CC BY
277
УДК 336.025: 330.322
А.Н. Айриева РАЗВИТИЕ ПЛАНИРОВАНИЯ БЮДЖЕТНЫХ ИНВЕСТИЦИЙ НА РЕГИОНАЛЬНОМ УРОВНЕ
Рассматриваются вопросы, связанные с поиском возможных направлений повышения эффективности процесса планирования и распределения бюджетных инвестиций на региональном уровне.
Инвестиции, инвестиционная деятельность, финансы, государственное финансовое стимулирование инвестиционной деятельности, бюджетные инвестиции, планирование бюджетных инвестиций
A.N. Ayrieva DEVELOPMENT PLANNING BUDGET INVESTMENTS AT THE REGIONAL LEVEL
This article discusses issues related to the search for possible ways of increasing the efficiency of the planning and allocation of budgetary investments at the regional level.
Investments, investment, finance, government financial policy on economic, budgetary investment planning, budgetary investment
В экономической и нормативно-правовой литературе недостаточно четко дано определение бюджетных инвестиций, что не позволяет правильно определить задачи и принципы бюджетного инвестирования. Так, Лавров А.М. определяет бюджетные инвестиции как создание или увеличение за счет средств бюджета стоимости основных средств и иного имущества, находящихся в государственной собственности [2, С. 88], бюджетные инвестиции в объект государственной (муниципальной) собственности
— как бюджетные расходы в форме капитальных вложений в основные средства государственных (муниципальных) учреждений или государственных (муниципальных) предприятий.
В новой редакции Бюджетного кодекса Российской Федерации, действующего с 1 января 2009 года, в статье 79 определяются бюджетные инвестиции в объекты государственной (муниципальной) собственности как бюджетные расходы в форме капитальных вложений в основные средства государственных (муниципальных) учреждений.
Содержательно речь идет о вложениях в строительство и модернизацию объектов государственной собственности, приобретении машин и оборудования всех видов и программного обеспечения.
Отметим, что в данное определение не входят затраты на капитальный ремонт, формирующие капитальные расходы в соответствии с действующей редакцией Бюджетного кодекса Российской Федерации. Очевидно, что в состав бюджетных инвестиций в основные средства не попадет большая часть затрат на государственную поддержку коммерческих инвестиций [2, С. 98-99].
Данная редакция бюджетных инвестиций исключает часть реальных инвестиций, а именно, капитальный ремонт и инновационные инвестиции (вложения денежных средств в
305
нематериальные активы), а также исключаются все финансовые инвестиции (вложения денежных средств в финансовые активы). Автор считает это существенным недостатком, как так бюджеты всех уровней должны получать инвестиционные доходы в виде неналоговых поступлений от участия в капитальном ремонте, инвестирования инноваций (в рамках частно-государственного партнерства в системе венчурных фондов), финансового инвестирования (в рамках операций с государственными, региональными и муниципальными ценными бумагами в порядке заимствования, а также от управления портфелями акций, принадлежащих государству).
Автором предлагается следующее определение бюджетных инвестиций. Бюджетные инвестиции - вложение всех видов имущественных и интеллектуальных ценностей за счет средств бюджетов всех уровней в объекты предпринимательской и других видов деятельности для создания или увеличения стоимости имущества (реальных и финансовых активов), получения инвестиционных доходов в виде неналоговых поступлений от участия в реальном и финансовом инвестировании.
Основная цель бюджетных инвестиций заключается в поддержании в надлежащем состоянии и расширении социальной инфраструктуры для максимально полного удовлетворения спроса на общественные блага в условиях ограниченных бюджетных ресурсов. Иными словами, объем общественных инвестиций определяется размером социальных обязательств государственного сектора экономики.
Следует отметить, что долгосрочные рискованные и капиталоемкие инвестиции требуют обязательного участия в них государства как инвестора. При этом бюджетные инвестиции выделяются для привлечения частных инвестиций в режиме софинансирования и соинвестирования.
Решение проблем повышения эффективности инвестиционной деятельности субъектов рынка будет зависеть и от региональных бюджетов как источника финансирования. В случае напряженности региональной экономики бюджетные инвестиции могут быть профинансированы за счет бюджетных субсидий или субвенций, а предоставление их реципиентам возможно осуществить в форме бюджетного кредита или на условиях безвозмездной финансовой помощи.
Современные принципы организации бюджетного процесса требуют единства управления расходами без разделения их на капитальные и на текущие расходы. Это не означает отсутствия необходимости выделения капитальных расходов в отчетности, а только принцип единства управления бюджетными ресурсами.
Процесс принятия решений и бюджетирования по капитальным и текущим расходам должен проводиться комплексно. Инвестиционные предложения должны оцениваться с точки зрения суммарного объема капитальных расходов и связанных текущих расходов.
В большинстве стран Центральной и Восточной Европы планирование текущих и капитальных расходов происходит отдельно, тогда как в странах Европейского союза капитальные и текущие расходы планируются в Министерстве финансов.
В странах Европейского союза каждое подразделение Министерства финансов, отвечающее за одного распорядителя бюджета, отвечает как за текущие, так и за капитальные расходы, поскольку только при таком подходе можно получить комплексный взгляд на каждое направление расходов в целом, включая наилучшее соотношение между капитальными и текущими расходами.
Причиной отказа от раздельного планирования является политическая угроза избыточных инвестиций, поскольку инвестиционные расходы могут казаться по своей природе полезными и приносящими отдачу, особенно если их рассматривать в отрыве от связанных текущих расходов.
Раздельное планирование также удваивает административную работу, поскольку усугубляет проблемы коммуникаций и политические трения между министерствами и министрами.
Раздельное планирование препятствует развитию среднесрочного планирования внутри распорядителей бюджета. Поскольку и текущие, и инвестиционные расходы бюджета направлены на достижение одних и тех же целей, раздельное планирование, помимо двойной работы сотрудников различных административных структур, приводит к потере эффективности управления расходами в целом, поскольку при рассмотрении возможных вариантов решения какой-либо задачи в качестве альтернативы инвестиционной программы не рассматриваются программы, в которых отсутствует инвестиционный компонент. Таким образом, раздельное планирование текущих и капитальных расходов приводит к неполному анализу и ограниченному выбору способов решения задачи из всех возможных вариантов.
Кроме того, в случае формирования и принятия двойного бюджета высок риск снижения контроля за общей величиной бюджетных расходов и выхода процесса лоббирования за пределы экономической целесообразности. Это может проявиться в распределении инвестиционных расходов бюджета вне логики достижения целей социальноэкономического развития территории.
При этом одни функции органов публичной власти оказываются сверхобеспеченными финансовыми средствами, другие — недофинансированными. Поскольку процесс принятия решений о распределении инвестиционных ресурсов не в полной мере увязан с логикой достижения целей социально-экономического развития, то структура бюджетных инвестиций может быть подвержена сильным ежегодным колебаниям, затрудняя планирование и исполнение бюджетов в рамках среднесрочной перспективы. А так как большинство крупных инвестиционных проектов имеют многолетнюю фазу строительства, это приводит к финансовой неустойчивости инвестиционных программ и, как следствие, к потере их эффективности.
Двойное бюджетирование, по-видимому, является важнейшим виновником неудачных попыток интеграции планирования, стратегии и бюджетирования и неудовлетворительных результатов бюджетной политики, поскольку представление о двойном бюджетировании базируется на ложной предпосылке о том, что государственные инвестиции более продуктивны, чем текущие расходы.
Разделение бюджета развития и бюджета текущих расходов зачастую приводит к тому, что бюджет развития имеет более мягкие ограничения на увеличение расходов. В результате все распорядители бюджетных средств стараются представить свои расходы как инвестиционные так, чтобы они могли быть включены в бюджет развития. При этом расходы текущего бюджета не связываются с приоритетами государственной политики.
Принцип устойчивого финансирования означает, что общий объем капитальных вложений региона или муниципального образования должен удерживаться в границах долговой емкости их бюджетов, что обеспечивает стабильность их финансирования и реализацию инвестиционных проектов в установленные сроки. Наиболее точно и полно данный принцип нашел выражение в «Кодексе рационального финансирования капитальных расходов органами местного самоуправления» (далее — Кодекс), опубликованном в Великобритании в 2003 г. (The Prudential Code for Capital finance in Local Authorities. CIPFA, 2003) [3, С. 52-53].
Следует предположить, что основой экономической безопасности является такое состояние управления долгом и такой объем долга, который позволяет исполнять и долговые обязательства, и все иные принятые на себя бюджетные обязательства фактически вне зависимости от внешних обстоятельств.
Один из подходов к реализации такого принципа строится на том, что планирование вновь привлекаемых обязательств, а также планирование, обслуживание и погашение уже имеющихся обязательств, осуществляется исключительно за счет доходов бюджета с учетом источников финансирования дефицита и без необходимости привлечения финансовых ресурсов с рынков заимствования (исключая заимствования по финансированию дефицита бюджета). Технической реализацией этого принципа служит введение концепции долговой
емкости процедуры планирования и принятия решений, а также включение в принятие решений обязательств по просроченной кредиторской задолженности.
Несмотря на то, что определение долга в Бюджетном кодексе не включает эти обязательства, автором предлагается при принятии решений и в управленческом учете управления долгом расширить объекты, которые фактически являются объектами управления долгом. Для этого необходимо ввести понятие прямых и условных обязательств. В таком случае кредиторская задолженность включается в долговые обязательства на уровне прямых обязательств. А с другой стороны, такой вид условных обязательств, как гарантии, выводятся в разряд условных обязательств.
Необходимо также при планировании инвестиций учитывать полную стоимость инвестиционного проекта. Некорректный расчет стоимости проекта ведет к возникновению финансовых разрывов, что противоречит принципу благоразумного финансирования.
В Кодексе сформулированы следующие шесть основных условий, обеспечивающих реализацию данного принципа муниципальными органами власти:
- планы капитальных расходов должны соответствовать финансовым возможностям на протяжении всего периода реализации этих планов и последующего влияния этих инвестиций на бюджет;
- все заимствования и иные долгосрочные обязательства, необходимые для реализации планов капитальных расходов, должны осуществляться в рамках благоразумной и устойчивой долговой политики;
- инвестиционные планы формируются на основе анализа соотношения цены и качества, оценки эффективности и результативности капитальных расходов (в том числе оценки последствий отказа от решения задачи, осуществления процедур сравнения задач по определенным критериям, отбора проектов);
- инвестиционное планирование осуществляется в рамках общего планирования динамики и структуры активов;
- инвестиционные планы должны быть увязаны со стратегическими целями, выраженными в долгосрочных программах администрации;
- инвестиционные планы должны быть реалистичными [3, С. 55-57].
Кодекс перечисляет ряд важнейших вопросов (не исчерпывающих деятельность местной администрации), которые должны решаться в рамках реализации данного принципа: оценка ресурсов для финансирования капиталовложений, которые находятся в распоряжении администрация на данный момент (собственные текущие доходы, межбюджетные дотации, доходы от продажи активов); оценка последствий для бюджета планов капитальных вложений (возможна любая комбинация увеличения, сокращения расходов и доходов); оценка процентных выплат по долгу непроцентного дохода от финансовых инвестиций; оценка всей совокупности бюджетных обязательств, связанных с капиталовложениями, включая, в частности, обязательства по проектам частной финансовой инициативы, частногосударственного партнерства, лизинга, уровня резервов; оценка планируемых изменений в объемах доходов и расходов в связи с ростом или экономией средств; оценка возможности реализации иных будущих приоритетов бюджетной политики в условиях выполнения намеченных инвестиционных планов; оценка возможного покрытия финансовых затрат за счет межбюджетных трансфертов и иных грантов [3, С. 62-64].
Оценки должны осуществляться в рамках анализа рисков и стратегии управления рисками.
Кодекс устанавливает следующие индикаторы (критерии) соответствия планов капитальных вложений собственным финансовым возможностям (долговой емкости бюджета), которые должны отслеживаться местными органами власти [3, С. 75-77]:
На предстоящие три года: соотношение годового объема финансовых затрат (на обслуживание долга) к чистому бюджетному доходу; потребность в увеличении местного налога в связи с реализацией планов капиталовложений; потребность в увеличении арендной платы за жилье в связи с реализацией планов капиталовложений в жилищной сфере (если
ведется отдельный счет доходов жилищного хозяйства); оценка объема капитальных расходов; оценка потребности в финансовых средствах для инвестиционных целей (потребность в привлечении заемных средств для финансирования капиталовложений), установленный нормативно-правовыми актами (предел величины долга), операционная граница величины долга для целей управления долгом.
После окончания года: фактическое соотношение годового объема финансовых затрат (на обслуживание долга) к чистому бюджетному доходу; фактический объем капитальных расходов; фактическая потребность в финансовых средствах для инвестиционных целей (потребность в привлечении заемных средств для финансирования капиталовложений); фактическая величина долга.
Согласно Кодексу, установленные предельные величины долга и еще более жесткие операционные границы его роста должны соответствовать инвестиционным планам администрации и потребностям в финансировании, а также учетной политике и практике казначейского управления финансами.
Использование единой методологии и единого механизма бюджетного регулирования как во взаимоотношениях между Российской Федерацией и ее субъектами, так и во взаимоотношениях между субъектами РФ и муниципальными образованиями, не нарушает принципа самостоятельности бюджетов, а лишь способствует укреплению межбюджетных отношений на основе провозглашенных в Федеральном законе «О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации» принципов [3, С. 81-82].
В Законе устанавливается и ряд других новых норм. В частности, право представительных органов местного самоуправления за счет собственных средств местного бюджета создавать муниципальную налоговую службу для сбора местных налогов, а также создавать муниципальные казначейства в целях управления местной казной и исполнения местного бюджета. Это право гарантировано ч.1 ст. 132 Конституции и нормами Закона о принципах организации местного самоуправления.
Наряду с этим органы местного самоуправления вправе заключать соглашения с Федеральным казначейством об обслуживании исполнения местных бюджетов. Данная норма не противоречит гражданскому законодательству (так как на основании ч. 1 ст. 124 Гражданского кодекса муниципальные образования выступают в отношениях, регулируемых гражданским законодательством, на равных началах с гражданами и юридическими лицами) [3, С. 99-101].
В Федеральном законе «О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации» (гл. III) регламентируются правовые основы и некоторые основные нормы взаимоотношений органов местного самоуправления с финансово-кредитными организациями. Эта регламентация сознательно не детализирована; она и вводит лишь ряд ограничений на взаимоотношения с названными организациями, с тем, чтобы органы местного самоуправления не могли произвольно тратить бюджетные средства и заниматься предпринимательской деятельностью. В частности, органы местного самоуправления не вправе передавать средства местного бюджета и земельные участки, находящиеся в муниципальной собственности, в уставные фонды банков и других кредитных организаций.
Ограничен и выпуск эмиссионных ценных бумаг одним из их видов — муниципальными облигациями, которые выпускаются исключительно в целях реализации программ и проектов развития муниципального образования [1, С. 53-55].
Фонды регионального и муниципального развития представляют собой относительно новое и в настоящее время не окончательно сформулированное направление оказания финансовой помощи из федерального бюджета и бюджетов субъектов Российской Федерации региональным и местным властям соответственно.
Согласно Программе развития бюджетного федерализма в Российской Федерации на период до 2005 г., в фонде регионального развития должны быть объединены федеральные средства, направляемые субъектам федерации на поддержку инвестиций в региональную инфраструктуру. Общими принципами распределения средств фонда должны быть: целевая
поддержка капитальных вложений в общественную инфраструктуру в форме субсидий; софинансирование капитальных вложений из бюджетов субъектов Российской Федерации; соблюдение субъектами Российской Федерации требований федерального законодательства к организации инвестиционного процесса [3, С. 116-118].
Федеральный закон «О внесении изменений и дополнений в федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" (4 июля 2003 г., № 95-ФЗ) (ст. 26.19), а также проект поправок в Бюджетный кодекс Российской Федерации, в части регулирования вопросов применения федерального фонда регионального развития, установили следующие особенности применения этого федерального фонда: средства фонда предоставляются в форме субсидий и используются для долевого финансирования инвестиционных программ и проектов; объектом финансирования является общественная инфраструктура регионального значения; средства фонда могут быть источниками формирования фондов муниципального развития; фонд регионального развития
формируется в составе федерального бюджета, и распределение субсидий из этого фонда между субъектами Российской Федерации утверждается федеральным законом о федеральном бюджете на соответствующий год [3, С. 121-122].
В Федеральном законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ (ст. 62) в основном повторяются положения о федеральном фонде регионального развития применительно к региональному фонду муниципального развития. Они включают следующие основные моменты: региональный фонд муниципального развития формируется и утверждается ежегодно в составе бюджета субъекта Российской Федерации; помощь муниципальным образованиям предоставляется в форме субсидий для долевого финансирования инвестиционных программ и проектов; средства поддержки направляются на инвестирование объектов муниципальной общественной инфраструктуры; органы власти разрабатывают порядок отбора муниципальных образований и инвестиционных программ и проектов, которым предоставляются указанные субсидии, и утверждают этот порядок законами субъектов Российской Федерации в соответствии с требованиями Бюджетного кодекса Российской Федерации; распределение субсидий из фонда муниципального развития между муниципальными образованиями утверждается законом субъекта Российской Федерации о бюджете субъекта Российской Федерации на очередной финансовый год [3, С. 123-124].
Таким образом, федеральное законодательство регулирует только общие вопросы формирования и использования средств фондов развития и фактически не дает ответов на вопросы, касающиеся методики и порядка распределения средств фондов развития, финансового планирования и финансирования, мониторинга и контроля использования средств этих фондов.
Предполагается, что средства фонда регионального развития должны распределяться между субъектами федерации на основании единой методики, предполагающей конкурсное распределение средств в соответствии с заявками регионов на получение софинансирования из федерального бюджета на осуществление инвестиционных проектов.
Однако на практике Фонд регионального развития на протяжении последних лет формируется в результате механического объединения нескольких программ развития регионов.
Например, в законе о федеральном бюджете на 2003 г., средства, предусмотренные для финансирования из Фонда регионального развития (общим объемом 24,4 млрд. руб.), главным образом, направляются на финансирование двух федеральных целевых программ, реализация которых носит скорее политический характер: целевая программа «Социальноэкономического развития Республики Татарстан до 2006 г.» (11,3 млрд. руб.) и целевая программа «Социально-экономического развития Республики Башкортостан до 2006 г.» (7,4 млрд. руб.) [3, С. 131-132].
В рамках программы «Сокращение различий в социально-экономическом развитии регионов Российской Федерации» было выделено всего 2,5 млрд. руб. Только в рамках этой программы используются единые подходы к распределению средств фонда, но методика носит недостаточно прозрачный характер и нуждается в значительном совершенствовании [2, С. 49-50].
Как показывает практика межбюджетных отношений последних лет, опыт оказания федеральной бюджетной помощи регионам находит успешное применение в построении межбюджетных отношений внутри субъектов федерации. Поэтому предложения Минэкономразвития России по методике распределения финансовых средств из фонда регионального развития, одобренные на заседании Правительства Российской Федерации весной 2003 г., заслуживают пристального внимания на предмет возможного заимствования для разработки механизма использования аналогичного фонда на субфедеральном уровне.
Суть этих предложений сводится к следующим моментам. В соответствии с федеральным законодательством фонд предоставляет субсидии для софинансирования инвестиционных проектов по объектам, находящимся в собственности субъектов Российской Федерации либо муниципальных образований. Общим правилом является конкурс и заявительный принцип участия в нем субъектов Российской Федерации. Конкурс носит двухэтапный характер. Первый этап — отбор субъектов федерации, получающих допуск к участию в конкурсе проектов. Второй этап — собственно конкурс проектов.
Успешно прошедшими первый этап признаются субъекты Российской Федерации, показатели которых соответствуют установленным критериям нуждаемости в федеральной финансовой помощи и критериям качества управления региональными финансами. Оценка нуждаемости определяется на основе интегрального показателя уровня развития субъекта федерации.
Интегральный показатель уровня развития субъекта рассчитывается как средняя арифметическая из индикаторов, характеризующих относительное положение субъекта в федерации по следующим базовым показателям социально-экономического развития, качества жизни населения и степени развитости инфраструктуры: валовой региональный продукт на душу населения; объем инвестиций в основной капитал на душу населения; объем внешнеторгового оборота на душу населения; бюджетно-финансовая обеспеченность региона на душу населения; доля среднесписочной численности работников, занятых на малых предприятиях, в общей среднесписочной численности работников, занятых на предприятиях и организациях (в %); уровень зарегистрированной безработицы (в % к экономически активному населению); соотношение среднедушевых денежных доходов и величины прожиточного минимума; доля населения с денежными доходами ниже величины прожиточного минимума (в %) в общей численности населения; суммарный оборот розничной торговли, общественного питания и платных услуг в расчете на душу населения; основные фонды отраслей экономики (по остаточной балансовой стоимости в среднегодовом исчислении полной балансовой стоимости, с учетом степени удорожания капитальных затрат) на душу населения (в тыс. рублей); коэффициент плотности автомобильных дорог (коэффициент Энгеля); сводный показатель обеспеченности населения субъекта Российской Федерации объектами социальной инфраструктуры, рассчитываемой на основе четырех первичных индикаторов: а) обеспеченность дошкольными образовательными учреждениями, мест на 1 000 детей дошкольного возраста; б) выпуск специалистов высшими и государственными средними учебными заведениями, чел. на 10 тыс. чел. населения; в) обеспеченность врачами и средним медицинским персоналом, чел. на 10 тыс. чел. населения (в %); г) обеспеченность населения амбулаторно-поликлиническими учреждениями, посещений в смену на 10 тыс. чел. населения; д) сводный показатель обеспеченности населения субъекта Российской Федерации объектами инженерной инфраструктуры (в %) [2, С. 65-66].
Все субъекты федерации распределяются на группы, в зависимости от величины их интегрального показателя развития: группа с уровнем развития выше среднего; группа со
средним уровнем; группа с уровнем ниже среднего; группа с низким уровнем; группа с крайне низким уровнем [2, С. 71-72].
Субъекты Российской Федерации с интегральным показателем развития ниже среднего уровня признаются нуждающимися в федеральной инвестиционной поддержке. Но для окончательного успешного прохождения первого отборочного этапа эти субъекты должны пройти мониторинг кредитоспособности и качества управления бюджетами субъектов и получить минимальную проходную оценку эффективности их инвестиционной политики и качества управления региональными финансами, определяемую по методике Минфина России (утверждена Приказом Минфина России 18 февраля 2003 г., № 41 «О порядке оценки кредитоспособности и качества управления бюджетами субъектов Российской Федерации и муниципальными образованиями») [2, С. 88-89].
Конкурс проектов проводит конкурсная комиссия Минэкономразвития России, в которую включаются представители Минфина России и субъектов Российской Федерации. В ходе конкурса экспертно оцениваются достоинства и недостатки каждого проекта.
Прошедшие первый этап отбора субъекты Российской Федерации допускаются к конкурсу проектов, который проводится в рамках соответствующих групп регионов: группа регионов с уровнем развития ниже среднего; группа с низким уровнем; группа с крайне низким уровнем. При этом в конкурсе участвуют проекты разной отраслевой принадлежности.
Для каждого субъекта Российской Федерации, допущенного к конкурсу проектов, рассчитывается максимально возможный объем получаемой им финансовой помощи. Он определяется, исходя из общего объема средств, предназначенного для субсидирования, умноженного на коэффициент, учитывающий отклонение интегрального показателя развития данного субъекта Российской Федерации от среднероссийского уровня и численность населения. Таким образом, величина субсидии для каждого субъекта федерации пропорциональна численности его населения и пропорциональна отклонению его интегрального показателя уровня развития от среднероссийского.
Набор индикаторов для оценки проекта включает группу показателей, характеризующих сам проект, и группу показателей, описывающих регион-участник конкурса проектов [2, С. 90-91].
Сравнительная значимость каждого показателя устанавливается в виде различий в предельном количестве баллов, которое может получить проект при оценке по тому или иному критерию.
По итогам суммарной балльной оценки проектов всеми экспертами определяется ранжированный ряд поданных на конкурс проектов по каждой группе участников. Проекты, набравшие определенные размеры баллов, считаются прошедшими конкурс. Степень софинансирования этих проектов из федерального бюджета определяется в зависимости от того, в какой группе по уровню развития находится субъект Российской Федерации. Для субъектов с уровнем развития ниже среднего уровня доля софинансирования из федерального бюджета устанавливается не выше 50 %, для субъектов с низким и крайне низким уровнем — 70 % [2, С. 97-98].
Рассмотренные основные подходы к методике распределения финансовых средств федерального фонда регионального развития, разработанные в рамках Минэкономразвития России, несомненно, могут быть полезны субъектам федерации, реализующим задачу формализации собственной инвестиционной поддержки муниципальных образований.
Согласно ст. 63 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», региональный фонд компенсаций создается для предоставления органам местного самоуправления субвенций на осуществление переданных им Российской Федерацией и субъектом федерации государственных полномочий [2, С. 102-103].
В соответствии со ст. 19 указанного федерального закона, передаваемыми
государственными полномочиями являются полномочия органов местного самоуправления,
установленные федеральными законами и законами субъектов федерации по вопросам, не отнесенным к вопросам местного значения. Из регионального фонда компенсаций должны предоставляться средства, необходимые для реализации муниципальными органами власти переданных им государственных полномочий по вопросам, не отнесенным к вопросам местного значения.
В результате можно сделать следующие выводы и рекомендации по развитию процесса планирования бюджетных инвестиций на региональном уровне:
1. Предлагается ввести специальное подразделение Министерства финансов, которое отвечало бы как за текущие, так и за капитальные расходы бюджетного распорядителя, поскольку только при таком подходе можно получить комплексный взгляд на каждое направление расходов в целом, включая наилучшее соотношение между капитальными и текущими расходами
2. Разделение бюджета развития и бюджета текущих расходов зачастую приводит к тому, что бюджет развития имеет более мягкие ограничения на увеличение расходов. В результате все распорядители бюджетных средств стараются представить свои расходы как инвестиционные так, чтобы они могли быть включены в бюджет развития. При этом расходы текущего бюджета не связываются с приоритетами государственной политики. Автором предлагается использовать принцип устойчивого финансирования, который означает, что общий объем капитальных вложений региона или муниципального образования должен удерживаться в границах долговой емкости их бюджетов, что обеспечивает стабильность их финансирования и реализацию инвестиционных проектов в установленные сроки.
3. Для каждого субъекта Российской Федерации, допущенного к конкурсу инвестиционных проектов, должен рассчитываться максимально возможный объем получаемой им финансовой помощи. Он должен определяться, исходя из общего объема средств, предназначенного для субсидирования, умноженного на коэффициент, учитывающий отклонение интегрального показателя развития данного субъекта Российской Федерации от среднероссийского уровня и численность населения.
Таким образом, величина субсидии для каждого субъекта федерации будет пропорциональна численности его населения и пропорциональна отклонению его интегрального показателя уровня развития от среднероссийского.
ЛИТЕРАТУРА
1. Беляков И.В., Никифоров С.М., Григоров В.Э.. Исследования местного
самоуправления в России. Фонд «Институт экономики города».
http://www.urbaneconomics.ru/
2. Реформирование межбюджетных отношений. / Под ред. А.М. Лаврова. М.: Общественные финансы, 2004. 265 с.
3. Руководство по управлению региональными и муниципальными финансами. / Под ред. Лаврова А.М. Том 2. М.: ЛЕНАД, 2007. 352 с.
Айриева Арига Нердовна -
ассистент кафедры «Финансы и кредит», Саратовский государственный университет им. Н.Г.Чернышевского
Ayrieva Ariga Nerdovna -
Assistant of the Department “Finance and credit”, Saratov State University on name N.G. Chernnyshevsky
Статья поступила в редакцию 08.02.2011, принята к опубликованию 25.08.2011
