CC BY
19043 (250) - 2011
Оценка налогового потенциала
УДК 336.22:352
РАЗВИТИЕ НАЛОГОВОГО ПОТЕНЦИАЛА БЮДЖЕТОВ ТЕРРИТОРИЙ В УСЛОВИЯХ МОДЕРНИЗАЦИИ РОССИЙСКОЙ ЭКОНОМИКИ*
М. М. СУЛЕЙМАНОВ,
ассистент кафедры налогов и денежного обращения E-mail: fefnews@mail.ru Дагестанский государственный университет
Реализация задач преодоления последствий финансово-экономического кризиса и модернизации российской экономики предопределяет настоятельную необходимость укрепления налогового потенциала бюджетов территорий. В статье исследованы причины низкой доходной базы бюджетов территорий. Предложены меры, направленные на развитие налогового потенциала территорий.
Ключевые слова: налог, потенциал, модернизация, федерализм, бюджет, распределение.
В условиях решения проблем преодоления последствий финансово-экономического кризиса и модернизации российской экономики возникает необходимость увеличения доходной части бюджетов всех уровней, поиска дополнительных источников налоговых доходов, направленных на укрепление налогового потенциала территорий. К сожалению, сложившаяся в Российской Федерации система межбюджетных отношений, несмотря на проведенные в последние два десятка лет реформы, не способствует выполнению регионами и муниципалитетами расходных обязательств, сдерживает развитие страны на долгосрочную перспективу и, несомненно, нуждается в дальнейшем развитии и модернизации.
* Статья опубликована в рамках федеральной целевой программы «Научные и научно-педагогические кадры инновационной России» на 2009-2013 годы.
Налоговый потенциал является источником финансовой самостоятельности регионов - субъектов Федерации. От эффективности его реализации зависят темпы социально-экономической динамики территории (региона), возможности финансирования инвестиционных проектов, качество межбюджетных отношений. Занимая ведущее место в системе финансового обеспечения субъекта Федерации, налоговый потенциал имеет целевую ориентированность, связанную с его использованием в целях социально-экономического развития территории, обеспечения соответствующего вклада в развитие экономики страны. Воплощаясь в приросте налоговых доходов, налоговый потенциал определяет перспективные возможности воспроизводства регионального хозяйственного комплекса, состоятельность и ответственность субъектов Федерации по их социальным и иным обязательствам, оптимизацию использования средств межбюджетного регулирования для обеспечения благоприятных условий экономического роста страны в целом и ее регионов [4].
В экономической литературе понятие налогового потенциала используется в различных значениях. Можно выделить две основные трактовки этой категории: налоговый потенциал в широком и узком определениях.
Налоговый потенциал в широком определении рассматривается как совокупный объем финансо-
вых ресурсов, которые могут быть мобилизованы через систему налогообложения. Этот аспект принимается во внимание при оценке налогового потенциала, направленной на учет максимально возможного объема налогооблагаемых ресурсов территории.
Налоговый потенциал в узком определении представляет собой финансовые ресурсы, которые через налоговые платежи должны в соответствии с действующим законодательством поступить в бюджет. Такая трактовка налогового потенциала используется при определении средних ожидаемых налоговых сборов в отдельных территориях, оценке собираемости налогов и налоговых усилий органов власти.
В мировой практике под налоговым потенциалом понимается способность базы налогообложения, находящейся в пределах компетенции определенной территории, приносить доходы в виде налоговых поступлений. Налоговый потенциал также рассматривается как возможный бюджетный доход на душу населения, который может быть получен соответствующими органами власти за определенный период (как правило, финансовый год) при использовании единых для всей территории страны условий налогообложения [3].
Исходной базой формирования доходов бюджетов различных уровней является распределение налогов и закрепление их конкретных видов за федеральным, региональными и местными бюджетами. Речь должна идти о финансовом обеспечении самостоятельности бюджета и на уровне региона, и на уровне местного самоуправления, о создании системы доходов каждого уровня власти, следовательно, и современной модели налогового федерализма. В России сложилась довольно противоречивая и экономически неэффективная модель разграничения и распределения налогов между бюджетами разных уровней. В последние годы бюджеты субъектов Федерации получают меньше половины налоговых платежей, формируемых на подведомственной им территории [8].
Действующая система межбюджетных отношений ориентирована на поддержание баланса бюджетной системы Российской Федерации прежде всего в краткосрочном периоде, что решается в основном за счет роста количества и объема межбюджетных трансфертов, предоставляемых из федерального бюджета. Как следствие - рост числа дефицитных бюджетов. Так, по итогам исполнения
региональных бюджетов Российской Федерации число дотационных возросло с 40 в 2007 г. до 58 -в 2009 г. [6].
Недостаток сложившейся модели налогового федерализма в России заключается и в том, что при разграничении налогов по уровням бюджетной системы к федеральным отнесены основные виды налогов фискального характера (НДС, НДПИ, акцизы и др.). За региональными и местными бюджетами закреплены налоги, не имеющие существенного фискального значения для соответствующих бюджетов. Их удельный вес не превышает 15-20 % всех доходов консолидированных бюджетов субъектов Федерации. Это вызывает необходимость регулирования бюджетов путем нормативных отчислений от федеральных регулирующих налогов.
Внутри субъектов Федерации растет централизация средств на региональном уровне. В связи с этим сокращается собственная доходная база бюджетов местных органов самоуправления, увеличивается их дотационность. Тревожит низкий уровень собственных доходов местных бюджетов - в пределах 5-8 %. К сожалению, существенно не улучшила ситуации и реализация постановления Правительства Российской Федерации от 15.08.2001 № 584 «О Программе развития бюджетного федерализма в Российской Федерации на период до 2005 года».
Действующая налоговая система и налоговое законодательство, модель налогового федерализма требуют серьезной корректировки. Порядок распределения налогов между бюджетами разных уровней в Российской Федерации имеет как достоинства, так и недостатки.
Достоинствами являются:
- обеспечение региональных и местных бюджетов необходимыми средствами для осуществления своих функций независимо от экономического потенциала территорий;
- создание предпосылок для нивелирования различий в уровнях социально-экономического развития регионов;
- заинтересованность региональных органов власти и органов местного самоуправления в хозяйственной деятельности предприятий различных форм собственности, расположенных на подведомственной им территории, как плательщиков регулирующих налогов;
- предотвращение возможностей распыления бюджетных средств и их концентрация на приоритетных для всего общества направлениях.
К недостаткам можно отнести:
- несоответствие расходных полномочий территориальных органов власти их финансовой основе;
- отсутствие заинтересованности нижестоящих органов власти в увеличении налогового потенциала и росте собственных доходов;
- высокая степень зависимости нижестоящих бюджетов от бюджетов вышестоящего уровня;
- возможность проявлений субъективизма со стороны вышестоящих органов при установлении величины нормативов отчислений от регулирующих налогов, при выборе их состава, предоставлении финансовой помощи;
- отсутствие возможности перспективного налогового и бюджетного планирования в условиях ежегодного пересмотра нормативов отчислений от федеральных и региональных налогов;
- неравенство территорий с различным экономическим потенциалом. Так, отчисления от налога на прибыль дают существенные преимущества развитым промышленным регионам перед сельскохозяйственными;
- превращение трансфертов в доминирующую форму финансовой поддержки субъектов Федерации и муниципальных образований;
- встречный характер финансовых потоков между бюджетами.
Все это свидетельствует о настоятельной необходимости формирования транспарентной системы межбюджетного распределения налоговых доходов. Оказание финансовой помощи не должно быть определяющим при распределении налоговых доходов между различными бюджетами. Более того, оно должно выступать вторичным и быть лишь дополняющим по отношению к процессу формирования долговременной собственной налоговой базы бюджетов нижестоящих уровней.
Основной целью реформирования налогового федерализма в России представляется переход к такой ее модели, при которой регионы будут стремиться к расширению собственной налоговой базы. Одним из эффективных способов стимулирования регионов к расширению собственной налоговой базы является изменение пропорций налоговых отчислений от регулирующих доходных источников в бюджеты разных уровней в пользу субъектов Федерации. Ориентация на большее налоговое самообеспечение, как показывает практика, служит мощным стимулом деятельности региональных ор-
ганов власти и органов местного самоуправления по развитию финансово-экономического потенциала территорий.
При составлении регионального бюджета его доходная структура должна полностью (или хотя бы в существенной мере) контролироваться властями соответствующего уровня. Такая ориентация налоговой политики дает возможность обеспечить не только экономическую, но и политическую независимость территориальных бюджетов. Чем больше территориальные бюджеты зависят от внешних доходов, тем ощутимее постороннее политическое влияние на них.
Такая стратегия, широко используемая в зарубежной практике, хорошо работает не только с экономической, но и с социальной точки зрения, потому что при таком подходе гражданам легче понять, что если по их желанию будут произведены дополнительные социальные расходы, то придется ввести дополнительные налоги или тарифы, которые будут покрыты конкретно за счет них или других жителей региона.
В условиях бюджетной недостаточности, обусловленной в первую очередь сырьевой направленностью российской экономики, низким уровнем модернизации реального сектора экономики, меры, направленные только на модификацию формулы перераспределения налоговых поступлений в рамках единой бюджетной системы, не способны решить всех острых проблем функционирования бюджетов разных уровней, обеспечения баланса их доходов и расходов. Решение этой проблемы связано прежде всего с наращиванием экономического потенциала региона, развитием промышленности, сельского хозяйства, сферы услуг, а также с улучшением и значительным повышением качества налогового администрирования.
Степень трансформации налоговых ресурсов в налоговые доходы бюджета зависит от институциональной организации экономической системы, определяющей особенности проводимой налоговой политики, налоговых усилий региональных властей, оптимизации налоговых платежей хозяйствующими субъектами.
Государственная налоговая политика предполагает использование различных инструментов, оказывающих влияние на развитие налоговых систем субъектов Федерации и условия трансформации налоговых ресурсов в налоговые доходы бюджета. К этим инструментам можно отнести определение
состава региональных налогов, установление предельных налоговых ставок или их диапазона, порядка и сроков уплаты, предоставление возможности вводить налоговые льготы на территории региона и др. При этом налоговая политика государства, как правило, не учитывает различий в социально-экономическом положении различных регионов, их сложившейся специализации и уровня накопленного производственного потенциала. Поэтому в основе ее эффективной реализации должны лежать взаимодополняющие принципы: равнонапряженность федерального налогообложения субъектов Федерации и формирование региональной составляющей налоговой системы с учетом специфики территорий. В свою очередь налоговая политика регионов должна базироваться на действующем федеральном законодательстве, учитывать объем полномочий регионов в сфере налогообложения и особенности регионального хозяйственного комплекса [4].
В современных условиях налоговые полномочия субъектов Федерации включают их право вводить или не вводить на своей территории региональные налоги, установленные Налоговым кодексом Российской Федерации, вводить дополнительно льготы по региональным налогам, устанавливать ставку по региональным налогам в пределах ставок, определенных Налоговым кодексом Российской Федерации, порядок и сроки уплаты региональных налогов, а также снижать ставку по федеральным налогам в части, зачисляемой в региональный бюджет. Аналогично формируются налоговые полномочия местных органов власти.
Ограниченная самостоятельность субъектов Федерации определяет особые принципы ведения налоговой политики:
- региональное налогообложение в соответствии с установленными компетенциями;
- сбор налогов и контроль за ним на соответствующей территории;
- специальная нормативно-законодательная база, дополненная региональной компонентой и обеспечивающая эффективное функционирование региональной налоговой системы;
- инициативы по повышению стимулирующей функции налогообложения и мотивации активности налоговых органов.
Важную роль в трансформации налоговых ресурсов в налоговые доходы бюджета играет налоговое администрирование, под которым понимается система организации и управления всей системой
налоговой практики [5]. Меры, предпринимаемые налоговыми органами в рамках налогового администрирования (налогового регулирования, налогового контроля, принудительного взыскания задолженности), позволяют устойчиво пополнять бюджеты всех уровней налоговыми платежами, повышать дисциплину налогоплательщиков, предотвращать уклонение от уплаты налоговых платежей. Вместе с тем усиление мер налогового администрирования для дополнительных бюджетных назначений чревато увеличением налогового бремени, ростом вероятности оттока налогоплательщиков в неконтролируемый сектор экономики и банкротства хозяйствующих субъектов. В этом плане процессы налогового администрирования должны быть ориентированы на стимулирование предпринимательской активности, расширение налогооблагаемой базы.
Существующая дифференциация российских регионов по природно-климатическим и географическим условиям, уровню социально-экономического развития, налоговому потенциалу не позволяет формировать доходов бюджетов каждого уровня в основном за счет собственных налогов. Расчеты ученых показывают, что даже при условии зачисления всей суммы собираемых на соответствующей территории налогов в доходы исключительно бюджетов субъектов Федерации нельзя обеспечить сбалансированность и самостоятельность всех без исключения российских регионов [1, 2, 9]. В силу указанной дифференциации в России нельзя создать такой системы разделения налогов на федеральные, региональные и местные с зачислением их в соответствующие бюджеты, которая максимально удовлетворяла бы интересы бюджета любого уровня. Следовательно, одной из главных задач развития межбюджетных отношений является совершенствование методических подходов к определению финансовой помощи. Эти подходы должны основываться на использовании групп показателей, характеризующих налоговый потенциал конкретного региона, достигнутый в нем уровень жизни, эффективность налогового администрирования [7].
В современных условиях важно, чтобы реализация основной функции налогового администрирования - обеспечение достаточного объема ресурсов для финансирования расходов бюджетной системы -не создавала избыточного налогового бремени для налогоплательщика. Для этого необходимо поддерживать относительно низкую налоговую нагрузку,
обеспечивать исполнение налогоплательщиком своих обязательств, повышать собираемость налогов и снижать задолженность по их уплате. Поддержание экономически обоснованной налоговой нагрузки является основой повышения эффективности налогового администрирования. В связи с этим весьма нерациональным является в тяжелый для экономики период преодоления последствий кризиса повышение нагрузки на фонд оплаты труда путем роста страховых взносов в социальные фонды.
В настоящее время назрела необходимость серьезного снижение административных издержек налогоплательщиков, связанных с налоговым администрированием и неопределенностью трактовок налогового законодательства, препятствующих развитию инновационного сектора экономики. Работу налоговых органов следует оценивать по таким показателям, как строгое выполнение требований налогового законодательства и качество работы с налогоплательщиками.
Одним из важнейших резервов повышения качества налогового администрирования является повышение уровня налоговой культуры работников налоговых органов и налогоплательщиков. Налогоплательщик должен ясно понимать, что умышленное уклонение от уплаты налогов -не что иное, как лишение общества особенно необходимых в современных условиях ресурсов. Подобные действия должны строго пресекаться. Уровень налоговой культуры населения диктует уровень взаимоотношений с государством, определяет характер и направление налоговой политики. Проблеме взаимоотношений государства и налогоплательщика уделяется особое внимание во всех развитых странах, ею занимаются непосредственно налоговые органы, органы образования и средства массовой информации.
Бюджеты субъектов Федерации и местные бюджеты недополучают доходы в связи с установленными федеральным законодательством налоговыми льготами и изъятиями. Для увеличения доходной базы бюджетов территорий необходимо осуществить инвентаризацию и оптимизацию установленных федеральным законодательством льгот по региональным и местным налогам.
Значительные резервы увеличения поступлений доходов в бюджеты субъектов Федерации и муниципальных образований связаны с выявлением неучтенных объектов налогообложения за счет легализации теневых секторов экономики. По оценкам
Федеральной службы государственной статистики, по России в целом продукция теневого сектора составляет примерно 20 % валового внутреннего продукта. По данным некоторых экономистов, в торговле и сфере обслуживания доля теневого оборота доходит до 50 % ВВП и выше.
Существование огромного теневого сектора сдерживает экономическое развитие регионов Российской Федерации, деформирует рынок, снижает налоговый потенциал, затрудняет решение многих социальных задач. Следствием существования значительного теневого сектора в экономике регионов России являются низкая платежная и налоговая дисциплина субъектов хозяйствования, высокая доля наличных денег в платежном обороте, высокая степень коррупции и низкая эффективность деятельности государственных контрольных органов. Прямой ущерб от теневой экономики - сужение доходной базы бюджетов всех уровней. Именно поэтому максимально возможная легализация теневой экономики является одной из самых острых проблем совершенствования государственного регулирования, расширения налоговой базы и ускорения социально-экономического развития регионов России.
Другим резервом укрепления налогового потенциала является поддержка значимых для региона видов экономической деятельности, наиболее подверженных кризису, включающая меры по использованию гарантийных механизмов и осуществление субсидирования процентных ставок по кредитам банков, предоставляемых предприятиям этих видов деятельности.
Как известно, систему местных налогов составляют лишь земельный налог и налог на имущество физических лиц, которые закрепляются за бюджетами поселений и городских округов, муниципальных районов. Важнейшим перспективным источником расширения доходной базы местных бюджетов является совершенствование системы имущественных налогов, которые в соответствии с мировой практикой должны быть местными налогами. И тут основным направлением работы должна стать модернизация земельного налога.
Необходимо ускорить подготовку введения налога на недвижимость, в том числе формирование соответствующих кадастров, а также разработать систему, позволяющую взимать данный налог исходя из рыночной стоимости облагаемого имущества с необлагаемым минимумом для семей с низкими доходами. В связи с этим необходимо активизировать
процесс введения местного налога на недвижимость, призванного заменить действующие земельный налог и налог на имущество физических лиц.
Реформирование межбюджетных налоговых отношений в России требует кардинального пересмотра подходов к разграничению не только налоговых полномочий между различными уровнями бюджетной системы, но и совершенно иного подхода к определению расходных функций различных бюджетов. В связи с этим представляется целесообразным:
- расширить перечень налогов, находящихся в ведении субъектов Федерации и местных органов власти и формирующих их собственную налоговую базу;
- сформировать систему долгосрочных нормативов отчислений от федеральных налогов, остающихся в распоряжении субъектов Федерации;
Список литературы
- распределять налоговые поступления с учетом социально-экономических норм и нормативов, а также региональных особенностей субъектов Федерации (возможность асимметричного подхода для бюджетного регулирования). Реорганизовав механизм налоговых взаимоотношений между бюджетами различных уровней, можно добиться значительного повышения доли собственных доходов в региональных и местных бюджетах, повысить тем самым их самостоятельность, а также реальную отдачу от налогового потенциала региона. Таким образом, развитие налогового потенциала территорий в условиях модернизации экономики связано с решением комплекса задач, направленных на обеспечение макроэкономической стабильности, совершенствование бюджетно-налогового законодательства и улучшение системы и механизма налогового администрирования.
1. Баткибеков С. Оценка налогового потенциала регионов и распределение финансовой помощи из федерального бюджета / С. Баткибеков, П. Кадочников, О. Луговой и др. // Совершенствование межбюджетных отношений в России: сб. статей. М.: ИЭПП, 2000.
2. Журавская Е., МакрушинА., СлинькоИ. Причины и следствия слабости бюджетных стимулов в России на местном уровне. М.: ЦЭФИР, 2003.
3. ИгонинаЛ. Л. Муниципальные финансы: учеб. пособие. М.: Юристъ, 2003.
4. Игонина Л. Л., Кусраева Д. Э. Налоговый потенциал региона: эффективность реализации и факторы роста: монография. Краснодар, 2010.
5. Курочкин В. В., Басиев М. К. Налоговое администрирование как инструмент антикризисного управления // Финансы. 2010. № 1.
6. Официальный сайт Министерства финансов Российской Федерации - www.minfin.ru.
7. Слепов В. А., Шуба В. Б., Бурлачков В. К. Приоритетные направления развития межбюджетных отношений // Финансы. 2009. № 3.
8. Сомоев Р. Г. Бюджетный федерализм и развитие межбюджетных отношений в Российской Федерации. СПб: СПбГУЭФ, 1999.
9. Швецов Ю. Г. Эволюция российского бюджетного федерализма // Вопросы экономики. 2005. № 8.
