CC BY
481
УДК 364
Рощин Борис Евгеньевич
Костромской государственный университет им. Н.А. Некрасова
pravoborise@mail.ru
РАЗВИТИЕ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА О СОЦИАЛЬНОЙ ЗАЩИТЕ РОССИЙСКИХ ТРУДЯЩИХСЯ В 1918 ГОДУ
Статья посвящена рассмотрению юридического аспекта социальной политики большевиков, проводимой в первый год становления социалистического государства. Главной целью работы является анализ особенностей становления и развития системы правового обеспечения социальной защиты российских трудящихся; выявление основных проблем, связанных с правовым обеспечением процессов социального страхования и социального обеспечения; обобщение результатов социально-правовых функций государства в рассматриваемый период; формулирование соответствующих выводов по теме.
Автором проанализированы ключевые нормативно-правовые акты, принятые большевистской властью в обозначенный период. Наиболее важными правовыми нормативами, по мнению автора, являются: декрет «О Страховом Совете»; декрет «О страховании на случай болезни»; положение «О страховании на случай безработицы». Основное внимание автор уделяет общей характеристике положения «О социальном обеспечении трудящихся» (от 31.10.1918 г.), которое наглядно отразило идеологические установки и политические намерения советской власти в сфере социальной защиты трудящихся, а также определило характер и основные направления развития социального обеспечения в советский период. В статье также приводятся соответствующие взгляды теоретиков и практиков большевизма на форму организации системы социальной защиты российских трудящихся в условиях становления новой «общественно-экономической формации». В результате анализа вышеуказанных правовых актов и изучения соответствующих работ автор приходит к выводу о том, что в течение первого года становления «диктатуры пролетариата» новая власть осуществляла активные и довольно последовательные функции в сфере правового обеспечения социальной защиты работников, что вполне логично соответствовало объективным реалиям и идеологическим требованиям.
Ключевые слова: принципы рабочей страховой программы, социальное страхование, страхование на случай болезни, страхование на случай безработицы, социальное обеспечение, финансирование социального обеспечения, пенсионное обеспечение.
Как известно, всякое современное правовое явление имеет определенную «историческую энергетику» и уходит «генетическими» корнями в прошлое. Не является исключением и современное российское право социального обеспечения (далее ПСО РФ). Оно зародилось в процессе формирования фабричного законодательства Российской империи (вторая половина XIX в.) и прошло достаточно тернистый и самобытный эволюционный путь.
В современных кризисных условиях социальная защита человека имеет одно из первостепенных значений. Неэффективность такой защиты порождает, в конечном итоге, высокий уровень социальной напряжённости в обществе, недоверие государству, правовой нигилизм.
Изучение и переосмысление определенных исторических аспектов позволяет более объективно взглянуть на современные социальные проблемы. Целью работы является краткое рассмотрение специфики правового регулирования социальной защиты трудящихся на первоначальном этапе организации социалистического труда в первый год становления власти большевиков.
Прежде чем провозгласить идею всеобщего социального обеспечения трудящихся и облечь её
Нам остались от империалистической войны инвалиды и увечные; у нас масса жертв контрреволюции; старики, больные, дети, - всё это требует забот и затрат.
Н.И. Бухарин
в правовые формы, большевики (придя к власти 25 октября 1917 года) приступили активно к практическому внедрению основных принципов рабочей страховой программы, идеи которой были выдвинуты ещё на IV Пражской конференции РСДРП (1912 г.). Новое решение рабочего вопроса, а, соответственно, и вопроса социальной защиты рабочего класса, стояло во главе угла политики большевиков. Н.И. Бухарин, один из главных идеологов большевизма, писал: «Нашей конечной целью является такое состояние общества, когда все люди, потерявшие почему бы то ни было трудоспособность, не могущие работать, были бы полностью обеспечены: чтобы старики имели покойную старость, все удобства жизни; чтобы дети имели всё нужное в их возрасте; чтобы больные и увечные жили в лучших и самых подходящих для них условиях; <...> чтобы не было у людей постоянной, судорожной заботы о «черном дне» [2, с. 190].
30 октября 1917 года вышло «Правительственное сообщение о социальном страховании», в котором провозглашались ближайшие мероприятия нового правительства: «1) распространение страхования на всех без исключения наёмных рабочих, а также на городскую и сельскую бедноту; 2) распространение страхования на все виды потери тру-
© Рощин Б.Е., 2016
Вестник КГУ им. H.A. Некрасова № 2, 2016
281
доспособности..., а также и безработицы; 3) возложение всех расходов по страхованию целиком на предпринимателей; 4) возмещение, по меньшей мере, полного заработка в случае утраты трудоспособности и безработицы; 5) полное самоуправление застрахованных во всех страховых организациях» [3, с. 190].
В короткий период были приняты первые нормативные акты, отразившие ранее провозглашенные принципы и соответствующие «страховые пролетарские лозунги». Среди них: декрет Совета народных комиссаров (далее СНК) «Об увеличении пенсий увечным на 100%, вследствие дороговизны жизни» (ноябрь 1917 г.); декрет СНК «О бесплатной передаче больничным кассам всех лечебных учреждений предприятий.» (от 14.11.1917 г.); декрет СНК «О Страховом Совете» (от 29.11.1917 г.); декрет СНК «О страховании на случай болезни» (от 22.12.1917 г.); положение СНК «О страховании на случай безработицы» (от 11.12.1917 г.); декрет СНК «Об обеспечении солдат Рабоче-Крестьянской Красной армии и их семейств» (от 07.08.1918 г.) и др.
В апреле 1918 года Народный комиссариат государственного призрения, созданный в ноябре 1917 года, был объявлен пережитком прошлого, когда социальная помощь имела характер милостыни и благотворительности (что в корне противоречило «социалистическому пониманию задач социального обеспечения») и переименован в Народный комиссариат социального обеспечения. Считается, что «этот день стал днём рождения системы социального обеспечения Советской России» [6, с. 176]. Распоряжения данного органа касались широкого круга проблем - помощь детям, увечным воинам, семьям погибших, нищим, бездомным и другим категориям населения.
Таким образом, развитие социального законодательства (в рассматриваемый период) шло по четырём основным направлениям: 1) совершенствование системы всеобщего рабочего страхования; 2) создание предпосылок для последовательного перехода к системе всеобщего соцобеспечения; 3) вынужденное принятие чрезвычайных правовых нормативов временного характера; 4) изменение субъектного состава социальной защиты, согласно классовому принципу. Так, параллельно с повышением социальных благ трудящимся, отдельные категории граждан (к примеру, бывшие чиновники) были полностью лишены (или существенно ограничены) прав на социальную защиту. «Этим путём бывшие генералы, фавориты и прочие отстранены от кормления из государственного сундука» [1, с. 15].
Переход от социального страхования к социальному обеспечению осуществлялся в короткие сроки. Н.А. Вигдорчик - профессор, доктор медицины, предсказывал скорое огосударствление социального страхования. Он писал: «Чем шире
распространяется социализм, тем резче и резче выясняется, что будущее социального страхования лежит именно в дальнейшем ослаблении страхового начала и постепенном превращении его в чисто государственный институт, в одну из нормальных отраслей государственной деятельности» [4, с. 6].
Провозглашение всеобщего соцобеспечения трудящихся было продиктовано, в большей степени, идеологическими требованиями времени, а не экономическими возможностями. А.Н. Винокуров (нарком собеса) утверждал, что наше государство, встающее на социалистические рельсы, не может относиться «с коммерческой точки зрения к вредным последствиям, каковыми являются увечье, болезнь, смерть и т.п...». При таком государственном подходе к рабочему классу, слово «страхование», по мнению А.Н. Винокурова, «совершенно не выражает этого понятия и должно быть заменено более правильным термином «социальное обеспечение» [5, с.7].
31.10.1918 года было принято положение «О социальном обеспечении трудящихся» (далее Положение) [8, ст. 906]. Классовая сущность «пролетарской диктатуры» наглядно проявилась при выборе субъектов, подлежавших обеспечению. Так, соцо-беспечению подлежали исключительно трудовые элементы (в т.ч. иностранцы), источником существования которых являлся «только собственный труд», независимо в целом от характера деятельности и места работы. Положение регламентировало ряд важных направлений социальной политики: оказание врачебной помощи; выдачу пособий по временной нетрудоспособности; пенсионное обеспечение при постоянной утрате трудоспособности; обеспечение пособиями по беременности и безработице; финансирование соцобеспечения и др. Следует кратко осветить ряд наиболее важных мер социальной защиты, прописанных в данном правовом акте.
Врачебная помощь. Согласно ст. 5 Положения, устанавливались следующие виды врачебной помощи: а) первичная - при внезапных заболеваниях; б) амбулаторное лечение по всем специальностям; в) помощь при родах; г) «коечное» лечение; д) курортно-санаторное лечение; е) помощь физико-терапевтических институтов; ж) врачебная помощь на дому.
Важное значение при оказании медицинской помощи имел принцип обязательности, согласно которому лица, потерявшие способность к труду (а также при реальной опасности потерять трудоспособность) обязывались неукоснительно пользоваться данной помощью. В противном случае (т.е. при уклонении от оказания помощи) эти лица могли быть лишены (как полностью, так и частично) соответствующих пенсий или пособий.
Основанием для назначения и выплат пособий и пенсий признавалась утрата лицом основного
282
Вестник КГУ им. H.A. Некрасова № 2, 2016
заработка (или его части) вследствие безработицы или нетрудоспособности. Размер пособий непосредственно зависел от тарифной ставки (это некий аналог современного прожиточного минимума), утвержденной Народным комиссариатом труда (далее НКТ) в определенной местности. Соответственно, размер минимального пособия был равен низшей тарифной ставке; размер нормального пособия соответствовал среднемесячной зарплате (в данной местности); размер максимального пособия равнялся наивысшей тарифной ставке для соответствующей местности. Кроме того, в «случаях острых промышленно-хозяйственных кризисов» НКТ имел право сокращать размер пособий.
Пособия при временной утрате трудоспособности. Рабочие национализированных предприятий рассматривались исключительно как «работники государства, выполняющие перед ним свою трудовую повинность, а государство, в свою очередь, в случае наступления у работника нетрудоспособности, принимало на себя обязательство его обеспечить» [9, с. 71]. Согласно ст. 11 Положения, выдача данных пособий предусматривалась в случаях временной утраты трудоспособности, сопровождавшейся утратой заработка, «независимо от причин, ее вызвавших» (болезнь, увечье, карантин и т.п.). Пособия выдавались за весь период нетрудоспособности, в «размере заработка лица, получающего пособие».
Пенсии при постоянной утрате трудоспособности. В данном случае основаниями для назначения пенсий могли быть болезнь, увечье, старость, профессиональное заболевание и т.п. Размер месячной пенсии при полной утрате трудоспособности был равен 25-кратному дневному пособию. При утрате трудоспособности от 15 до 29% устанавливалась 1/5 полной пенсии; от 30 до 44% - 1/2; от 45 до 60% - 3/4; свыше 60% - в размере полной пенсии. Так, «потолок» пенсии при полной утрате трудоспособности в Москве в 1918 году составлял 390 рублей в месяц. При этом средние цены на ряд продуктов первой необходимости в 1918 году выглядели, примерно, так: 1 кг. картофеля - 2,5 р., хлеб ржаной - 17,5 р., молоко - 5 р., мясо - 12,5 р., яйца десяток - 37,5 р. [7, с. 86].
Следует отметить, что выдача пенсий, по общему правилу, производилась «до дня смерти застрахованного», если не удавалось восстановить необходимую трудоспособность пенсионера. Для определения изменения степени инвалидности местные органы НКТ (подотделы социального обеспечения и охраны труда) обязывались переосвидетельствовать пенсионера не чаще 2-х раз в году. Кроме того, назначение пенсий имело заявительный характер. Данный принцип сохраняется и в настоящее время.
Пособия по беременности и родам. Устанавливались следующие сроки выплаты данного по-
собия: а) беременным, занимающимся физическим трудом, - в течение 8 недель, прочим - в течение 6 недель до родов; б) роженицам, занимающимся физическим трудом, - в течение 8 недель, прочим -в течение 6 недель со дня родов; в) кормящим матерям, занимающимся физическим трудом, - в течение 7 месяцев, прочим - в течение 7,5 месяцев со дня прекращения выдачи пособий как роженице, при условии, если роженица сама кормит грудью ребенка и при этом ей сокращен рабочий день.
Согласно ст. 24 Положения, общий размер данных пособий устанавливался «как и при временной потере трудоспособности» (кормящим матерям в размере 1/4 полного пособия). Кроме того, роженицам выдавалось дополнительное пособие «на предметы ухода», в размере 15-кратного минимального дневного пособия. По-видимому, это не что иное, как исторический аналог современного единовременного пособия по рождению ребёнка.
Пособия по случаю безработицы. Ст. 26 Положения предусматривала выплату данного пособия при одновременном соблюдении ряда условий: а) безработный должен был зарегистрироваться в местном подотделе (отдела труда) распределения рабочей силы; б) при этом не иметь никаких средств к существованию; в) причиной утраты средств должно было быть закрытие предприятия или за сокращение штата.
Соответственно, не имели право на пособие лица: а) отказавшиеся от оплачиваемой работы (по тарифам местных профсоюзов); б) оставившие работу без уважительных причин; в) уволенные за недобросовестное или небрежное отношение к своим обязанностям.
Принцип «уравниловки» в полной мере проявился при назначении пособия по безработице, поскольку оно предусматривалось для всех безработных в размере суммы минимального пособия.
Финансирование социального обеспечения. Для централизованного аккумулирования денежных средств, предназначенных для соц-обеспечения трудящихся, был создан (при отделе социального обеспечения и охраны труда НКТ) специальный орган - Всероссийский фонд социального обеспечения и, соответственно, средства всех существовавших фондов (безработных, пенсионных, помощи увечных воинов и др.) и касс (страховых, вспомогательно-сберегательных, пенсионных, похоронных и др.) подлежали передаче в данный фонд.
Положение предусматривало следующие источники социального обеспечения: а) взносы частных предприятий, учреждений и отдельных работодателей; б) взносы государственных (национализированных) предприятий и учреждений; в) взносы мелких товаропроизводителей (артели, ремесленники, сельские хозяева и т.п.); г) пени по просроченным платежам на социальное обеспече-
ние, а также штрафы, взысканные за нарушения законодательства; д) доходы с имущества и капитала учреждений социального обеспечения.
Взносы работодателей составляли основную часть финансирования и наниматели обязывались уплачивать их «в недельный срок со дня выплаты заработка или содержания». Законодатель акцентировал внимание на социальном обеспечении «материнства и безработных» и устанавливал на всей российской территории единую ставку взносов «для всех предприятий, учреждений и хозяйств».
Кроме того, работодатели несли ряд организационных обязанностей: заявлять о каждом поступившем и выбывшем работнике; сообщать сведения о характере работ и о сумме заработка каждого работника; вести соответствующие книги учёта и т.п.
За нарушение нанимателями установленных норм предусматривались довольно жёсткие санкции. Так, не своевременно внесенные взносы взыскивались в бесспорном порядке, с начисленной пеней, размер которой непосредственно зависел от периода просрочки платежа. К примеру, по платежам, просроченным от двух до трех месяцев, размер пени составлял 100%. Кроме того, соответствующие наказания следовали за уклонение от привлечения к участию в расходах на социальное обеспечение; сообщение неправильных сведений о предприятии; допущение беременных и рожениц к работам предприятия.
Следует отметить, что главным условием назначения и выдачи пенсий и пособий являлся факт утраты средств к существованию. Лица, виновные в сокрытии получаемых ими доходов, несли юридическую ответственность в виде лишения свободы от 6 месяцев до года, с отменой пенсии на тот же срок. При повторных случаях сроки лишения свободы составляли от 2-х до 3-х лет, а выдача пенсии отменялась навсегда.
Для обжалования соответствующих властных решений существовал только административный способ защиты. На практике решения уездных подотделов социального обеспечения и охраны труда могли быть обжалованы непосредственно в губернские подотделы; решения губернских - в областные; областных - в отдел социального обеспечения и охраны труда НКТ. Решения НКТ были окончательными, их обжалование не предусматривалось.
Основные выводы:
1. Анализ Положения дает возможность выявить основные руководящие идеи (принципы) соцобеспечения: принцип классовости, принцип централизованного управления, страховой принцип, принцип прожиточного минимума, принцип социальной уравниловки, принцип адресности со-цобеспечения и др.
2. Отсутствие экономических возможностей для полного перехода к государственному соцо-беспечению не позволило правительству с самого
начала отказаться от страхового принципа (от страховых взносов работодателей). Окончательный переход системы соцобеспечения на полное государственное финансирование был закреплён декретом СНК «Об изменении положения о социальном обеспечении трудящихся в части, касающейся его финансовой системы» (от 17.04.1919 г.).
3. Ряд нормативно-правовых актов социальной сферы имел явный оттенок популизма. Соответствующие идеологические установки привели к принятию правовых актов, «с одной стороны, опередивших своё время, - а с другой - не обеспеченных финансовыми и материальными возможностями государства» [6, с. 176]. Так, ряд исследователей отмечает, что Положение «О Социальном обе спечении трудящихся (от 31.10.1918 г.) на практике по существу оказалось так называемым «бумажным правом».
4. Вместе с тем, Положение провозгласило переход от рабочего социального страхования к всеобщему соцобеспечению трудящихся и определило правовые основы данной сферы.
5. Переход к государственному соцобеспече-нию был вызван принципиально новой социальной идеологией. Данная идеология обусловила смену научной парадигмы трудового права и на несколько десятилетий вперёд предопределила формулу развития отечественного ПСО.
6. Положение «О социальном обеспечении трудящихся в определенной степени можно интерпретировать как акт своеобразной консолидации законодательства о социальной защите трудящихся, поскольку консолидация есть форма систематизации законодательства, в процессе которой многочисленные нормативно-правовые акты, регулирующие один и тот же предмет (тождественные вопросы), объединяются в один общий достаточно крупный правовой акт, который принимается соответствующим государственным органом и приобретает силу самостоятельного правового источника. Тем самым, консолидация устраняет излишнюю раздробленность законодательства и «способствует объединению на этой основе общих положений текущего правотворчества в родственные группы» [10, с. 382]. В этой связи Положение безусловно содержит элементы консолидации.
7. Вместе с тем, идеи консолидации законодательства о соцобеспечении являются актуальными и сегодня. Так, современное ПСО РФ до сих пор не имеет единого систематизированного источника (к примеру, социального кодекса), поэтому представляется вполне органичной консолидация законодательства по отдельным институтам ПСО РФ (социальное страхование, пенсии, пособия, льготы и т.п.).
Библиографический список
1. Астрахан Е.М. Развитие законодательства о пенсиях рабочим и служащим: Исторический
284
Вестник КГУ им. Н.А. Некрасова № 2, 2016
очерк (1917-1920 гг.). - М.: Юридическая литература, 1971. - 320 с.
2. Бухарин Н.И. Азбука коммунизма. - М.: Госполитиздат, 1919. - 200 с.
3. Вестник Народного комиссариата труда. -1918. - № 1.
4. Вигдорчик Н.А. Государственное обеспечение трудящихся (Итоги и перспективы социального страхования). - Пг., 1917. - 194 с.
5. Винокуров А.Н. Социальное обеспечение. От капитализма к коммунизму. - М.: Гос. изд., 1921. -138 с.
6. Право социального обеспечения России: учебник / под ред. К.Н. Гусова. - М.: Проспект, 2008. - 640 с.
7. Скаридова И.В. Правовое регулирование пенсионного обеспечения в советской России (окт. 1917-1928): историко-правовое исследование: дис. ... канд. юрид. наук, 2011. - 180 с.
8. Собрание Узаконений РСФСР. - 1918. - № 89.
9. Теттенборн З.Р. Советское социальное страхование. - М.: Вопросы труда. - 1929. - № 1.
10. Теория государства и права. Курс лекций / под ред. Н.И. Матузова и А.В. Малько. - М.: Юрист, 1999. - 672 с.
