CC BY
186
2. Гличев А.В. Основы управления качеством продукции / А.В. Гличев. М.: РИО «Стандарты и качество», 2001. 418 с.
3. Гличев А.В. Прикладные вопросы квалиметрии / А.В. Гличев. М.: Знание, 1983.
136 с.
УДК 338.46
РАЗВИТИЕ МУНИЦИПАЛЬНО-ЧАСТНОГО ПАРТНЕРСТВА В СФЕРЕ ПРЕДОСТАВЛЕНИЯ УСЛУГ ДЕТСКИМ ДОШКОЛЬНЫМ УЧРЕЖДЕНИЯМ Рождественская Ирина Андреевна, доктор экономических наук, профессор, зав. отделом развития региональных социально-культурных комплексов, irozhdestv@gmail.com,
ЗАО «Институт региональных экономических исследований»,
г. Москва
В статье рассматривается новая модель предоставления населению услуг детских дошкольных учреждений, разработанная и реализуемая в условиях Пермского края, анализируются механизмы этой модели, которые создают реальные предпосылки для развития рынка образовательных услуг, конкуренции поставщиков за своих потребителей и, как следствие, обеспечивают рост качества дошкольного образования.
Ключевые слова: образовательные услуги, дошкольное образование, муниципальночастное партнерство, механизмы взаимодействия, негосударственный сектор, муниципальный заказ, потребности населения.
The article considers a new model ofproviding children’s preschool services to residents developed and implemented in the Perm Region, analyses basic methodological approaches and mechanisms of the model that form preconditions for the development of education services market, suppliers ’ competition for their consumers and, as a result, provide growth in quality of preschool education.
Keywords: education services, preschool education, municipal and private partnership, interaction mechanisms, nongovernmental sector, municipal order, residents’ requirements
На современном этапе развития общества перед образовательной системой страны и каждого отдельно взятого региона и города ставятся цели, достижение которых должно гарантировать новое качество образования человека, характеризующееся такими параметрами, как гибкость, мобильность, инновационность. Образование в течение всей жизни должно стать нормой, а способность к постоянному обучению и приобретению новых умений должно рассматривается в качестве самого важного навыка. Все это, с одной стороны, ставит проблему повышения индивидуальной ответственности сторон процесса обучения (учащегося и образовательного учреждения) за его результаты, а, с
другой - повышения вкладов населения в образование, как основного получателя выгод от него, связанных с развитием человеческого капитала.
Необходимым условием обновления системы образования в России, находящейся ныне на этапе перехода к рыночным отношениям, становится развитие механизма взаимодействия государства и негосударственного сектора, дающего возможность инициировать инновационные подходы, оперативно реагировать на потребности рынка, формировать конкурентную среду, обеспечивающую стимулы к повышению качества образовательных услуг и расширению их спектра. Более активное внедрение новых организационно-правовых форм в сфере дошкольного образования объясняется, прежде всего, наибольшей востребованностью в настоящее время новшеств именно в дошкольном образовании, являющемся базисной основой развития личности.
Развитие предпринимательской инициативы в сфере предоставления услуг ДДУ нашло активную поддержку со стороны администрации г. Перми. Среди основных направлений такой поддержки следует указать на реализуемый в городе проект «Внедрение рыночных механизмов в сферу дошкольного образования»[1, 2] . Основные направления проекта:
1.1. Размещение муниципального заказа на услуги дошкольного образования у немуниципальных поставщиков.
Начиная с 2007 года проведено 3 конкурса на приобретение услуг в немуниципальных детских садах. В результате 130 детей в возрасте от 3 до 7 лет посещают детские сады по муниципальным контрактам.
1.2. Предоставление субсидий негосударственным образовательным учреждениям
- производителям услуг дошкольного образования для детей в возрасте от 5 до 7 лет.
С 01.09.2010 негосударственные ДОУ, имеющие лицензию на образовательную деятельность и предоставляющие услуги для детей от 5 до 7 лет, могут получать субсидию на детей в размере норматива стоимости муниципальной услуги дошкольного образования из городского бюджета. Планируется, что в 2010 году около 400 детей получат возможность посещать частные сады на условиях субсидии.
1.3. Передача субъектам предпринимательства муниципального имущественного комплекса для восстановления и реконструкции: по концессионным соглашениям и договорам аренды для целевого использования - предоставление услуг по присмотру, уходу и образованию детей дошкольного возраста.
Начиная с 2009 года проведено пять открытых конкурсов на право заключения концессионных соглашений в отношении муниципального имущества для восстановления
дошкольных учреждений, на 01.09.2010 заключено 2 концессионных соглашения. В период 2009-2010 гг. были проведены аукционы на право передачи в аренду объектов муниципальной собственности под организацию детских мини-садов, в настоящее время заключено 4 договора.
1.4. Предоставление пособий семьям, имеющим детей в возрасте от 1,5 до 5 лет, не посещающих муниципальные дошкольные учреждения.
С января 2009 года в городе Пермь реализуется пилотный проект Правительства Пермского края по выплатам пособий. В среднем за 2009 год более 15 000 родителей получили выплаты, а значит, возможность закупать услуги для своих детей в немуниципальном секторе. На 05.09.2010 года было уже 22180 получателей пособий. В этой связи на территории города активно стал развиваться рынок услуг для данной категории детей (школы развития, центры по присмотру и уходу и т.д.).
Понимание необходимости целенаправленной работы с родительской общественностью по формированию потребности инвестировать в образование своих детей находит все более широкое признание в мировом сообществе. Образование родителей (parent education) во многих европейских странах сегодня рассматривается как важное условие развития родительской компетентности и формирования качественного человеческого ресурса. В Перми острая необходимость просветительской работы с родителями появилась в ходе внедрения краевого проекта по выплатам пособий семьям с детьми в возрасте от 1,5 до 5 лет, которые не посещают муниципальные детские сады.
Суть проекта состоит в том, что семья получает финансирование от государства на образование своего ребенка в сумме, равной стоимости услуги дошкольного образования в муниципальном детском саду. Эта сумма средств поступает на личный счет родителей и является, по сути своей, компенсацией за то, что ребенок не имеет возможности получить место в дошкольном образовательном учреждении. В пределах этой денежной суммы родители могут выбрать любую образовательную услугу в муниципальном или негосударственном секторе (услуги по подготовке к обучению в школе, услуги узких специалистов: психологи, логопеды, т.д.).
Однако, по результатам социологического опроса, выяснилось, что только 24% родителей тратят полученное пособие на приобретение образовательных услуг, при этом в муниципальных детских садах появились свободные места. Можно сделать выводы, что получаемые пособия большой частью родителей используются не по назначению. С целью изменения сложившейся ситуации в 2009 году Департаментом образования Пермского края была разработана специальная программа, основной идеей которой стало
приведение в соответствие спроса и предложения на рынке услуг дошкольного образования. Речь идет о том, чтобы в городе была сформирована сеть частных учреждений и достаточное количество индивидуальных предпринимателей, которые бы предлагали населению разнообразные, качественные, востребованные образовательные услуги. С другой стороны, необходимо целенаправленно менять отношение родителей к образованию своих детей. Они должны понимать, что чем раньше начинается качественное, выстроенное с учетом индивидуальных способностей и наклонностей ребенка личностное развитие, тем больше вероятность формирования в дальнейшем его успешной карьеры. Реализация программы «Компетентный родитель» как раз и должна помочь в создании условий для насыщения рынка услуг дошкольного образования, а также способствовать изменению сознания родителей, которые еще не понимают своей меры ответственности за раннее образование собственного ребенка.
Ключевыми направлениями программы являются:
- разработка и описание различных моделей предоставления качественных услуг дошкольного образования, отвечающих запросам всех групп потребителей;
- создание муниципального банка услуг дошкольного образования, размещенного на Едином образовательном портале города;
- создание реестра негосударственных поставщиков услуг дошкольного образования;
- разработка и внедрение в практику деятельности отрасли «Образование» системы оценки качества услуг, предоставляемых негосударственными поставщиками в центрах независимой оценки качества;
- организация просветительской деятельности среди населения города с целью повышения ценности образования и раннего развития детей.
За период с 2009 г. в Перми был проведен конкурс «Современные модели дошкольного образования», создан городской родительский клуб «Компетентные родители - счастливые дети», открыты два центра поддержки семейного воспитания, диагностический центр «Семейный консультант», структурное подразделение при негосударственном дошкольном образовательном учреждении - мини-сад для детей, имеющих аллергические заболевания, для удобства семей разработана система информирования о видах услуг дошкольного образования и адресах учреждений, которые их оказывают. С целью регулярного информирования родителей и поставщиков услуг
используются информационные ресурсы отрасли - Единый портал пермского образования, средства массовой информации города.
Для поставщиков образовательных услуг из учреждений разных форм собственности и ведомственной принадлежности проводятся обучающие семинары, разрабатываются методические рекомендации по проведению диагностического обследования дошкольников.
Таким образом, инновации в организации предоставления услуг дошкольного образования на территории г. Перми позволили приступить к реальному решению ряда существенных проблем, характерных для многих городов Российской Федерации, а именно: неразвитости рынка образовательных услуг, обусловленной его монополизацией муниципальными образовательными учреждениями; несоответствия качества предоставляемых услуг ожиданиям потребителей.
Разработанная Администрацией г. Перми новая модель организации предоставления услуг дошкольного образования на муниципальном уровне связана с использованием рыночных механизмов в сфере управления образованием.
Кратко суть этой модели можно выразить в следующих положениях:
- государство, устанавливая рамочные образовательные стандарты, размещает заказ на образовательный результат;
- этот заказ исполняет сеть как государственных, так негосударственных учреждений;
- потребитель обладает реальной (а не декларативной) возможностью выбора образовательной услуги и ее поставщика;
- государственные и негосударственные образовательные учреждения на равных основаниях конкурируют за потребителя;
- конкуренция становится главным инструментом повышения качества образования;
- государство осуществляет независимый контроль качества результата за счет усиления в этом процессе роли общественности.
Анализ опыта города Перми показывает, что апробированы две схемы размещения заказа на муниципальную услугу в сфере дошкольного образования и воспитания.
Первая схема. Заказчиком образовательной услуги является Департамент образования администрации города Перми. Бюджетные средства поступают от департамента образования поставщику образовательной услуги (негосударственному
ДОУ) в зависимости от количества потребителей, выбравших данного поставщика, и норматива стоимости услуги (опыт по размещению муниципального заказа на услуги дошкольного образования для детей от 3 до 7 лет и выделению субсидий НОУ, предоставляющим услуги для детей от 5 до 7 лет).
Вторая схема. Заказчиком образовательной услуги выступает сам потребитель (родитель). Бюджетные средства в размере норматива стоимости услуги поступают на счета потребителей, и те самостоятельно осуществляют выбор образовательной услуги и ее поставщика (пилотный проект по предоставлению пособий семьям, имеющим детей от 1,5 до 5 лет, не посещающих дошкольные (муниципальные) учреждения).
Представленные механизмы, на наш взгляд, создают реальные предпосылки для развития рынка образовательных услуг, конкуренции поставщиков за своих потребителей
и, как следствие, обеспечивают рост качества образования.
Для обеспечения реального выбора поставщика услуги департаментом осуществляется реструктуризация сети образовательных учреждений путем перевода бюджетных учреждений в статус автономных и создания условий для развития негосударственного сектора. Основным механизмом такого развития является передача на конкурсной основе муниципального имущества на длительный срок (до 25 лет) по концессионным соглашениям и договорам аренды под создание частных образовательных учреждений.
Роль муниципалитета в рамках данной модели заключается в создании системы независимого контроля качества. Особенность этой системы заключается в предоставлении возможности потребителю услуги (родителям, управляющим и наблюдательным советам, представителям других организаций) получить квалифицированную оценку ее качества (в городе Перми создан независимый центр оценки качества дошкольного образования).
Таким образом, способы внедрения новой модели условно можно разделить на две группы (рис.1.).
К первой группе относятся:
- стандартизация услуги дошкольного образования (фиксация ее структуры и содержания, требований к качеству образовательного результата и условиям предоставления услуги; при этом услуга должна описываться языком, доступным для потребителя);
- расчет норматива стоимости услуги (структура норматива должна включать полный объем расходов на ее оказание: затраты на оплату труда, содержание здания, капитальные расходы и т.д.);
Способы внедрения новой модели организации предоставления услуг дошкольного образования на муниципальном уровне
_______________________________________________________________________________.1
I группа
Механизмы передачи денежных средств поставщику услуги (когда заказчиком услуги выступает орган управления образованием) или потребителю услуги (когда заказчиком выступает сам потребитель)
II группа
Механизмы реструктуризации муниципальной сети ДДУ и развитие частного сектора
Рисунок 1 - Способы внедрения новой модели организации предоставления услуг дошкольного образования на муниципальном уровне
- технология размещения муниципального задания в образовательные учреждения (муниципальное задание должно отражать требования не только к объему услуг, но и ожидаемые параметры качества);
- технология размещения на конкурсной основе муниципального заказа на образовательные услуги частным учреждениям (эта технология включает процедуры формирования технического задания, конкурсной документации, подписания муниципального контракта и т.д.);
- технология «передачи» средств потребителям (целевых выплат, денежных выплат).
Ко второй группе относятся:
- перевод части бюджетных учреждений в статус автономных (критерии отбора учреждений, готовых к работе в автономном режиме, регламент процедуры перевода и т.д.);
- передача нефункционирующих зданий по концессионному соглашению на длительный срок для создания негосударственных образовательных учреждений (конкурсная документация, механизмы работы с потенциальными концессионерами и т.д.);
- передача муниципального имущества в аренду, в том числе для создания минидетсадов (пакет конкурсных документов, механизмы работы с поставщиками услуг дошкольного образования и т.д.).
После реализации в г. Перми комплекса мероприятий в рамках проекта «Сокращение очередности в детские сады», в том числе рыночной модели системы дошкольного образования, получены следующие результаты:
Доступность услуг дошкольного образования: с 5 до 7 лет все желающие получают услугу ДДУ; с 3 до 7 лет семья имеет реальный выбор поставщика услуги (исключение: 130 детей микрорайонов Пролетарский, Железнодорожный); появились свободные места в муниципальных детских садах.
Развитие рынка услуг дошкольного образования: введено дополнительно 3148 мест (восстановление групп и садов в муниципальной сети), родители детей с 1,5 до 5 лет получают пособие (40% от общего числа детей данного возраста), родители детей 5-7 лет, посещающих НОУ (12 частных садов), получают субсидии из муниципалитета на услуги, 4 помещения переданы в аренду для мини-садов на 200 мест, имеют лицензию 12 немуниципальных учреждений и более 70 ИП, предоставляющих услуги для дошкольников.
Качество услуг дошкольного образования: 65 % детей имеют средний и высокий уровень готовности к обучению в школе (данные государственной инспекции по контролю в сфере образования Пермского края), «переукомплектованность» снизилась с 136% до 119%, заболеваемость на 1000 детей снизилась на 3,9 % (данные управления здравоохранения города Перми).
Таким образом, положительным промежуточным итогом внедрения новой модели предоставления услуг ДДУ в г. Перми является начало формирования в сфере дошкольного образования конкурентной среды: появились немуниципальные дошкольные учреждения, многие из них готовятся пройти процедуру лицензирования, чтобы получить право участвовать в конкурсе на размещение муниципального заказа, расширился спектр дополнительных услуг, которые пользуются спросом у населения. Проект по выплате пособий населению и закупке услуг у немуниципальных поставщиков развивается, поэтому необходимо решить некоторые проблемы. Прежде всего, следует уравнять размер выплаты пособий и размер оплаты по муниципальному заданию и муниципальному контракту для эффективного осуществления реализации принципа «деньги вслед за ребенком». Необходимо определить равные условия проведения
процедуры оплаты по муниципальному заданию и муниципальному заказу (своевременная оплата, индексация с учетом роста инфляции и цен на услуги ЖКХ).
Актуальным способом взаимодействия государства и бизнес-структур, достаточно известным с 20-х годов прошлого века, является развитие государственно-частного и муниципально-частного партнерства, передача муниципальных имущественных комплексов в концессию [3, 4]. С 2005 года в России переданы по концессии частным инвесторам промышленные комплексы, автодороги, теплосети, однако передача муниципальных имущественных комплексов для организации дошкольных учреждений в Перми - явление уникальное. В настоящее время заключены 4 концессионные соглашения, по которым здания нефункционирующих детских садов переданы немуниципальным поставщикам услуг для ремонта и реконструкции в целях открытия на этой базе дошкольных учреждений.
Для развития концессионной формы муниципально-частного партнерства в сфере дошкольного образования на сегодняшний день необходима совместная деятельность потенциальных концессионеров и представителей муниципальной власти для разработки и внедрения взаимовыгодного механизма концессии, который мог бы определить способы привлечения большего количества потенциальных концессионеров.
Это определение условий передачи по концессионным соглашениям тех имущественных комплексов, которые возможно привести в результате реконструкции к современным санитарно-эпидемиологическим и пожарным требованиям, предъявляемым к детским дошкольным учреждениям. В случае невозможности приведения помещения к нормативам (здание старой постройки, не соответствующее нормам Роспотребнадзора и Госпожнадзора) следует определить варианты использования имущественного комплекса в образовательных целях.
Кроме этого, возникает необходимость уравнять процедуру аренды муниципального имущества и процедуру заключения концессионного соглашения, так как сегодня для немуниципальных поставщиков аренда является более выгодным вариантом, нежели заключение концессионных соглашений. Не до конца решен и вопрос об определении размера арендной платы за земельный участок: во время реконструкции и капитального ремонта образовательная деятельность не ведется и земельный участок не используется, однако концессионер выплачивает достаточно большие суммы за аренду земли, что увеличивает срок окупаемости вложений и снижает инвестиционную привлекательность концессии.
Традиционным и наиболее актуальным способом взаимодействия немуниципальных поставщиков услуг дошкольного образования и муниципалитета остается аренда имущества. В Перми Департамент имущественных отношений проводит апробацию механизма определения рыночного размера арендной платы путем оценки имущественных комплексов. Данный метод позволяет выделить поставщиков образовательных услуг из ряда иных некоммерческих организаций, стимулируя таким образом привлечение в образование представителей бизнес-структур. Детский сад «Созвездие ишсш» прошел эту процедуру в 2009 году, и нужно отметить, что при оценке размер арендной платы оказался ниже, чем в предыдущие годы. Для того чтобы этот механизм получил широкое распространение не только в Перми, но и на всей территории России, необходимо определить сроки установления рыночного размера арендной платы, так как на сегодняшний день оценка производится ежегодно, и все неотделимые улучшения увеличивают размер арендной платы, что делает крупные капиталовложения в ремонт и реконструкцию здания невыгодными.
Для формирования конкурентной среды в дошкольном образовании необходимо формирование равных стартовых условий для муниципальных и немуниципальных поставщиков услуг. Следует отметить, что в Перми сложилась позитивная тенденция взаимодействия муниципалитета и представителей бизнес-структур в образовании. Одним из способов поддержки немуниципальных поставщиков услуг является применение для некоммерческих организаций, осуществляющих деятельность в сфере науки и образования, понижающего коэффициента 0,1 при определении размера арендной платы. Данный механизм поддержан решением Пермской городской Думы от 25.12.2007 № 315. На основании методики расчета коэффициент 0,1 применяется без ограничения арендной площади в случае выполнения образовательным учреждением муниципального заказа. Такой подход стимулирует немуниципальных поставщиков получать лицензию на ведение образовательной деятельности и включаться в городскую программу. Однако в настоящее время этот механизм еще не до конца отрегулирован в части прозрачности и сроков процедуры получения согласования в Департаменте имущественных отношений и Управлении федеральной антимонопольной службы.
Таким образом, можно утверждать, что в Перми достаточно активно протекает процесс становления и развития различных форм муниципально-частного партнерства в сфере предоставления населению услуг ДДУ, подтверждением чему служит значительный рост спектра услуг дошкольного образования, расширение потребностей населения в услугах ДДУ, добровольная легализация и лицензирование деятельности
немуниципальных поставщиков дошкольных образовательных услуг, возникновение новых форм взаимодействия муниципальных властей и негосударственного сектора в сфере образования.
Безусловно, у муниципально-частного партнерства, как у развивающегося направления, есть много острых проблем, которые можно и нужно решать совместными усилиями муниципалитета и представителей немуниципальных поставщиков дошкольных образовательных услуг. Эффективная форма такого взаимодействия - появившиеся в Пермском крае общественные объединения, представляющие интересы разных сторон: Лига предпринимателей в образовании, объединение концессионеров, которые совместно с представителями власти пытаются ответить на самые актуальные вопросы. Опыт Пермского края в выстраивании новых, отвечающих современным запросам моделей взаимодействия муниципалитетов и немуниципальных поставщиков услуг дошкольного образования является в современных условиях одним из наиболее перспективных для распространения с целью повышения доступности, качества и удовлетворенности растущих потребностей населения в образовательных услугах детских дошкольных учреждений.
Литература
1. Постановление главы администрации города Перми от 24.11.2008 № 1111 «Об утверждении ведомственной целевой программы «Сокращение очередности в детские сады».
2. Дошкольный портал города Перми. Режим доступа: http://permsad.permedu.ru/ . (Дата обращения: 20.02.2012).
3. Руководство по масштабному внедрению частно-государственного партнерства в образовании. М.: Минобрнауки России, 2010. 224 с.
4. Белицкая А.В. Правовое регулирование государственно-частного партнерства: монография. М.: Статут, 2012. 191 с.
