CC BY
102
ВОПРОСЫ ИМУЩЕСТВЕННОЙ ПОЛИТИКИ - ПРАКТИЧЕСКИЙ ОПЫТ
Развитие территории через совершенствование общественных и имущественных отношений
А.Н. Береговских
генеральный директор Института Территориального Планирования «Град» (г. Омск)
Анна Николаевна Береговских, abereg@list.ru
Стратегическое социально-экономическое планирование, ставя своей целью повышение качества жизни населения, формулирует общие, желаемые и достижимые направления развития общества в конкретных административно-территориальных пределах.
На уровне территориального планирования решаются задачи пространственного решения обобщенной формулы городского будущего счастья, определяются места, где люди будут жить, работать на новых заводах, отдыхать, гуляя по паркам и скверам, планируется развитие транспортной и инженерной инфраструктуры и многое другое, что обеспечивает гармоничную жизнедеятельность граждан.
Правила землепользования и застройки формализуют спланированное и нарисованное, определяют границы публичных и частных интересов. Это моя сфера деятельности, а это - общественная, но я - часть общества, и поэтому я причастен к общественному интересу.
Так или иначе, объектами частных и общественных интересов, формирующих градостроительство, являются объекты недвижимости - жилые дома, школы, больницы, театры, парки, набережные, мосты и дороги. Для понимания индивидуальных прав на объекты недвижимости и установления ответственности правообладателя перед обществом создан государственный кадастр недвижимости (далее - ГКН), в котором (хорошо или плохо - другой вопрос)
обозначены точные границы земельного участка и указано разрешенное использование этого участка.
Сегодня на открытом портале Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии (далее - Росре-естр) можно увидеть границы всех учтенных в ГКН объектов недвижимости. Более того, можно даже сориентироваться в городском пространстве, так как эти границы накладываются на космический снимок. Правообладатель может ощутить себя частью существующего, сегодняшнего общего мироздания.
Но как гражданин, владелец недвижимости может ощутить себя частью развивающегося общества? Что может позволить ему думать о собственном развитии в унисон с развитием его города?
Вероятнее всего, это такое же знание о будущем развитии территории, как и то, которое дает кадастр недвижимости о дне сегодняшнем. Это знание генерального плана и правил землепользования и застройки -сведений о функциональных зонах и планируемом строительстве социально-значимых объектов, о территориальных зонах и градостроительных регламентах разрешенного использования этих зон, о зонах с особыми условиями использования территорий, точно так же наложенных на кадастровые данные и космический снимок.
Представляется, что такое знание каждому правообладателю или лицу, имеющему намерение что-то создать или произвести,
Подписка в любое время по минимальной цене (495) 974-1950, iovrf@mail.ru
№ 3 (138) 2013
ИМУЩЕСТВЕННЫЕ ОТНОШЕНИЯ В РФ
придало бы уверенности в своих усилиях, в значительной мере уменьшило бы риски и ускорило бы воплощение его предпринимательской мечты. Возможно, именно такие цели ставило государство при разработке «дорожных карт» по улучшению предпринимательского климата в строительстве и оптимизации процедур регистрации прав собственности. К сожалению, из анализа результатов утвержденных «карт» такой вывод не следует!
Что можно сделать? И что, на взгляд автора, сделать необходимо, даже в условиях существующего несовершенного законодательства, имеющего ряд пробелов и противоречий? Уточняя последнюю мысль, замечу, что прямых указаний на создание открытого градостроительного информационного ресурса, совместимого с информационным ресурсом государственного кадастра недвижимости, в настоящее время нет ни в Градостроительном кодексе Российской Федерации, ни в Правилах ведения федеральной государственной информационной системы территориального планирования (ФГИС ТП) [2], ни в каком-либо другом нормативном правовом акте. Но, как говорят, никто и не запрещает! Значит -разрешено!
И отдельные регионы это делают! Приведу пример Тюменской области, которая в названном случае может быть действительно примером для подражания.
Большая часть документов территориального планирования регионального и муниципального уровней, а также правил землепользования и застройки в Тюменской области были разработаны и утверждены еще в 2008 году, как того требовал Градостроительный кодекс Российской Федерации, принятый в 2004 году (в Тюменской области 5 городских округов, 21 муниципальный район и 293 поселения, всего 1 270 населенных пунктов). К 2010 году окончательно были подготовлены и вступили в силу 21 схема территориального планирования муниципальных районов, 298 генеральных планов округов и посе-
14 Подписка в любое время по минимальной цене (495)
лений, 298 правил землепользования и застройки. Общий объем сведений в составе градостроительной документации составил 1 183 583 файла (1,5 террабайта).
Все информационные системы обеспечения градостроительной деятельности (далее - ИСОГД) во всех муниципальных образованиях были созданы в соответствии с требованиями Градостроительного кодекса Российской Федерации. Согласно кодексу ИСОГД должны содержать утвержденные документы территориального планирования, правила землепользования и застройки, документацию по планировке территорий и дела о застроенных и подлежащих застройке земельных участках, включающие градостроительные планы земельных участков и другую разрешительную документацию (разрешения на строительство, ввод объектов в эксплуатацию и т. д.). Другими словами, ИСОГД - это архив документов, регулирующих градостроительную деятельность на территории муниципального образования, копии и выписки из которых по запросу, за установленную плату может получить заявитель.
Известно, что единых требований к результатам градостроительной документации на момент ее утверждения в Тюменской области не было. И теперь существуют только утвержденные приказом Министерства регионального развития Российской Федерации от 26 мая 2011 года № 244 Методические рекомендации по разработке генеральных планов поселений и городских округов и Требования к отображению объектов федерального, регионального и местного значения на картах документов территориального планирования, утвержденные приказом Министерства регионального развития Российской Федерации от 30 января 2012 года № 19.
Этих документов недостаточно для обеспечения эффективного регулирования градостроительной деятельности.
В чем же заключается подход Тюменской области, достойный подражания?
974-1950, iovrf@mail.ru
ВОПРОСЫ ИМУЩЕСТВЕННОЙ ПОЛИТИКИ - ПРАКТИЧЕСКИЙ ОПЫТ
Тюменская область разработала концепцию управления градостроительным развитием своих территорий, которая предусмотрела последовательные шаги, направленные на совершенствование согласованной деятельности органов региональной власти и местного самоуправления, уполномоченных в сфере градостроительства. Конечной целью концепция определила оптимизацию процедур при исполнении государственных и муниципальных функций и предоставлении услуг в градостроительной деятельности. Исходя из задач каждой функции и услуги, были составлены перечни пространственных и непространственных данных, необходимых для исполнения функций и предоставления услуг. Данные об объектах градостроительной деятельности, включая их характеристики, были структурированы, и в соответствии со структурой была разработана единая система требований к результатам градостроительной документации. Эта система включает требования к обязательному содержанию утверждаемых частей всех градостроительных документов в виде объектноориентированной базы пространственных данных, цифровому описанию этих данных, а также регламенты по внесению изменений в систему требований и мониторингу информационных ресурсов банка пространственных данных. Эффективное использование таких данных обеспечивается за счет внедрения административных регламентов по исполнению функций и предоставлению услуг в электронном виде. Для этого в Тюменской области создана двухуровневая автоматизированная информационная система обеспечения градостроительной деятельности, предоставляющая областному управлению градостроительной политики возможность контроля исполнения градостроительного законодательства на муниципальном уровне.
В течение 2011-2012 годов все градостроительные документы регионального и муниципального уровней в Тюменской области приведены в соответствие с новыми
требованиями Градостроительного кодекса Российской Федерации, установленными Федеральным законом от 25 марта 2011 года № 41 [5], гармонизированы между собой и стратегическими и программными документами социально-экономического развития федерального, регионального и муниципального уровней. Такую работу нужно было провести не только потому, что изменился состав документов территориального планирования. В первую очередь эта работа была необходима потому, что, как и во всей России, градостроительная документация, разрабатываемая множеством организаций (разного профессионального уровня) в течение первых пяти лет действия кодекса, без каких-либо утвержденных требований и методик, была разнохарактерной и противоречивой по смыслу, не соответствовала необходимой точности и системам координат и в большинстве своем не подлежала преобразованию в информационный ресурс автоматизированной системы. Наименования документов, разработанных в Тюменской области, последовательность их подготовки и состав представлены на рисунке.
В настоящее время все документы (940 карт, 615 томов) разработаны с необходимой точностью ведения кадастра недвижимости, в Местных системах координат Тюменской области, утвержденных постановлением правительства Тюменской области от 21 мая 2008 года № 138-п (далее -МСК ТО).
Главный документ, определяющий будущее пространственного развития региона -это схема территориального планирования Тюменской области. Отличительной особенностью схемы являются карты с определением местоположения инвестиционных площадок, предназначенных для развития различных сфер производственной деятельности. Параметры и назначение таких площадок определены с использованием научных методов экономической оценки потенциалов развития территорий, в том числе методов математического моделирова-
Подписка в любое время по минимальной цене (495) 974-1950, iovrf@mail.ru
№ 3 (138) 2013
ИМУЩЕСТВЕННЫЕ ОТНОШЕНИЯ В РФ
СХЕМА ТЕРРИТОРИАЛЬНОГО ПЛАНИРОВАНИЯ РАЙОНА
Положение 0 территориальном планировании • Карты границ административнотерриториального деления, функциональных зон, планируемого размещения объектов местного значения • Карта зон с особыми условиями использования территорий
і і
ГЕНЕРАЛЬНЫЙ ПЛАН ПОСЕЛЕНИЯ (ГОРОДСКОГО ОКРУГА)
Положение 0 территориальном планировании • Карты границ административнотерриториального деления, функциональных зон, планируемого размещения объектов местного значения • Карта зон с особыми условиями использования территорий
і і
ПРАВИЛА ЗЕМЛЕПОЛЬЗОВАНИЯ И ЗАСТРОЙКИ ПОСЕЛЕНИЯ (ГОРОДСКОГО ОКРУГА)
Проект решения о внесении изменений в правила землепользования и застройки Карта градостроительного зонирования
і і
Внесение изменений в Закон Тюменской области «Об установлении границ муниципальных образований и наделении их статусом»
Проект изменений в Закон Приложение к Закону (карта координированных границ муниципальных образований)
1 1
Подготовка сведений для передачи в государственный кадастр недвижимости (ГКН) в порядке информационного взаимодействия
Сведения в ГКН о территориальных зонах Сведения в ГКН о границах муниципальных образований и населенных пунктов
Наименования документов, разработанных в Тюменской области, последовательность их подготовки и состав
ния и многофакторного пространственного анализа.
В соответствии с прогнозируемой численностью населения и особенностями социально-экономических характеристик в муниципальной градостроительной доку-
16 Подписка в любое время по минимальной цене (495)
ментации предусмотрено развитие производственной деятельности, строительство больниц, школ и объектов культуры, определены функциональные зоны для размещения жилья, объектов обслуживания и досуга. Применительно к функциональным
4-1950, iovrf@mail.ru
ВОПРОСЫ ИМУЩЕСТВЕННОЙ ПОЛИТИКИ - ПРАКТИЧЕСКИЙ ОПЫТ
зонам уточнено местоположение каждого объекта федерального и регионального значения, размещение которых предусмотрено в документах территориального планирования федерального и регионального уровней. На основе функционального зонирования в правилах землепользования и застройки установлены границы и виды территориальных зон, виды и параметры разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства, расположенных в границах этих территориальных зон. Причем виды территориальных зон и виды разрешенного использования приведены к единому классификатору объектов градостроительной деятельности.
Вся документация разработана на единой картографической основе в единой местной системе координат. Это позволило уточнить и взаимоувязать административно-территориальные границы, установленные Законом Тюменской области от 5 ноября 2004 года № 263 «Об установлении границ муниципальных образований Тюменской области и наделении их статусом муниципального района, городского округа и сельского поселения», и дать координатное описание этих границ на карте схемы территориального планирования Тюменской области и схем территориального планирования муниципальных районов. В свою очередь, на картах генеральных планов установлены границы населенных пунктов с учетом функционального назначения территорий. Все границы административно-территориального деления выверены в соответствии с границами земельных участков, учтенных в ГКН.
Уникальным отличием комплекса градостроительной документации Тюменской области, не имеющим аналогов в настоящее время, является то, что по всем границам административно-территориального деления, границам территориальных зон и установленных зон с особыми условиями использования территорий в ходе работ по приведению градостроительной докумен-
тации в соответствие с новыми требованиями подготовлены материалы, обеспечивающие внесение сведений о названных объектах землеустройства в ГКН в электронном виде согласно требованиям, установленным приказом Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии от 24 марта 2011 года № П/83 «О реализации информационного взаимодействия при ведении государственного кадастра недвижимости в электронном виде», и направленным на реализацию постановления Правительства Российской Федерации от 18 августа 2008 года № 618 «Об информационном взаимодействии при ведении государственного кадастра недвижимости».
Новые требования Росреестра следует отнести к революционным, так как благодаря им регионам и муниципалитетам предоставляется возможность при принятии любых решений о развитии территорий и недвижимости наконец-то создать условия для всестороннего учета юридически значимых данных об объектах кадастрового учета и объектах градостроительного регулирования, к основным из которых относятся такие объекты землеустройства, как границы административно-территориального деления, территориальные зоны и зоны с особыми условиями использования территорий (далее - ЗОУИТ).
Также революционность и социальная значимость нового способа внесения сведений в ГКН заключается в сокращении затрат (финансовых и кадровых) в десятки, а порой и в сотни раз, так как новый порядок реализуется через автоматизированную подготовку XML-документов посредством извлечения необходимых данных из состава комплексной объектно-ориентированной базы пространственных данных и после заверения подготовленных электронных документов электронной подписью необходимые электронные сведения попадают в электронную базу ГКН, а впоследствии таким же электронным способом размещаются на портале Росреестра.
Подписка в любое время по минимальной цене (495) 974-1950, iovrf@mail.ru
№ 3 (138) 2013
ИМУЩЕСТВЕННЫЕ ОТНОШЕНИЯ В РФ
Все ли рады такому способу, обеспечивающему быстрое и безошибочное размещение данных в ГКН?
Рады все, кто заинтересован в создании наилучших условий для развития территорий, поскольку наличие достоверных данных о действующих правовых ограничениях и разрешенном использовании земельных участков и объектов капитального строительства позволит принять более правильное решение и уполномоченному органу государственной власти и местного самоуправления, и инвестору, и предпринимателю, и собственнику недвижимости, и любому другому заинтересованному лицу.
Должны быть рады и сотрудники территориальных органов Росреестра, так как при внесении данных в кадастр им не нужно «перебивать» многочисленные координаты вручную с бумажных носителей -карт-планов, входящих в состав громоздких землеустроительных дел. Но их радость неоднозначна. Ведь все данные созданы в МСК ТО, а переход на осуществление государственного кадастрового учета объектов недвижимости и ведение ГКН на территории кадастровых районов Тюменского кадастрового округа потребует немало времени и очень много усилий. Другая проблема - при загрузке огромного массива даже электронных данных выявляется множество кадастровых ошибок, с которыми тоже нужно что-то делать. А что делать - ясно не всегда. К тому же разобраться, что есть кадастровая ошибка, что - ошибка управленческая, а что вообще не ошибка, в условиях существующего законодательства представляется не всегда возможным.
Кто может быть огорчен при внедрении нового подхода? Думается, ленивые или непредприимчивые кадастровые инженеры, устроившие свою трудовую деятельность последовательной подготовкой землеустроительных дел и карт-планов на каждую границу или зону в отдельности, что достаточно многодельно и хорошо оплачивается. При применении такого способа внесения
18 Подписка в любое время по минимальной цене (495)
сведений о границах и зонах в ГКН, работой будут обеспечены тысячи кадастровых инженеров на многие-многие годы вперед, но эффективность деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления, органов кадастрового учета по причине отсутствия полной достоверной и актуальной информации об объектах градостроительной деятельности будет снижена.
Также огорчены будут чиновники, которые привыкли управлять территориями муниципальных образований в так называемом «ручном режиме» и про которых говорят, что им «в мутной воде легче рыбу ловить».
Но если хорошо подумать, то и кадастровым инженерам предстоит еще очень-очень много работы и интерес настоящего слуги народа (чиновника) совсем в другом! Правильно - в служении гражданам, каждому в отдельности и всему сообществу в целом. Это намного легче делать, обладая качественными достоверными всеми необходимыми данными, чтобы в любой момент подготовить кадастровый документ на любой земельный участок, включающий все характеристики, в том числе границы, площадь, разрешенное использование и ограничения этого использования.
Все ли так хорошо теперь в Тюменской области? Все почти хорошо, кроме того, что данных об ограничениях градостроительной деятельности, то есть о ЗОУИТ (санитарно-защитных зонах, водоохранных зонах, особо охраняемых природных территориях, зонах охраны объектов культурного наследия и других), почти нет! Почему?
Почему в рамках такой серьезной работы для внесения сведений в кадастр были подготовлены огромные массивы данных по каждому муниципальному образованию, а данных о ЗОУИТ почти нет?
Ответ прост - полномочия по установлению ЗОУИТ возложены на органы государственной власти, осуществляющие свою деятельность в различных сферах. Единого системного документа, регулирующего и
4-1950, iovrf@mail.ru
ВОПРОСЫ ИМУЩЕСТВЕННОЙ ПОЛИТИКИ - ПРАКТИЧЕСКИЙ ОПЫТ
обязывающего в установленный срок обеспечить внесение сведений в ГКН о границах ЗОУИТ, пока нет.
Последовательность действий, направленных на достижение обозначенной цели, определена планом мероприятий («дорожной картой») «Повышение качества государственных услуг в сфере государственного кадастрового учета недвижимого имущества и государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним», утвержденных распоряжением Правительства Российской Федерации от 1 декабря 2012 года № 2236-р. Реализация «дорожной карты» призвана оптимизировать процедуры кадастрового учета и государственной регистрации прав, а также повысить клиентоориентированность учетно-регистрационной системы и качество оказания государственных услуг в целом.
«Дорожной картой» предусмотрен специальный раздел «Повышение качества сведений о недвижимости, содержащихся в учетно-регистрационной системе». Раздел включает мероприятия, реализация которых направлена на формирование единой базы данных, обеспечивающих единство в управлении территориями и недвижимостью, а именно:
1) утверждение и введение обязанности использования классификаторов:
• объектов недвижимого имущества, права на которые подлежат государственной регистрации;
• видов, прав и ограничений (обременений) прав на недвижимое имущество;
• охранных и защитных зон, иных зон с особыми условиями использования территорий;
• видов разрешенного использования;
2) внесение в ГКН границ ЗОУИТ, в том числе:
• введение требования об утверждении границ ЗОУИТ одновременно с принятием решения о разрешении на ввод объекта в эксплуатацию, если функционирование такого объекта требует установления ЗОУИТ;
• запрет на эксплуатацию объектов, для которых не требуется ввод в эксплуатацию, до внесения в ГКН сведений о местоположении границ, установленных ограничениях соответствующих ЗОУИТ;
• определение порядка и источников финансирования работ по определению границ ЗОУИТ ранее введенных объектов, функционирование которых сопровождается наличием указанных зон, с введением санкций по ограничению эксплуатации таких объектов с определенной даты, если сведения о ЗОУИТ таких объектов не будут внесены в ГКН;
3) установление порядка внесения изменений в единый государственный реестр прав на недвижимое имущество и сделок с ним (далее - ЕГРП) и ГКН при наличии противоречий в сведениях, содержащихся в этих информационных ресурсах, включая порядок исправления исторически накопленных ошибок в ЕГРП и ГКН, четкие критерии ошибок, по которым их исправление возможно во внесудебном порядке;
4) создание постоянно действующей системы контроля данных электронных баз для регулярной ревизии сведений ЕГРП и ГКН на предмет выявления и устранения противоречий и ошибок.
Принимая во внимание тренды земельной и градостроительной политики, можно констатировать, что Тюменская область, приняв решение о создании единого банка пространственных данных, не ошиблась, а, напротив, приняла решение в полном соответствии с федеральной государственной политикой, направленной на совершенствование управления и улучшение предпринимательского климата в стране.
ЛИТЕРАТУРА
1. Градостроительный кодекс Российской Федерации : Федеральный закон от 29 декабря 2004 года № 190-ФЗ.
Подписка в любое время по минимальной цене (495) 974-1950, iovrf@mail.ru
№ 3 (138) 2013
ИМУЩЕСТВЕННЫЕ ОТНОШЕНИЯ В РФ
2. Правила ведения федеральной государственной информационной системы территориального планирования (ФГИС ТП) : постановление Правительства Российской Федерации от 12 апреля 2012 года № 289.
3. Методические рекомендации по разработке генеральных планов поселений и городских округов : приказ Министерства регионального развития Российской Федерации от 26 мая 2011 года № 244.
4. Требования к отображению объектов федерального, регионального и местного значения на картах документов территориального планирования : приказ Министерства регионального развития Российской Федерации от 30 января 2012 года № 19.
5. О внесении изменений в Градостроительный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации в части вопросов территориального планирования : Федеральный закон от 20 марта 2011 года № 41-ФЗ.
6. Местные системы координат муниципальных районов Тюменской области : постановление правительства Тюменской области от 21 мая 2008 года № 138-п.
7. Об установлении границ муниципальных образований Тюменской области и наделении их статусом муниципального района, городского округа и сельского поселения : Закон Тюменской области от 5 ноября 2004 года № 263.
8. О реализации информационного взаимодействия при ведении государственного кадастра недвижимости в электронном виде : приказ Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии от 24 марта 2011 года № П/83 : в редакции от 8 февраля 2012 года.
9. Об информационном взаимодействии при ведении государственного кадастра недвижимости : постановление Правительства Российской Федерации от 18 августа 2008 года № 618.
10. Об утверждении плана мероприятий («дорожной карты») «Повышение качества государственных услуг в сфере государственного кадастрового учета недвижимого имущества и государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним» : распоряжение Правительства Российской Федерации от 1 декабря 2012 года № 2236-р.
. I V . ) : і . iv-v - ц l 1,‘ у, -- і і
МЕЖДУНАРОДНАЯ АКАДЕМИЯ ОДЕНКИ И КОНСТАЛТИНГА
ПРЕДЛАГАЕТ КВАЛИФИЦИРОВАННЫЕ УСЛУГИ ПО ОЦЕНКЕ СЛЕДУЮЩИХ ОБЪЕКТОВ:
• предприятии, бизнеса:
• пакетов акций, облигаций:
• активов предприятий, созданных на основе франчайзинга;
• инвестиционных проектов:
• дебиторской задолженности:
• недвижимого имущества (незавершенных строительных объектов, земельных участков и т.д.):
• машин, оборудования и транспортных средств:
• интеллектуальной собственности (патентов, товарных знаков и т.д.):
• ювелирных изделий и драгоценных камней, антиквариата
Звоните сегодня - (495)974-19-45, 974-19-50
Мы ждем Вас - 115093, г. Москва, 1-й Щипковский пер., д. 1,
2-й подъезд, 4 этаж
e-mail ocenka@maok.ru наш сайт www.maok.ru
Подписка в любое время по минимальной цене (495) 974-1950, iovrf@mail.ru
