CC BY
260
УДК 65.012.224
И.З. Климов, Р.И. Исхаков, И.И. Сабирова
РАЗВИТИЕ МЕЖВЕДОМСТВЕННОГО ВЗАИМОДЕЙСТВИЯ В УСЛОВИЯХ ПРИМЕНЕНИЯ НОВЫХ ИНФОРМАЦИОННЫХ ТЕХНОЛОГИЙ
Показана актуальность применения информационных технологий во взаимодействии органов государственной власти, описаны система межведомственного электронного документооборота, система межведомственного электронного взаимодействия, выявлены проблемы реализации систем межведомственного электронного взаимодействия, описаны меры для придания юридической силы электронному документу, определены нерешенные проблемы обеспечения юридической значимости.
Ключевые слова: межведомственный электронный документооборот, межведомственное электронное взаимодействие, придание юридической силы электронному документу.
В современном информационном обществе постоянно возрастают требования к оперативности принятия управленческих решений, и эти требования касаются уже не только сферы бизнеса, но и системы взаимодействия органов государственной власти и предоставления государственных услуг. Эти причины и являются основанием для расширения области применения информационных и телекоммуникационных технологий в работе органов государственной власти.
В 2008 г. распоряжением Правительства Российской Федерации была утверждена Концепция формирования в Российской Федерации электронного правительства до 2010 года. Под электронным правительством понимается новая форма организации деятельности органов государственной власти, обеспечивающая за счет широкого применения информационно-коммуникационных технологий качественно новый уровень оперативности и удобства получения гражданами и организациями государственных услуг и информации о результатах деятельности государственных органов [1]. Целями создания электронного правительства стало повышение качества и доступности предоставления государственных услуг гражданам, облегчение доступа к информации о деятельности государственных органов и ускорение принятия управленческих решений на всех уровнях управления.
Однако реализация такой программы не может быть осуществлена без разработки двух важных сопутствующих проектов: единой системы межведомственного электронного взаимодействия и системы межведомственного электронного документооборота.
До последнего времени информационные системы использовались исключительно внутри конкретных ведомств, а другие ведомства для получения нужной информации направляли письма-запросы, что требовало ручной обработки, причем много времени занимала не только обработка запроса, но и пересылка по почте.
Создание системы межведомственного электронного взаимодействия и системы межведомственного электронного документооборота позволит организовать единое информационное пространство на территории Российской Федерации, то есть образовать некий общий информационный ресурс, который, во-первых, будет доступен всем органам государственной власти в рамках их компетенции, во-вторых, будет содержать всегда актуальную и достоверную информацию. Это, с одной стороны, исключит дублирование информации в системах органов государственной власти, обеспечит оперативное обновление информации и, с другой стороны, ускорит процесс взаимодействия этих органов между собой и с гражданами в сфере предоставления государственных услуг.
Рассмотрим подробнее каждую из этих систем.
Система межведомственного электронного документооборота представляет собой взаимодействие федеральных информационных систем электронного документооборота, то есть обмен электронными сообщениями (ведение служебной переписки в электронной форме) между его участниками. То есть это федеральная информационная система, обеспечивающая в автоматизированном режиме защищенный обмен электронными сообщениями, в том числе сообщениями, содержащими информацию, отнесенную к сведениям, составляющим служебную тайну, между Администрацией Президента Российской Федерации, Аппаратом Правительства Российской Федерации и федеральными органами исполнительной власти, а также иными федеральными органами государственной власти [2].
Элементами инфраструктуры системы являются головной узел, оператором которого является Федеральная служба охраны Российской Федерации; узлы участников и защищенные каналы связи. Основой для технической реализации этого проекта послужило использование всеми участниками единого формата обмена электронными сообщениями, шлюзов, обеспечивающих обмен электронными сообщениями между своей системой электронного документооборота с системой межведомственного электронного документооборота и, наконец, адаптеров, компонентов, обеспечивающих сопряжение системы электронного документооборота с системой межведомственного электронного документооборота. Схема взаимодействия участников системы межведомственного электронного документооборота изображена на рис. 1, где представлены системы электронного документооборота, используемые в различных органах исполнительной власти, причем, так как в момент внедрения этих систем рекомендаций по их выбору не было, чаще всего это системы разных разработчиков. Так, например, сегодня электронная отправка документов осуществляется в 36 органов, из которых 33 являются федеральными органами исполнительной власти, а также в Администрацию Президента РФ, Аппарат Госдумы РФ и Правительство Калининградской области. И на 1 мая 2011 г. доля электронных документов составила уже 54 %. При этом Аппарат Правительства РФ принимает документы в электронном виде от 25 ведомств. Таким образом, система межведомственного электронного документооборота через модуль сопряжения объединяет сегодня 38 ведомственных информационных систем [3].
СЭД N
• • кУІ Ї
Адаптер
СЭД N
• • кЫ1 л •
МЭДО
СЗД N
і
1 • • • ___________
шлюз Адаптер .... СЭДМ
Адаптер
Адаптер
Рис. 1. Схема взаимодействия участников системы межведомственного электронного документооборота
Органы власти, являющиеся участниками системы межведомственного электронного документооборота, имеют возможность обмениваться документами, получать информацию о ходе рассмотрения федеральными органами исполнительной власти электронных сообщений, осуществлять процедуру согласования проектов нормативных правовых актов в электронной форме.
Единая система межведомственного электронного взаимодействия представляет собой федеральную государственную информационную систему, включающую информационные базы данных, а также программные и технические средства, обеспечивающие взаимодействие информационных систем органов и организаций, используемых при предоставлении в электронной форме государственных и муниципальных услуг и исполнении государственных и муниципальных функций.
Основной целью является исполнение государственных и муниципальных функций в электронной форме, обеспечение предоставления государственных услуг в электронной форме и информационного взаимодействия при предоставлении этих услуг [4].
Важно отметить, что если для системы межведомственного электронного документооборота целевыми участниками обозначаются федеральные органы власти, то в систему межведомственного
электронного взаимодействия, помимо них, включаются государственные внебюджетные фонды, исполнительные органы государственной власти субъектов РФ, органы местного самоуправления, государственные и муниципальные учреждения, многофункциональные центры и иные органы и организации. Примерная схема взаимодействия граждан и органов государственной власти в рамках системы межведомственного электронного взаимодействия представлена на рис. 2.
Согласно схеме заявитель заходит в портал оказания государственных услуг через свой личный кабинет, находит государственную или муниципальную услугу, которую хотел бы получить, и заполняет заявление на предоставление этой услуги. Заявление в свою очередь по коммуникационным линиям попадает в орган исполнительной власти, ответственный за предоставление услуги. При необходимости получения дополнительной информации от другого органа осуществляется взаимодействие через систему межведомственного электронного документооборота. Гражданин может отследить выполнение своей заявки через личный кабинет в портале государственных услуг и получить уже конечный результат, если это возможно, в электронном виде, по почте или лично.
Рис. 2. Схема взаимодействия граждан и органов государственной власти в рамках системы межведомственного электронного взаимодействия
То есть если система межведомственного электронного документооборота в большей степени ориентирована на взаимодействие государственных органов по вопросам подготовки и издания нормативных актов, предоставления докладов в вышестоящие органы, контроль исполнения поручений, то в работе единой системы межведомственного электронного взаимодействия основной акцент делается на предоставлении государственных услуг в электронном виде, в целях чего это взаимодействие и осуществляется.
В качестве позитивного примера реализации системы межведомственного электронного взаимодействия можно привести Республику Татарстан. На данный момент в республике в электронном виде проходят 32% оплаты штрафов ГИБДД, 59% записей в детсады, 74% записей на регистрацию брака, 19% заявлений на получение загранпаспорта. К порталу госуслуг в октябре обратились более 1,1 млн. человек. Большая часть запросов - запросы данных (703 тыс.), но заметная часть обращений была связана с более сложным функционалом: записью в очереди (290 тыс.), оплатой услуг (110 тыс.), доля отправленных заявлений пока незначительна (12 тыс.) [5].
В Удмуртии, как и во всех субъектах России, был запущен портал государственных и муниципальных услуг (http://mfc18.ru/web/guest/main). Однако на данный момент в нем слабо реализована система приема заявлений граждан с помощью коммуникационных технологий: сейчас такие возможности находятся в стадии тестирования, и портал в большей степени является информационным ресурсом. В рамках портала можно получить информацию о сроках предоставления услуги, основаниях для отказа в оказании услуги, о категориях граждан, которым оказываются услуги, способах предоставления документов и получения её результата.
Проблемы, возникающие в ходе реализации
Несмотря на различные цели создания с точки зрения реализации, оба этих проекта сталкиваются со сходными проблемами.
1. Отсутствует нормативная база, регламентирующая электронное взаимодействие государственных органов между собой и взаимодействие граждан и государственных органов. Законодательно не закреплено до сих пор, что же такое электронный документ, сфера его использования, требования, предъявляемые к нему. Помимо этого, следует отметить, что нет единых источников аутентичной информации, то есть крайне сложно установить соответствие между классификаторами в рамках различных систем электронного документооборота.
2. Широкое распространение электронных документов ограничивается проблемой аутентификации документа, то есть подтверждением его подлинности. Большинство создаваемых государственными органами документов имеют длительные сроки хранения, поэтому невозможность подтверждения подлинности электронного документа вынуждает создавать документы на бумажном носителе.
3. Использование различных систем электронного документооборота в органах государственной власти приводит к необходимости разработки программно-аппаратных комплексов, которые преобразуют информацию для передачи её в систему электронного документооборота организации получателя, то есть так называемая проблема интеграции систем электронного документооборота.
4. Все большую актуальность приобретает проблема обеспечения информационной безопасности. Введение системы межведомственного электронного документооборота и системы электронных государственных услуг открывает совершенно новые возможности для утечки информации ограниченного доступа (например, служебной информации, информации, составляющей персональные данные). Разглашение такой информации может привести к нежелательным последствиям для государственных органов, с одной стороны, и (с другой) станет источником проблем, связанных с защитой прав личности, поэтому необходимо предпринять максимальные меры по обеспечению конфиденциальности такой информации.
5. Помимо организационных проблем, существуют также проблемы инфраструктуры информационных технологий, которые сдерживают организацию единой информационной системы предоставления государственных и муниципальных услуг. Приоритетной задачей государства является развитие технологической инфраструктуры доступа к электронным информационным ресурсам и коммуникациям. В данный перечень можно включить развитие компьютерных сетей, развитие мобильной связи, развитие спутниковой связи, оснащение аппаратным (включая персональные компьютеры, сетевое оборудование) и программным обеспечением всех заинтересованных организаций и граждан, развитие собственной отрасли информационных технологий и увеличение числа компаний, предоставляющих услуги телекоммуникационной связи [6].
6. Психологическая неготовность части людей воспринимать интерфейс «человек-компьютер». На данном этапе необходимо, чтобы услуги предоставлялись в нескольких формах - традиционной, путем личного обращения в многофункциональный центр, обращение за услугой по телефону с помощью са11-центра или в электронной форме. Для решения этой проблемы необходимо преодолевать компьютерную неграмотность населения страны путем проведения образовательных программ. Обучение граждан может происходить через образовательные сети либо через создание специальных центров предоставления государственных электронных услуг, в функции которых могут входить обучающие программы [7].
Одной из важнейших проблем при внедрении электронного документооборота остается проблема придания электронным документам юридической силы. Юридическая значимость электронных документов обеспечивается в данный момент по следующим направлениям:
1) между органами государственной власти заключаются соглашения об организации межведомственного взаимодействия, в рамках которых определяются перечни государственных услуг, в целях оказания которых осуществляется межведомственное взаимодействие по передаче документов, информации, согласований и соответственно перечни документов, предоставляемых Органом в целях оказания государственных услуг, а также сроки их предоставления;
2) для обеспечения участников информационных систем средствами для использования электронных подписей создаются удостоверяющие центры. Причем новый закон дает возможность создания отдельных видов электронных подписей без использования услуг удостоверяющих центров (простая цифровая подпись). Удостоверяющие центры, имеющие аккредитацию, могут выдавать сер-
тификаты ключа для усиленной электронной подписи. В рамках межведомственного электронного документооборота участники должны использовать усиленные электронные подписи. Физические лица могут бесплатно приобрести ключи простых электронных подписей для использования в целях получения государственных и муниципальных услуг;
3) в государственных органах определен перечень лиц, обладающих правом подписания документов электронной подписью и сертификатом ключа подписи. Утверждены регламенты использования электронных подписей;
4) существует возможность проверки подлинности сертификата электронной подписи и подтверждения подлинности самой электронной подписи на портале государственных услуг.
Однако имеются и нерешенные проблемы обеспечения юридической значимости электронных документов:
1) невозможность создания единого пространства электронной цифровой подписи и организации системы удостоверяющих центров. Создание единого пространства электронной цифровой подписи подразумевает появление головного федерального удостоверяющего центра, такая иерархическая структура позволит работать в системе электронного документооборота организациям, которые пользуются услугами разных удостоверяющих центров. Из-за отсутствия единого центра разные удостоверяющие центры вынуждены каждый раз по-новому решать проблему взаимной адаптации сертификатов, так как они базируются на разных технологиях [8];
2) ограниченный срок действия электронной подписи, который определяется стойкостью применяемой системы криптопреобразования. Отсюда и вытекает следующая проблема - проблема длительного хранения документов, подписанных электронной подписью;
3) при обращении гражданина за получением услуги в электронном виде встает задача его идентификации. При оказании государственных услуг в традиционном виде идентификацию можно осуществлять на основании личных документов. Идентификацию можно проводить по регистрационному номеру личных документов, по образцу собственноручной подписи, представленному в документах. Однако, согласно закону, сертификат ключа подписи может не содержать ни одного из этих реквизитов. Решить проблему можно путем подписания гражданами, при получении сертификата, согласия на обработку удостоверяющим центром их персональных данных в объеме указанных выше атрибутов — для обеспечения идентификации по запросу органа государственной власти при оказании услуги. В этом случае орган государственной власти, получая обращение гражданина на оказание услуги в электронном виде, подписанное электронной подписью, при успешной проверке электронной подписи и действительности сертификата направляет в электронном виде запрос на получение идентифицирующих гражданина атрибутов удостоверяющему центру, выдавшему сертификат.
Развитие государственной политики в сфере информатизации и автоматизации предоставления услуг и взаимодействия имеет огромные преимущества в краткосрочной и долгосрочной перспективе. Информационные технологии позволяют повысить эффективность решения задач, связанных с обработкой огромного массива данных, и ускорить взаимодействие государственных органов. Использование сети Интернет может обеспечивать сбор, хранение данных и предоставление информационных услуг потребителям. С точки зрения потребителя услуг, это значительно облегчает процесс обращения за услугами и их получение, так как не приходится разбираться в сложностях правительственных структур и порядке их взаимодействия. Конечно, реализация этих проектов - довольно затратный процесс, однако эти затраты необходимо расценивать как инвестиции. Ведь система создается на длительный период, да и её создание в результате окупается и с точки зрения экономии расходных материалов, и с точки зрения почтовых расходов, а что самое главное - с точки зрения временных затрат на типовые операции государственных служащих и управленческого аппарата. Успех программы будет означать в первую очередь, что услуги, оказываемые органами власти всех уровней, станут более доступными для граждан, а их деятельность - более прозрачной и более эффективной.
СПИСОК ЛИТЕРАТУРЫ
1. Распоряжение Правительства РФ от 06.05.2008г. №632-р «О концепции формирования в Российской Федерации электронного правительства до 2010 года» // Собрание законодательства РФ. 2008. №20. Ст. 2372.
2. Постановление Правительства Российской Федерации от 22 сентября 2009 г. №754 «Об утверждении Положения о системе межведомственного электронного документооборота» // Рос. газ. 2009. 30 сент.
3. Тезисы выступления директора Департамента делопроизводства и архива Правительства Российской Федерации А.Д. Ряховского на открытии XVIII Международной научно-практической конференции «Документация в информационном обществе: проблемы оптимизации документооборота». URL: http://archives.ru/confer-ences/doclad-ryahovsky-261011. shtml
4. Постановление Правительства РФ от 8 сентября 2010 г. №697 «О единой системе межведомственного электронного взаимодействия» // Собрание законодательства РФ. 2010. №38. Ст. 4823.
5. Электронное госуправление Татарстана впечатляет успехами. URL: http://www.cnews.ru/news/top/index.shtml ?2011/11/25/465935
6. Бойченко Е., Михеев А. Технологические компоненты оказания государственных услуг в электронном виде // Директор информационной службы. 2010. №8.
7. Аналитическое исследование «Необходимость внедрения электронного правительства: основные выводы». URL: http://open-gov.ru/2010/11/10/issledovanie/#more-592
8. ЭЦП в межведомственном электронном документообороте. URL: http://bizguru.ru/node/596
Поступила в редакцию 20.09.11
I.Z. Klimov, R.I. Iskhakov, I.I. Sabirova
Development of interagency cooperation in application of new information technologies
The authors show the topicality of information technology application in the context of cooperation between organs of government, describe the system of interagency Electronic Document Management and the system of interagency electronic cooperation, reveal the problems of their realization. The measures which issue legal force to the electronic document are shown too, and the unsettled issues of the electronic document having relevance in law are defined.
Keywords: information technology application in term of cooperation between officials, Electronic Document Management, system of interagency electronic cooperation, validation of the electronic document.
Климов Игорь Зенонович, доктор технических наук, профессор
ФГБОУ ВПО «Удмуртский государственный университет» 426034, Россия, г. Ижевск, ул. Университетская, 1 (корп. 4) E-mail: klimov@istu.ru
Исхаков Роберт Ильгизович, старший преподаватель ФГБОУ ВПО «Удмуртский государственный университет» 426034, Россия, г. Ижевск, ул. Университетская, 1 (корп. 4) E-mail: rob801@rambler.ru
Сабирова Ильгиза Ильгизовна, ассистент ФГБОУ ВПО «Удмуртский государственный университет» 426034, Россия, г. Ижевск, ул. Университетская, 1 (корп. 4) E-mail: lin_88@mail.ru
Klimov I.Z., doctor of engineering, professor Udmurt State University
462034, Russia, Izhevsk, Universitetskaya st., 1/4 E-mail: klimov@istu.ru
Iskhakov R.I., senior lecturer Udmurt State University
462034, Russia, Izhevsk, Universitetskaya st., 1/4 E-mail: rob801@rambler.ru
Sabiriva I.I., assistant Udmurt State University
462034, Russia, Izhevsk, Universitetskaya st., 1/4 E-mail: lin_88@mail.ru
