CC BY
127
Разрешительная система должна выполнять следующие функции: регулятивную, контрольно-надзорную и охранительную. Регулятивная функция разрешительной системы состоит в том, что с помощью разрешительного механизма осуществляется регулирование поведения субъектов разрешительной системы. Разрешение является важным инструментом государственного воздействия на экономические и социальные процессы. Разрешительный метод носит косвенный характер в отличие от прямого администрирования.
Контрольно-надзорная функция заключается в обеспечении государственного контроля за действиями субъектов разрешительной системы. Посредством разрешительного механизма осуществляется предварительный и текущий контроль за разрешаемыми видами деятельности.
Охранительная функция выполняет охрану публичных интересов прав и законных интересов граждан, обороны и безопасности государства. Административное разрешение является одним из действенных механизмов, направленных на защиту и реализацию прав и законных интересов физических и юридических лиц в условиях рыночной экономики.
Таким образом, проанализировав содержание, правовую природу, элементы и функции разрешительной системы, предлагается рассматривать ее как административно-правовой институт, посредством которого регулируется комплекс общественных отношений, возникающих в связи с выдачей разрешений на установленные виды деятельности и осуществлением контрольно-надзорной деятельности за соблюдением правил и условий разрешенной деятельности.
1 См.: Шохин Д.В. Административно-правовой институт разрешительной системы в механизме государственного управления: автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 2012. С. 3.
2 См.: Махина С.Н. Административная децентрализация в Российской Федерации. Воронеж, 2005. С. 231.
3 См.: Бахрах Д.Н. Административное право России. М., 2000. С. 375.
4 См.: Бельский К.С. Полицейское право. М., 2004. С. 684.
5 См.: Осинцев Д.В. Лицензионно-разрешительная система в Российской Федерации. Екатеринбург, 1999. С. 4.
6 См.: Общее административное право: учебник / под ред. Ю.Н. Старилова. Воронеж, 2007. С. 406.
Т.А. Смагина РАССМОТРЕНИЕ ДЕЛ
ОБ АДМИНИСТРАТИВНЫХ ПРАВОНАРУШЕНИЯХ, ПОСЯГАЮЩИХ НА ПРАВА И ЗАКОННЫЕ ИНТЕРЕСЫ НЕСОВЕРШЕННОЛЕТНИХ: ВОПРОСЫ ТЕОРИИ И ПРАКТИКИ
В статье рассматриваются юрисдикционные полномочия муниципальной комиссии по делам несовершеннолетних и защите их прав, реализуемые в рамках основной организационно-правовой формы деятельности комиссии - заседаний.
Ключевые слова: комиссия по делам несовершеннолетних и защите их прав, члены комиссии, производство по делам об административных правонарушениях, законные интересы несовершеннолетних.
© Смагина Тамара Алексеевна, 2015
Кандидат юридических наук, старший преподаватель кафедры административного и муниципального права (Саратовская государственная юридическая академия); e-mail:ta-smagina@mail.ru
T.A. Smagina
THE CASES ON ADMINISTRATIVE OFFENSES , ENCROACHING ON THE RIGHTS AND LEGITIMATE INTERESTS OF MINORS: THEORY AND PRACTICE
The basis of scientific knowledge put writings teacher and mentor Professor Konin N.M. We consider the jurisdictional powers of the municipal commission for minors and protection of their rights, implemented within the main organizational and legal forms of activity Commission - meetings.
Keywords: the commission on affairs of minors and protection of their rights, members of the commission, affairs production about administrative offenses, legitimate interests of minors.
Рассмотрение дела об административном правонарушении и разрешение его по существу посредством вынесения соответствующего процессуального документа принято именовать второй стадией производства по делу об административном правонарушении. На наш взгляд, именно этот процессуальный документ - постановление по делу об административном правонарушении - является фактическим основанием административной ответственности. Утверждение это порождается наличием в его содержании мотивированного решения о привлечении лица, в отношении которого ведется дело об административном правонарушении, к административной ответственности, суть которой связана с применением административных наказаний1. Дела об административных правонарушениях, посягающих на права и законные интересы несовершеннолетних, рассматриваются в комиссии по делам несовершеннолетних и защите их прав (далее - комиссия). Здесь же необходимо отметить, что систему комиссий в Саратовской области составляют 4 уровня: межведомственная комиссия области; городская комиссия в муниципальном образовании «Город Саратов»; комиссии в муниципальных образованиях области; общественные комиссии (могут создаваться в городских и сельских поселениях области)2. Полномочиями по юрисдикционной деятельности законодатель наделяет комиссии в муниципальных образованиях области.
Значение данной стадии заключается в том, что именно на этом этапе правоприменения в значительной мере предопределяется социальная эффективность процессуальной деятельности комиссии. Рассмотрение дела об административном правонарушении осуществляется в 15-дневный срок с момента получения (или составления членами комиссии) протокола об административном правонарушении и других материалов дела на заседании комиссии, коллегиально. Заседание проводится по плану работы, контроль за исполнением которого осуществляет председатель комиссии. При этом заседания должны проводиться не реже двух раз в месяц. Председательствует на заседании председатель комиссии либо его заместитель. Юрисдикционными полномочиями наделены члены комиссии (не менее 8): во-первых, по составлению протокола об административном правонарушении по составам, предусмотренным ст. 5.35, 5.36, 6.10, 6.23, 20.22 КоАП РФ; во-вторых, по принятию мотивированного постановления. В составе членов комиссии представители органов и учреждений, входящих в систему профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних, государственных и муниципальных органов, учреждений, представители общественных объединений, религиозных конфессий, граждане, не равнодушные к вопросам защиты прав детей и имеющие опыт работы с ними, а также иные заинтересованные лица, в т.ч. депутаты соответствующих представительных органов.
Члены комиссии обладают равными правами при рассмотрении и обсуждении материалов по вопросам, вынесенным на рассмотрение комиссии. Правомочность заседания комиссии гарантирована присутствием не менее половины ее членов. При этом решение комиссии по вопросам, вынесенным на рассмотрение, принимается большинством голосов присутствующих членов комиссии, а при равенстве голосов решающий голос имеет председатель комиссии. Следует отметить, что правовой статус члена комиссии законодателем был «усилен»: обязательной является личная явка члена комиссии на заседание, не допускается замены3. Перед началом заседания члены комиссии должны ознакомиться с материалами рассматриваемого дела об административном правонарушении.
Рассмотрение дела заключается в заслушивании сторон (заявителей и лиц, совершивших правонарушение) и их представителей, а также лиц, участвующих в деле, - заинтересованных лиц, свидетелей, специалистов, экспертов и переводчиков. Стороны по делу, а также лица, участвующие в деле, имеют широкий круг прав, включая участие в исследовании доказательств, постановку вопросов другим лицам, участвующим в деле, в т.ч. экспертам и специалистам. Одним из обязательных участников производства по делу об административных правонарушениях, посягающих на права и законные интересы несовершеннолетних, а также если правонарушитель - несовершеннолетний, является прокурор. Его следует извещать о месте и времени рассмотрения дела, т.к. его присутствие при рассмотрении дела служит дополнительной гарантией прав и свобод лиц, не достигших совершеннолетия. Исходя из практики прокурорского надзора, нарушения в данной сфере носят распространенный характер4. Акты Генерального прокурора а РФ5 обязывают регулярно осуществлять проверку исполнения законодательства ? о защите прав и законных интересов несовершеннолетних комиссиями. з Однако, как при подготовке к рассмотрению, так и при рассмотрении дела об
административном правонарушении, комиссией может быть вынесено опреде-
1 ление об отложении рассмотрения по объективным обоснованным обстоятель-| ствам. Определение об отложении и продлении срока рассмотрения дела об
го
| административном правонарушении с указанием оснований (ст. 29.4 КоАП РФ)
| принимается простым большинством голосов из числа присутствующих, о чем
| делается запись в протоколе заседания комиссии о рассмотрении дела об адми-
2 нистративном правонарушении (ст. 29.8 КоАП РФ). При наличии оснований срок ° рассмотрения дела может быть продлен не более чем на 1 месяц мотивированным I определением (ч. 2 ст. 29.6 КоАП РФ).
| В деятельности органов внутренних дел (полиции) больше процессуальных возе можностей, чем у комиссии, но обязанности по сбору доказательств возложены на 1 оба органа. К средствам и источникам доказывания в первую очередь относится
0
° протокол об административном правонарушении и иные протоколы, составленные
го
3 на основании гл. 27 КоАП РФ. В соответствующей процессуальной форме должны
1 быть зафиксированы объяснения лица, привлекаемого к административной от-| ветственности, свидетелей, показания потерпевшего. Если свидетелем или потерпевшим является несовершеннолетний, не достигший возраста 14 лет, при опросе обязательно присутствие педагога или психолога, или законного представителя несовершеннолетнего. Иные сведения (если таковые необходимы) - вещественные доказательства, заключения экспертов, специалистов, показания специальных технических средств; характеристики с места работы родителей (законных пред-
68 ставителей), справка из учебного заведения со сведениями об успеваемости или (и)
пропущенных часах учебных занятий, акт медицинского освидетельствования, сведения об алкогольной или наркотической зависимости родителя (законного представителя), материалы фото- и киносъемки, звуко- и видеозаписи; копии документов, удостоверяющих личность; сведения о доходах лица, привлекаемого к административной ответственности; сведения, подтверждающие факт привлечения родителя (законного представителя) ранее к административной ответственности, и иные документы, имеющие отношение к делу, также являются доказательствами. Так, помимо представления в органы внутренних дел, о чем говорилось ранее, администрация образовательного учебного заведения, указывая на нарушения родителем (родителями) или законными представителями права на образование, обязана составить характеристику на несовершеннолетнего ученика (ученицу), в которой классный руководитель подробно уточняет данные об учебном процессе (либо о его отсутствии), свидетельствующие о недостаточном контроле со стороны родителей (родителя) или законного представителя за подготовкой домашних заданий ребенком, а педагог-психолог составляет психологическую характеристику на несовершеннолетнего.
При оценке доказательств комиссия должно руководствоваться положениями ч. 3 ст. 26.2 КоАП РФ, т.е. оценить их совокупность, а также проверить каждое из представленных доказательств с точки зрения их допустимости, т.к. неправомерно использовать доказательства, полученные с нарушением закона. Родители или законные представители, уверенные в том, что их обязанности, предусмотренные законодательством РФ, выполнялись должным образом, а нарушение прав и законных интересов ребенка стало следствием действий или
В
бездействий других лиц (директора образовательного учреждения или учителя, н заведующего или воспитателя детского сада, главы местной администрации С
\ а
или муниципального служащего и др.), могут представить в комиссию такие т документы, как: характеристику с места постоянной трудовой деятельности к или из государственного учреждения по труду и занятости (для безработных), г
о
или от участкового по месту жительства из районного органа внутренних дел д
а
(для подвергавшихся ранее административной или уголовной ответственности); в сведения о своевременной оплате алиментов - бланки платежных квитанций н (если такая обязанность у родителя имеется); акт обследования жилищных ю условий уполномоченными должностными лицами, подтверждающий надле- д
и
жащее выполнение обязанностей по содержанию ребенка; ходатайство о вызове с
к
на заседание комиссии свидетелей, которые могут подтвердить, что обязанности а родитель исполняет надлежащим образом (соседи, родители одноклассников, | друзей, классный руководитель и др.). Представленные сведения могут высту- ии пать доказательствами по делу, если будут содержать фактические данные, а не № оценочное суждение или мнение лиц, их составивших. Закон обязует доказывать 1
о
вину правонарушителя должностное лицо органа, который ведет производство ~
о
по делу. От качества и уровня подготовки материалов дела к слушанию зависят 15 результаты его рассмотрения. Учитывая, что на родителя или законного представителя несовершеннолетнего, в отношении которого возбуждено производство по делу об административном правонарушении, посягающем на права и законные интересы несовершеннолетнего, в полной мере распространяется презумпция невиновности (ст. 1.5 КоАП РФ), он (родитель, законный представитель) не должен доказывать свою невиновность. Все неустранимые сомнения в виновности при 69
рассмотрении на заседании комиссии будут трактоваться в пользу родителя или законного представителя несовершеннолетнего.
Как уже говорилось, заседания комиссии, являющейся коллегиальным органом и осуществляющим административную юрисдикцию, проводятся планово, как правило, один раз в две недели. На наш взгляд, возникает угроза нарушения срока давности привлечения к административной ответственности. Учитывая специфику организации деятельности комиссии, представляется целесообразным внести изменения в ч.1 ст. 4.5 КоАП РФ: «По делу об административном правонарушении, рассматриваемому судьей, коллегиальным органом - по истечении трех месяцев) со дня совершения административного правонарушения». И в ч. 1.1. ст. 29.6: «Дело об административном правонарушении рассматривается в двухмесячный срок со дня получения судьей, правомочным рассматривать дело, коллегиальным органом протокола об административном правонарушении и других материалов дела».
Данные изменения в КоАП РФ будут способствовать объективному, полному всестороннему и своевременному рассмотрению дела и соответствовать как общим задачам производства по делам об административных правонарушениях, так и принципу процессуальной экономии.
1 Конин Н.М. Административное право России: учебник. М., 2006. С 150.
2 См. ст. 5 Закона Саратовской области от 5 августа 2014 г. № 89-ЗСО «Об организации деятельности комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав в Саратовской области и наделении органов местного самоуправления государственными полномочиями по созданию и организации деятельности комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав» // Собр. законодательства Саратовской области. 2014. № 33, ч. 1, с. 8017.
3 См. ст. 25 Закона Саратовской области от 5 августа 2014 г. № 89-ЗСО «Об организации деятельности комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав в Саратовской области и наделении органов местного самоуправления государственными полномочиями по созданию и организации деятельности комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав».
4 URL:http://www.krholm.ru/index.php/kdn (дата обращения 14.12.2014); URL:http://www.miladm.ru/ index.php?catid (дата обращения: 14.12.2014); URL:http://belokuriha-gorod.ru/news/zasedanie_kdn (дата обращения: 14.12.2014)
5 См.: Письмо Генеральной прокуратуры РФ от 27 февраля 2004 г. № 36-12-2004 «О Методических рекомендациях по организации работы прокуратуры по надзору за исполнением законодательства об административных правонарушениях». Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс»; Приказ Генеральной прокуратуры РФ от 26 ноября 2007 г. № 188 «Об организации прокурорского надзора за исполнением законов о несовершеннолетних и молодежи» // Законность. 2008. № 2.
Ю.В. Соболева
АДМИНИСТРАТИВНО-ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ОБЪЕДИНЕНИЙ ГРАЖДАН: ИСТОРИЯ РАЗВИТИЯ
В статье анализируется история развития нормативных актов, регулирующих административно-правовой статус объединений граждан. На этой основе формулируется вывод о выделении трех этапов административно-правового регулирования деятельности объединений в России. Характеризуются особенности регулирования данных организаций на каждом из этапов.
Ключевые слова: объединения граждан, административно-правовое регулирование, этапы развития законодательства об объединениях, виды объединений граждан.
© Соболева Юлия Викторовна, 2015
Кандидат юридических наук, доцент, докторант кафедры административного и муниципального права (Саратовская государственная юридическая академия); e-mail: j.soboleva@mail.ru
