструкцию которых надо сделать. Предполагалось, что эти объекты должны размещаться не только на землях государственной и коммунальной собственности (в том числе и тех, которые уже предоставлены в пользования определенным физическим и юридическим лицам), но и на землях, находящихся в частной собственности. Поэтому надо было выкупать земельные участки.
Попытки разрешить вопрос выкупа, руководствуясь действующим на то время законодательством, приводили на практике к бесконечным конфликтам и судебным спорам, причиной которых, на наш взгляд, было то, что существующая в Украине нормативно-правовая база не имела реального механизма выкупа земельных участков для потребностей проведения чемпионата. Например, ст. 146 ЗК даже не закрепляла такого основания, как строительство аэропортов, отелей, футбольных стадионов и прочих сооружений, поэтому выкуп земельных участков для указанных потребностей был неприемлем. Более того, эта статья предусматривала возможность принудительного выкупа земельных участков для общественных потребностей, тогда как по ст. 41 Конституции разрешается принудительное отчуждение объектов права частной собственности (включая земельные участки) не для общественных потребностей, а лишь в порядке исключения по мотивам общественной необходимости. Понятно, что понятия «общественная потребность» и «общественная необходимость» не являются тождественными, поскольку термин «потребность» намного шире, чем «необходимость»; необходимость - это непременная потребность. Далеко не все перечисленные в
ст. 146 ЗК потребности могут рассматриваться как «мотивы общественной необходимости», поэтому в случае несогласия собственника с выкупом земельного участка следует руководствоваться положениями конституционной нормы. Иначе говоря, если он по любой причине не соглашается с выкупом земельного участка для общественных потребностей, принудительное отчуждение последнего осуществить невозможно, ибо оно разрешено лишь по мотивам общественной необходимости.
С целью преодоления пробелов и коллизий в земельном законодательстве Верховная Рада Украины 5 июня 2009 г. принимает Закон № 1474-У1 «О внесении изменений в Закон Украины «Об организации и проведении финальной части чемпионата Европы 2012 года по футболу в Украине» и иные законодательные акты Украины» [2; 2009. - № 44. - Ст. 656], которым вносятся определенные изменения в ЗК и утверждается новая редакция Закона о чемпионате.
Статья 146 ЗК была дополнена еще одним пунктом, по которому органы государственной власти и органы местного самоуправления получили право выкупать земельные участки под строительство объектов, предусмотренных Программой, финансируемое за счет Государственного или местных бюджетов.
В новой редакции Закона о чемпионате появилась ст. 8 «Выкуп объектов права частной собственности, основания и порядок их принудительного отчуждения по мотивам общественной необходимости для обеспечения проведения чемпионата», установившая беспрецедентное для отечественного законодательства положение о том, что в случае неполучения согласия собственника на выкуп земельного участка для потребностей чемпионата, он может быть принудительно отчужден по мотивам общественной необходимости. Таким образом, эта статья, в отличие от ст. 147 ЗК, уже не связывала наступление общественной необходимости с введением в Украине военного или чрезвычайного положения.
С принятием указанных изменений к земельному законодательству особое внимание в земельно -правовой литературе отводится анализу принудительного отчуждения земельных участков по мотивам общественной необходимости, точнее, соответствия ст. 147 ЗК положениям Конституции.
Одним из первых на эту проблему обратил внимание А.Н. Мирошниченко. По его мнению, ст. 147 ЗК содержит ряд внутренних разногласий, что фактически делает невозможным ее применение, поскольку, с одной стороны, эта статья суживает понимание понятия «общественная необходимость», признавая возможность существования такой необходимости лишь в условиях военного или чрезвычайного положения, а с другой - абсолютно не конкретизирует его содержания [11, с. 229]. В другой публикации этот ученый вместе с Р.И. Марусенко, комментируя указанную статью, приходит к выводу, что такое употребление категории «общественная необходимость» не отвечает ее конституционному содержанию, которое совсем не связано с введением военного или чрезвычайного положения [12, с. 343].
Действительно, положения ст. 147 ЗК не совпадают с конституционными нормами. Анализ ст. 41 Конституции дает основания утверждать, что в ней предусмотрена возможность принудительного отчуждения объектов права частной собственности (в частности, земельных участков) по мотивам общественной необходимости и в условиях военного или чрезвычайного положения. Эта норма не отождествляет понятия «общественная необходимость» и «военное или чрезвычайное положение», как и не соотносит их как «общее» и «отдельное» либо как «широкое» и «узкое», указывая на существование общественной необходимости как в отсутствие чрезвычайных обстоятельств, так и в условиях военного или чрезвычайного положения.
По Конституции принудительное отчуждение объектов права частной собственности по мотивам общественной необходимости и принудительное отчуждение таких объектов в условиях военного или чрезвычайного положения - это самостоятельные основания прекращения права собственности, которые различаются механизмом возмещения. В первом случае оно должно быть полным предварительным, а во втором разрешается последующее полное возмещение (курсив автора - Е.С.).
Как видим, между ст. 147 ЗК и ст. 41 Конституции нет согласования. Обусловлено это, вероятно, тем, что в процессе разработки ЗК специалисты старались как можно надежнее защитить право частной собственности на землю, обеспечить его абсолютную нерушимость и предотвратить любые посягательства со стороны органов государственной власти и органов местного самоуправления на земельные права граждан и юридических лиц. Хотя, можно допустить, что это результат простой неосмотрительности законодателя, который во время принятия ЗК не подверг основательному анализу конституционную норму относительно принудительного отчуждения объектов права частной собственности и не обратил внимания на различие между категориями «общественная необходимость» и «военное или чрезвычайное положение». Как бы там ни было, а практикой подтверждено, что такое безоговорочное отстаивание права частной собственности на землю не всегда отвечает общественным интересам.
Закон Украины «Об отчуждении земельных участков, других размещенных на них объектов недвижимого имущества, находящихся в частной собственности, для общественных потребностей либо по мотивам общественной необходимости» начал отсчет третьего этапа развития земельного
законодательства в исследуемой сфере. Им были внесены изменения в статьи 146 и 147 ЗК и ст. 350 ГК, в результате чего они утратили свое регулятивное значение и приобрели отсылочный характера.
Не предлагая тщательного анализа данного Закона, отметим, что его нормы теперь согласованы со ст. 41 Конституции в части разграничения «принудительного отчуждения земельных участков по мотивам общественной необходимости» от «принудительного отчуждения земельных участков в условиях военного или чрезвычайного положения».
Названный Закон, бесспорно, требует дальнейшего усовершенствования, ибо и он содержит ряд недостатков и спорных положений. Вместе с тем его принятие имеет важное значение, поскольку в земельном законодательстве в конце концов сформировалась органически целостная нормативно-правовая база, достаточная для углубленного теоретического исследования такого основания прекращения права собственности на землю, как отчуждение земельных участков для общественных потребностей и по мотивам общественной необходимости.
Список литературы: 1. Брауде И.Л. Возмещение ущерба при изъятии земли для государственных и общественных надобностей. - М.: Госюриздат, 196G. - 64 c. 2. Відомості Верховної Ради України. 3. Каракаш И.И. Право собственности на землю и право землепользования в Украине: Науч.-практ. пособ. - Киев: Истина, 2GG4. - 216 с. 4. Мірошниченко А.М. Земельне право України: Підруч. - К.: Алерта; КНТ; ЦУЛ, 2GG9. - 712 с. 5. Мірошниченко А.М., Марусенко Р.І. Науково-практичний коментар Земельного кодексу України. - 2-ге вид., перероб. і доп. - К.: Алерта; КНТ; ЦУЛ, 2GG9. - 5G7 с. 6. Офіційний вісник України. 7. РамзаевП.В. Права граждан при изъятии земель и сносе домов. - М.: Юрид. лит., 1974. - 104 c. 8. Рябов А.А. Предоставление и изъятие земель по советскому праву. - Казань: Изд-во Казан. ун-та, 1972. - 90 c. 9. Сыродоев Н.А. Отвод земель для государственных и общественных организаций. - М.: Юрид. лит., 1967. - 1G5 с. 10. Цемко В.П. Возмещение убытков при изъятии земель для государственных и общественных надобностей (Исторический обзор законодательства СССР и УССР с 1917 по 19б2 годы). - Киев, Тип. изд-ва АН УССР, 1963. - 58 c. 11. Чевский И.Д. Гарантии и компенсации гражданам при изъятии земель. - М.: Юрид. лит., 1971. - 88 c.
РАЗВИТИЕ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА УКРАИНЫ ОТНОСИТЕЛЬНО ОТЧУЖДЕНИЯ ЗЕМЕЛЬНЫХ УЧАСТКОВ ДЛЯ ОБЩЕСТВЕННЫХ ПОТРЕБНОСТЕЙ И ПО МОТИВАМ ОБЩЕСТВЕННОЙ НЕОБХОДИМОСТИ Суетнов Е.П.
В статье анализируются основные этапы развития законодательства Украины относительно отчуждения земельных участков для общественных потребностей и по мотивам общественной необходимости.
Ключевые слова: выкуп земельных участков, принудительное отчуждение земельных участков, общественные потребности, общественная необходимость.
UKRAINIAN LEGISLATION DEVELOPMENT ABOUT ALIENATION OF LAND PLOTS FOR SOCIAL REQUIREMENTS AND ON SOCIAL NECESSITY MOTIVES Suetnov E.P.
This article is about main stages of Ukrainian legislation development about alienation of land plots for social requirements and on social necessity motives.
Key words: redemption of land plots, compulsory alienation of land plots, social requirements, social necessity.
Надійшла до редакції 03.04.2011г.
