CC BY
248
УДК 332.8 ББК 65.441
О.И. Феклистов
пути совершенствования современного рынка жилищно-коммунАльных услуг
Анализируется нынешняя ситуация в жилищно-коммунальной сфере, определяются основные пути и направления ее улучшения, совершенствования на пути ресурсосбережения и инновационного развития.
Ключевые слова:
инновации в сфере ЖКУ, конкуренция, приватизация, ресурсосбережение, реформирование ЖКХ, совершенствование платежей.
Изучая проблему развития жилищнокоммунального хозяйства, следует отметить, что ЖКХ все еще с большим трудом адаптируется к современным условиям рыночной экономики. Трудности связаны, прежде всего, с особенностями самого ЖКХ: с его комплексным характером, социальной значимостью, системой финансирования и т.п. При этом основными источниками поступления финансовых ресурсов, необходимых для содержания, ремонта и развития жилищно-коммунальной инфраструктуры города, являются бюджетные ассигнования и квартирная плата.
Нынешняя ситуация в жилищно-коммунальном хозяйстве во многом является следствием принятия решения о бесплатной приватизации жилья. При этом значительная часть проблем жилищной реформы связана с выходом из продолжающегося процесса бесплатной приватизации, которая включает в себя:
- дотирование жилищно-коммунальных услуг пропорционально их потреблению;
- выдачу безвозмездных жилищных субсидий до 70% стоимости жилья тем «очередникам», кто сумел заработать и отложить от 30% до 95% реальной стоимости квартиры;
- безвозмездную помощь в строительстве ЖСК в размере 50% стоимости [1, с. 10].
На фоне продолжающейся бесплатной приватизации весьма затруднительно обсуждать простое повышение тарифов, то есть прекращение дотирования неимущих. Но если повышение любой цены ещё можно обсуждать и производить, то отмену раздачи значительных сумм ввести крайне сложно. Так что в ближайшие годы реформу ЖКХ придётся проводить в сложившейся, по нашему мнению, несколько нелепой ситуации, о которой тем не менее необходимо помнить.
Наиболее существенным препятствием на пути реформы платежей является низкая платёжная способность большинства получателей жилищно-коммунальных услуг. В этом отношении ситуация ныне не отличается от ситуации 1994 г. - года начала повышения платежей за коммунальные услуги. А предлагаемый ныне график повышения платежей мало отличается от графика того периода.
С 1992 г. все работники разделились на две категории. Первая - бюджетные служащие, для которых наймодателем являлся город, государство; на них распространялась так называемая единая тарифная сетка. Вторая - все остальные труженики, предприниматели, наёмные работники частных предприятий (АО, ООО и т.п.), работники государственных предприятий, находившихся на полном хозрасчёте, и т.д.
Население расслоилось по доходам: 5% могли купить жильё, выложив сразу его полную стоимость, 40% могли оплачивать жилищно-коммунальные услуги по полной стоимости, остальные могли оплатить не более, чем 30%. Население расслоилось также по критериям обладания собственностью и способа её обретения. В таких условиях, по нашему мнению, переход к полной оплате жилищных услуг должен производиться с учётом реальной структуры населения. Методика перехода должна включать в себя влияние на платёжеспособность, включая влияние на работодателей. Тактическая цель активного влияния на структуру населения - снижение числа обращающихся за жилищной субсидией. Стратегическая - внедрение нового для страны подхода к оплате труда.
Понятно, что бюджетные служащие не должны становиться клиентами центров жилищных субсидий. Чтобы не направлять их по причине недостаточности зарплаты за жилищной субсидией, могут применяться различные формы оплаты труда применительно к величинам жилищ-
Общество
Terra Humana
ных платежей. Можно, например, ввести льготы по оплате жилищных услуг, либо ввести специальную надбавку, либо изменить соответствующим образом тарифную сетку. Наилучшим выходом представляется такое изменение тарифной сетки, чтобы минимальная зарплата бюджетного служащего не увеличивала шансы его семьи стать потребителями жилищных субсидий. Максимальную зарплату бюджетного служащего также целесообразно было бы привязать к жилищным расходам. Но не к оплате услуг, а к расходам на покупку жилья. В нормальных экономических условиях 25% среднего дохода достаточно, чтобы за 15-20 лет выкупить жильё среднего качества. Оценка показывает, что максимальная зарплата при таком критерии превышает минимальную в восемь раз. Такой диапазон вполне достаточен для стимулирования карьеры и профессионального роста госслужащего [1, с. 48].
Следствием принятия предложенной тарифной сетки как обязательного условия проведения реформы оплаты жилья будет, наконец-то, возможность изменения темпов проведения затянувшейся реформы ЖКХ, изменение правил предоставления жилищных субсидий и иных пособий, изменение системы налогов и уровня требовательности к власти, планирующей и исполняющей бюджет.
Очевидно, при этом придётся расстаться с мыслью о бюджетной экономии путём повышения доли расходов населения. Всю экономию придётся пустить на субсидии и повышение зарплаты. Гораздо внимательнее надо будет отнестись к тарифам на коммунальные услуги, пересмотреть критерии предоставления жилищных субсидий, прочих социальных выплат и иных бюджетных расходов. Чем же должна стать жилищная субсидия для каждой категории её получателей? Для пенсионеров и оказавшихся в критической ситуации -вполне естественной «пайковой» помощью из бюджета. А для малооплачиваемых наёмных работников частных предприятий - добавкой к зарплате, уменьшающей расходы предпринимателя и выплачиваемой из городского бюджета.
Далее следует отметить, что во всех проектах реформы непременно рассматривается процесс постепенного перехода на полную оплату по всем видам услуг. В результате вдобавок к тому, что реформа затянулась из-за зависимости реформаторов от структуры доходов, радикально влиять на которую они пока не решаются, абсолютно все услуги в жилищной сфере по-прежнему финансируются по затратному принципу
и большей частью из источника, наиболее удобного для муниципальных поставщиков услуг - из городского бюджета. И при этом цены на услуги диктуются поставщиками. В подобной ситуации переход на полную оплату всех услуг даже при удачном воздействии на структуру доходов будет означать сбрасывание долгов с государства на потребителя без перспективы сокращения расходов.
В то же время современные жилищные услуги весьма разнообразны по своей структуре и далеко не очевидна возможность, оправданность и необходимость передачи их всех на полную оплату потребителям. Как минимум, напрашивается предложение проанализировать структуру жилищных услуг и выстроить некую очерёдность передачи их к полной оплате [2]:
1. Потребление ресурсов при горячем водоснабжении включает в себя постоянные составляющие (потери воды, тепла и электроэнергии при доставке воды к потребителю, тепловой энергии при циркуляции) и переменные - потребление тепла и воды при разборе. Переменная часть без особых затрат подается измерению в месте разбора и регулируется потребителем. Издержки же постоянной части в значительной степени лежат на совести проектировщиков, строителей и поставщиков услуг.
2. Издержки при холодном водоснабжении также имеют постоянную сетевую часть (потери воды и расходы на эксплуатацию) и переменную - при разборе воды. В холодном водоснабжении есть составляющая расходов по водоподготовке (доставка воды на станцию водоочистки, доведение её до кондиции) - она должна полностью оплачиваться потребителем в первую очередь. При выделении в тарифе этой стоимости наиболее наглядно выявляется разница между питьевой и технической водой. Сетевая составляющая должна остаться за городом, пока тот не ликвидирует потери в сетях.
3. Издержки на отопление весьма различаются для зданий различных конструкций. Потери тепловой энергии достаточно легко измеряются и регулируются применительно к зданию в целом, но практически неизмеримы и не поддаются регулированию у отдельного потребителя. В то же время, можно определить некоторую справедливую базовую составляющую издержек на отопление, вычисленную исходя из минимального расстояния от источника центрального отопления, из конструкции стен, выполненных в соответствии с действующими стандартами. Всё остальное определяется материалом стен реального дома, конструкцией окон, качеством и длиной магистралей. От полу-
чателей услуги здесь ничто не зависит, даже регулировать потребление нет возможности без проведения полной реконструкции всей системы отопления дома.
4. Наиболее разнообразна структура услуг по техническому обслуживанию дома. Среди них есть услуги условно регулируемые, выполнение которых, в принципе, может взять на себя сам потребитель. Это уборка подъезда и территории, вынос мусора к контейнерам, мелкий ремонт сантехнической арматуры. Остальные услуги (вплоть до управления) разобщённые потребители сами выполнить не могут, но, объединившись в товарищество, они могут существенно снизить издержки. При этом потребитель должен знать стоимость каждой услуги, входящей в оплату жилья, чтобы иметь возможность оценить свою способность влияния на стоимость каждой из них и целесообразность для него каждой составляющей.
Каким же образом следует проводить реформу, чтобы она сама себя ускоряла, независимо от тормозящих усилий многочисленных потребителей бюджетных средств? Думается, что ключевыми механизмами здесь должно стать регулирование услуг самими потребителями и изменение порядка управления жилым фондом. Исходя из структуры цены каждой услуги, необходимо формировать новую тарифную систему, приспособленную к проведению жилищной реформы, мобилизующую инициативу потребителя и управляющую организацию к экономии, определяющую границы ответственности лиц, действующих в жилищной сфере.
Переход к полной оплате жильцами жилищно-коммунальных услуг предполагается осуществлять путем введения полной оплаты различных услуг или их составляющих поочерёдно, начиная с индивидуально регулируемых, затем - регулируемых объединениями жильцов. В последнюю очередь передаются к оплате услуги, влияние на стоимость которых может оказать только город и после выполнения городом обязательств по снижению издержек до принятого в мире уровня.
Вместе с тем, оставаясь в рамках 30%-.го повышения оплаты жилищно-коммунальных услуг, можно ввести полную оплату холодного водоснабжения. Холодное водоснабжение предлагается в качестве приоритета по причине относительной дешевизны измерения расхода при полном отсутствии расходомеров у потребителей. Возможность сэкономить побудит устанавливать счётчики воды, не дожидаясь, пока то же самое сделает город. Одновременно с
введением полной оплаты холодного водоснабжения и ликвидацией «перекрестного субсидирования» необходимо все льготы по оплате холодного водоснабжения перевести с ресурсоснабжающих организаций на бюджет, чтобы их оплата не легла налогом на потребителей, не обладающих льготами [3, с.18].
В качестве второго шага повышения платежей предлагается перевести на полную оплату горячее водоснабжение, за исключением стоимости эксплуатации городских сетей. Расход горячей воды измеряется также легко, как и холодной, кроме того, у потребителя есть широчайшие возможности для её экономии.
Третий шаг первого этапа реформы платежей: на полную оплату переводится техническое обслуживание. К этому времени имеющиеся жилищные товарищества научатся управлять расходами на ресурсопотребление и будут готовы полностью взять на себя управление домом, заключая самостоятельно договоры с обслуживающей организацией.
Четвёртый шаг: жители должны полностью оплачивать единую для них ставку отопления, равную стоимости отопления дома, выстроенного по действующим на момент оплаты стандартам энергопотребления. Разница между реальной тепловой нагрузкой и единой городской ставкой должна поступать в распоряжение управляющей домом организации.
Пятым шагом видится полный сбор платежей на капитальный ремонт и страхование от несчастных случаев.
Шестой шаг, распределённый во времени, можно посвятить установлению платы за найм, достаточной для покрытия расходов на строительство дома за срок, сравнимый со сроком его эксплуатации [3, с. 27].
Уже на четвёртом шаге реформы за городом останутся расходы на эксплуатацию, реконструкцию сетей и оплату разницы в потреблении тепла, обусловленной отличием конструкции здания от той, что рассчитана на снижение потерь тепла до уровня, возможного при разумном проектировании. Городская власть, освободившись от расходов и хлопот по эксплуатации зданий, от большей части расходов на ресурсо-снабжение, должна управлять этими оставшимися у неё задачами в соответствии с главным критерием успешности управления - снижением издержек путём проведения реконструкции сетей и строений.
Понятно, что одними конкурсами проблема снижения издержек не решается. Нужна постоянно существующая конкурентная среда. В сфере управления она
Общество
Terra Humana
решается при отказе от жёстко установленных границ для управляющей организации. В городе возникает понятие о минимальном объёме управления - ТСЖ демонстрируют возможность устойчивого управления одним домом. Есть примеры эффективного управления двумя десятками домов. Практика показывает, что начиная с этого уровня определённо можно включить механизм конкуренции. Достаточно отработать критерии качества управления и процедуру банкротства, не допуская ущерба состоянию жилого фонда.
Одновременно с демонополизацией управления жилищным фондом необходимы дальнейшая активизация и развитие жилищного самоуправления во всех его формах. Однако нельзя рассчитывать исключительно на рыночные механизмы. Территориальное общественное самоуправление, домовые комитеты должны войти в систему обязательного контроля за качеством жилищных услуг. Товарищество собственников жилья можно рассматривать только как высшую и пока ещё недостаточно широкую форму жилищного самоуправления.
Особо отметим, что с проблемой создания конкурентной среды в управлении жилым фондом непосредственно связана и наиболее насущная, актуальная сегодня проблема - ресурсосбережение. При центральном теплоснабжении естественный минимальный объём управления - группа зданий, обслуживаемая одним ЦТП. Притом потребитель, как правило, не имеет возможности регулировать температуру каждого отопительного элемента, все резервы теплосбережения находятся у управляющей организации. Уменьшить потери на отопление возможно при тщательном регулировании температуры теплоносителя в зависимости от температуры воздуха и улучшения тепловых характеристик дома. Процесс энергосбережения начнётся только при передаче ЦТП в ведение организации, заинтересованной в снижении издержек.
Без этого кампания по установке счётчиков ничего не даст. Снятие приписок возможно и без счётчиков. Достаточно провести во много раз более дешёвую операцию по измерению реальной тепловой нагрузки.
Одновременно с разрушением монополизма в управлении жилым фондом будут сняты проблемы, связанные с монополизмом теплоснабжающих организаций. При необходимости управляющая организация может прибегнуть к альтернативным источникам энергии.
В заключение назовём основные реальные, на наш взгляд, шаги, направления продвижения по пути наведения порядка в ЖКХ:
1. Введение полной оплаты услуг, количество и качество которых может полностью контролироваться индивидуальным потребителем.
2. Проведение демонополизации управления жилищным фондом.
3. Реализация мероприятий по активизации жилищного самоуправления.
4. Включение механизмов активной политики в части доходов граждан с одновременным пересмотром основных принципов социальной поддержки в оплате жилищных услуг.
5. Введение механизмов ответственности городского и районного управления за улучшение качества городской инфраструктуры и технических характеристик жилого фонда [3, с. 56].
Таким образом, главным условием дальнейшего успешного реформирования ЖКХ является согласованность и сбалансированность проводимых в отрасли мероприятий с реальными возможностями городского бюджета и доходами населения. Выполнить это условие можно лишь при рациональном разделении полномочий всех ветвей городской власти и уменьшении числа посредников в производственной цепочке ЖКХ по доставке услуг и ресурсов от производителя к потребителю.
Список литературы:
[1] Горбунов А.А., Ларионов А.Н., Иванова Ю.В. Экономика и управление региональным жилищным комплексом. - СПб: СПб ГУСЭ, 2006.
[2] Гридасов С.Ю., Кузнецов С.В., Шефель О.М. Совершенствование профессионального управления и обслуживания собственности домовладельцев в условиях перехода на рыночные методы хозяйствования / Методическое пособие / Под ред. В.Ф. Пивоварова. - Москва: 4-й филиал Воениздата, 2003. - Интернет-ресурс. Режим доступа: http://www.stroyplan.ru/docs.php?showitem=45982
[3] Каменева Е.А. Реформа ЖКХ, или теперь будем жить по-новому. - Ростов-на-Дону: Феникс, 2006.
