CC BY
47
2012/6А
УДК 347.91/95 © П.А. Чукреев, А.В. Саргаев
РАЗЛИЧИЯ НАДЗОРНОГО ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ И КИТАЙСКОЙ НАРОДНОЙ РЕСПУБЛИКИ И ИХ ВЛИЯНИЕ НА ОСОБЕННОСТИ ПОВЕДЕНИЯ ГРАЖДАН КНР В РОССИИ
На основе сравнительно анализа надзорного законодательства РФ и КНР выявлены некоторые причины противоправного поведения граждан КНР на территории Республики Бурятия, что зачастую является причиной конфликтов на межнационачьной почве. Предложены некоторые подходы к их урегулированию.
Ключевые слова: закон, прокуратура, иностранные граждане, конфликты.
P.A. Chukreev, A.V. Sargaev
DISTINCTIONS OF THE SUPERVISING LEGISLATION IN THE RUSSIAN FEDERATION AND THE CHINESE NATIONAL REPUBLIC AND THEIR INFLUENCE ON FEATURES OF BEHAVIOUR OF CITIZENS OF THE PEOPLE'S REPUBLIC OF CHINA IN RUSSIA
Based on comparative analysis of the oversight legislation of the Russian Federation and Chinese National Republic revealed some of the causes of wrongful conduct of Chinese National Republic citizens in the Bwyat Republic, which is often the cause of conflict on ethnic grounds. Proposed some approaches to their resolution.
Key words: law, prosecutor's office, foreign citizens, conflicts.
Иностранные граждане, пребывая на территорию Российской Федерации,
испытывают определенные трудности, связанные с социализацией и адаптацией к новым условиям. Данная адаптация не всегда проходит успешно, что в некоторых случаях обуславливает противоправное поведение и, как следствие, ведет к возникновению конфликтных ситуаций в области национальных отношений. Также одной из причин противоправного поведения иностранных граждан на территории Российской Федерации служит различное построение системы нормативно-правовых актов, которые, в свою очередь, определяют различное устройство государственных органов, осуществляющих учет и контроль иностранных граждан. К примеру, в Китайской Народной Республике существует база данных отпечатков пальцев граждан, проживающих на определенной территории, подконтрольной соответствующему подразделению надзорного органа, в Российской Федерации подобная база отсутствует. В данном вопросе меры государственных органов надзора Российской Федерации по сравнению с китайскими являются менее действенными. Иностранные граждане, проходя социализацию и адаптируясь к условиям мест вселения в Российской Федерации, ощущают отсутствие привычного контроля и надзора за правомерным поведением и совершают на данной почве акты противоправного поведения. Актуальность данной проблемы вызвана еще и тем, что преступления, совершаемые мигрантами,
вызывают огромный общественный резонанс, провоцируют на разжигание ксенофобии, ненависти по признакам расы, национальности и вероисповедания. Особую остроту этот вопрос приобрел в последнее время в связи с известными событиями в Москве и в ряде других городов. Существенный рост экстремизма в стране вызывает серьезную обеспокоенность. Вышеуказанная проблема в совокупности с активизацией миграционных процессов, обуславливающих приток мигрантов из стран Азиатско-Тихоокеанского региона, приобретает особую остроту и требует повышенного внимания к изучению основополагающих и ключевых положений, формирующих систему государственных органов Российской Федерации,
осуществляющих учет иностранных граждан и контроль за их поведением. В Китайской Народной Республике и в Российской Федерации данные органы подотчетны прокуратуре. Это объясняется ключевым характером деятельности органов прокуратуры в осуществлении надзора и координации деятельности государственных органов, непосредственно производящих учет иностранных граждан. Предотвращению противоправных действий со стороны иностранных граждан, в частности граждан КНР, на территории Республики Бурятия как субъекта Российской Федерации может способствовать осмысление и сравнительный анализ основных положений законодательных актов о прокуратуре РФ И КНР.
П. А. Чукреев, A.B. Саргаев. Различия надзорного законодательства Российской Федерации и Китайской Народной Республики и их влияние на особенности поведения граждан КНР в России
Прежде всего, необходимо отметить некоторые схожие черты, имеющиеся в содержании нормативных актов, регулирующих деятельность прокуратур Российской Федерации и Китайской Народной Республики и как следствие, определенного рода идентичность порядка деятельности прокуратуры. Иными словами, необходимость в сравнительном изучении значимых, на наш взгляд, аспектов рассматриваемого вопроса, представляется целесообразной.
Первым аспектом сравнительного анализа является вопрос о требованиях, предъявляемых к лицам, желающим занять должность прокурора. Часть 1 ст.40 ФЗ №87 «О прокуратуре Российской Федерации» предусматривает следующие требования: высшее юридическое образование, необходимые профессиональные и моральные качества, соответствующее состояние здоровья. Па должности прокурора города и района назначаются лица не моложе 25 лет, имеющие стаж работы не менее трех лет; прокурора субъекта Российской Федерации - не моложе 30 лет, имеющие стаж работы не менее 5 лет (ст. 10). Закон Китайской Народной Республики «О государственных прокурорах» предъявляет ряд схожих и различных требований. А именно, обязательное наличие гражданства КНР, достижение определенного возраста, обладание соответствующими политическими и профессиональными качествами, обладание соответствующим здоровьем и наличие стажа работы. Данный нормативный акт предусматривает в качестве необходимого возраста 23 года и двухлетний стаж работы. Наиболее важным, на наш взгляд, отличием выступает обязательное одобрение кандидатом Конституции КНР и соответствие определенным политическим качествам. Это главное отличие, которое пронизывает все китайское законодательство, носит политический характер и напрямую ставит должность прокурора в зависимость от законодательных механизмов. Законодательство Российской Федерации также требует от прокурора обязательного соблюдения норм закона, однако не ставит его в прямую зависимость от законодательных органов государственной власти.
Второй аспект касается порядка назначения на должность Генерального прокурора и нижестоящих прокуроров. Часть 1 ст. 12 ФЗ «О прокуратуре Российской Федерации» говорит о том, что Генеральный прокурор Российской Федерации назначается на должность и освобождается от должности Советом
Федерации Федерального Собрания Российской Федерации по представлению Президента Российской Федерации. Согласно части 1 ст.13 ФЗ «О прокуратуре Российской Федерации» прокуроры субъектов РФ назначаются на должность Генеральным прокурором РФ по согласованию с органами государственной власти субъектов Российской Федерации. А прокуроры городов и районов назначаются и освобождаются от должности Генеральным прокурором РФ, согласно части 2 ст.13 данного ФЗ.
Порядок назначения и смещения прокуроров Китайской Народной Республики регулируется ст. 12 гл. V Закона КНР «О государственных прокурорах». Указанная норма предполагает, что Генеральный прокурор Верховной народной прокуратуры избирается Всекитайским собранием народных представителей равно, как и заместители Генерального проку рора и члены прокурорской комиссии. Прокуроры местных Народных прокуратур различных уровней избираются местными собраниями народных представителей соответствующего уровня. Необходимо отметить, что назначение прокурора Китайской Народной Республики отличается большей степенью демократичности, нежели в Российской Федерации. Процедура назначения прокурора РФ подвержена влиянию административной реформы, которая предоставляет президенту Российской Федерации единоличные широкие полномочия в решении этого важного государственного вопроса.
Отличительной особенностью назначения нижестоящих прокуроров Китайской Народной Республики является то, что они избираются региональными парламентами, так же как и Генеральный прокурор КНР. Российская практика предполагает наличие
персонификации в этом вопросе. Схожие черты в указанных процедурах проявляются в законодательном закреплении полномочий главных прокуроров по назначению или смещению помощников прокурора. Еще одной отличительной особенностью Китайских органов прокуратуры, не предусмотренной Российским законодательством, является требование к лицам, впервые назначаемым на должность прокурора или помощника прокурора к обязательной сдаче государственного экзамена. По нашему мнению, это положительным образом характеризует деятельность Китайской прокуратуры.
Приведенные особенности легитимации руководителей органов прокурорского надзора,
2012/6А
на наш взгляд, имеют далеко идущие последствия и прямо отражаются на поведении граждан КНР в России. Для большинства из них прокурорские работники на родине имеют существенно большую значимость по сравнению с российскими и, следовательно, их действия по осуществлению прокурорского надзора за соблюдением законодательства влекут за собой неукоснительное исполнение требований. В тоже время, пребывая на территорию Российской Федерации, они испытывают недостаток в надзорных и контрольных действиях по отношению к себе в силу либеральности наших законов, что в ряде случаев провоцирует их к противоправным действиям.
Следующий аспект сравнительного анализа посвящен ограничениям в деятельности, которые связаны с должностью прокурора. Пункт 2 ст. 40.1 ФЗ РФ «О прокуратуре Российской Федерации» гласит, что лицо не может быть принято на службу в органы и учреждения прокуратуры и находиться на указанной службе, если оно состоит в близком родстве или свойстве (родители, супруги, братья, сестры, дети, а также братья, сестры, родители или дети супругов) с работником органа или учреждения прокуратуры, если их служба связана с непосредственной подчиненностью или подконтрольностью одного из них другому. Ст. 4 данного ФЗ также содержит ряд ограничений, связанных с должностью прокурора. Во-первых, прокуроры не могут быть членами выборных и иных органов, образуемых органами государственной власти и органами местного самоуправления. Во-вторых, прокурорские работники не могут являться членами общественных объединений, преследующих политические цели, и принимать участие в их деятельности. В-третьих, прокурорские работники не вправе совмещать свою основную деятельность с иной оплачиваемой или безвозмездной
деятельностью, кроме преподавательской научной и иной творческой деятельности.
В законе Китайской Народной Республики «О государственных прокурорах» ограничениям в деятельности прокурора посвящена гл. VI под названием «Посты, которые не следует занимать государственным прокурорам». В ст. 17 данной главы содержатся следующие ограничения: ни один государственный прокурор не может одновременно являться членом постоянного комитета собрания народных представителей, или занимать должности в административных органах, судебных органах, предприятиях или
учреждениях или работать адвокатом. Ст. 18 гл. VI закона КНР «О государственных прокурорах» гласит что, государственные прокуроры, повязанные брачными узами или узами кровного родства до третьего колена, или тесно породнившиеся через женитьбу ближайших родственников, не могут одновременно занимать следующие посты:
1. Главного прокурора, заместителя прокурора или члена прокурорских комиссий в одной народной прокуратуре;
2. Главного прокурора, заместителя прокурора, прокурора или помощника прокурора в одной народной прокуратуре;
3. Прокурора или помощника прокурора в одном подразделении;
4. Главных прокуроров или помощника прокурора в народных прокуратурах ближайшего иерархического уровня.
Сравнительный анализ данных положений позволяет выделить множество схожих, почти идентичных черт, в ограничениях деятельности прокуроров РФ и КНР. Схожие черты проявляются в недопущении занятия прокурорами одновременно постов в государственных органах, преследующих политические цели или в организациях, занимающихся коммерческой деятельностью. Также важное сходство проявляется в том, что прокурорам, как Российской Федерации, так и прокурорам Китайской Народной Республики запрещено занимать должности, которые ставят прокурора в подчинение и в подконтрольность их близких родственников, работающих в органах прокуратуры.
В качестве отличительной черты сравнительный анализ позволяет выделить лишь более широкую конкретизацию отдельных положений, посвященных ограничениям в деятельности, связанных с должностью прокурорских работников. К примеру, в пункте 5 ст. 4 ФЗ РФ «О прокуратуре Российской Федерации» говорится, что прокуроры могут занимать преподавательской, научной и иной творческой деятельностью. И при этом указанные виды деятельности не могут финансироваться исключительно за счет средств иностранных государств, международных и иностранных организаций, иностранных граждан и лиц без гражданства, если иное не предусмотрено международным договором Российской Федерации или законодательством Российской Федерации.
Таким образом, сравнительный анализ перечисленных выше аспектов исследуемого вопроса позволяет сделать вывод о том, что
П.А. Чукреев, A.B. Саргаев. Различия надзорного законодательства Российской Федерации и Китайской Народной Республики и их влияние на особенности поведения граждан КНР в России
ключевые аспекты деятельности органов прокуратуры КНР напрямую зависят от законодательного органа. Это выражается в обязательной процедуре избрания прокуроров законодательными представительными
органами государственной власти всех уровней, а также в приоритетном значении закона Китайской Народной Республики, который является исходным для функционирования данных органов. Необходимо отметить высокую степень политизированности требований, предъявляемых к кандидатурам на должность прокурорских работников. Наряду с этим сравнительный анализ законодательства о прокуратурах РФ и КНР имеет определенные схожие черты. Положения рассматриваемых законов, посвященных вопросу ограничений в деятельности прокурорских работников, носят идентичный характер. Это обуславливается тем, что органы Прокуратуры РФ и КНР имеют одинаковые функции по контролю и надзору за государственными органами, во-вторых, большой значимостью данного вопроса. Однако, несмотря на это, законодательство Российской Федерации более подробно и четко регламентирует указанный вопрос. Даже на фоне более либеральных по духу норм законодательства о прокурорском надзоре в Российской Федерации, в целом оно позволяет осуществлять эффективный надзор за деятельностью органов государственной власти, ответственных за социализацию и правовое поведение граждан КНР. В тоже время имеют место многочисленные противоправные проявления со стороны граждан КНР на территории Республики Бурятия. В данном случае уместно предположить, что причиной тому являются не только различия в законодательстве, но и в значительной степени ненадлежащее исполнение своих надзорных функций органами прокуратуры РФ по отношению к перечисленным структурам.
Проведенный сравнительный анализ позволяет сделать выводы о возможных путях решения проблем возникновения конфликтных ситуаций в области национальных отношений. В качестве одного из путей решения проблемы могла бы стать унификация законодательства в сфере регулирования социальных отношений, связанных с иностранными гражданами. Постепенное сближение норм законодательства
РФ и КНР позволит избежать нарушения принципа единства законности, что, в свою очередь, снизит уровень нарушений прав и свобод иностранных граждан и, как следствие, позволит избежать обострений конфликтных ситуаций в сфере межэтнических отношений. Вторым подходом в решении проблемы в области национальных отношений должно стать усиление роли национальных культурных центров, которые должны оказывать содействие в первичной социализации и осуществлять дальнейшую поддержку иностранных граждан на территории места пребывания. Подобные мероприятия должны привести к формированию культуры толерантности в сфере межэтнических отношений и дальнейшему правомерному поведению иностранных граждан на территории РФ, а также помочь адаптироваться в иноэтнической и инокультурной среде. В сложившихся условиях в сфере миграционных отношений необходимо принимать комплексные меры к выявлению и пресечению конфликтных ситуаций на этнической основе, используя при этом как законодательные, так и организационные меры.
Литература
1. Федеральный закон «О прокуратуре Российской Федерации» от 17.01.1992 N 2202-1: http://ww4vxonsultant.ru/popular/prosec/
2. Закон Китайской Народной Республики «О государственных прокурорах»: http://www.asia-business.nj.
Чукреев Петр Александрович, доктор социологических наук, профессор кафедры социальных технологий В осточно-С ибирского государственного университета технологий и управления, г. Улан-Удэ, e-mail: chykreevOO@mail.ru. Chukreev Petr Aleksandrovich, doctor of sociological science, professor, department of social technology, Eastern-Siberian State University of Technology and Management, Ulan-Ude, e-mail: chykreevOO@mail.ru. Саргаев Алексей Вячеславович, аспирант кафедры связей с общественностью, социологии и политологии Бурятской государственной сельскохозяйственной академии, г. Улан-Удэ, e-mail: epaylo@mail.ru.
Sargaev Aleksey Vyacheslavovich, postgraduate student, department of public relations, sociology and political science, Buryat State Agricultural Academy named after V.R. Filippov, Ulan-Ude, e-mail: epaylo@mail.ru.
