CC BY
1633
УДК 331.108:352.075 М.В. ПОЛОСУХИНА, ст. преподаватель кафедры
государственного и муниципального управления
Пермский филиал ФГАОУ ВПО «Национальный исследовательский университет «Высшая школа экономики», г. Пермь, ул. Студенческая, 38 Электронный адрес: marina@polosukhina.com
А.Д. ТРОНИНА, магистрант магистерской программы «Государственное и муниципальное управления»
Пермский филиал ФГАОУ ВПО «Национальный исследовательский университет «Высшая школа экономики», г. Пермь, ул. Студенческая, 38 Электронный адрес: tronina_a_d@mail.ru
ПУТИ СОВЕРШЕНСТВОВАНИЯ СИСТЕМЫ УПРАВЛЕНИЯ ПЕРСОНАЛОМ МУНИЦИПАЛЬНОЙ СЛУЖБЫ
Современное управление на государственном уровне оказывает существенное влияние на управление территориями и ее составляющими. Особое место в структуре управления отводится местному самоуправлению, которое призвано решать профессиональные вопросы местного значения.
Решение этих задач и развитие местного самоуправления обеспечивается за счет создания институтов управления и ресурсной системы, поддерживающей их. Одним из таких институтов является муниципальная служба.
Под муниципальной службой понимается практическое участие гражданина в осуществлении целей и функций местного самоуправления посредством исполнения обязанностей и осуществления полномочий в рамках муниципальной должности.
Муниципальная служба - это «профессиональная деятельность граждан, которая осуществляется на постоянной основе на должностях муниципальной службы, замещаемых путем заключения трудового договора (контракта). Нанимателем для муниципального служащего является муниципальное образование, от имени которого полномочия нанимателя осуществляет представитель нанимателя (работодатель)» [6, ст. 2].
Должностная структура муниципальной гражданской службы закреплена в главе 2 федерального закона № 25-ФЗ от 2 марта 2007 г. «О муниципальной службе в Российской Федерации» и предусматривает присвоение классных чинов муниципальным служащим, которые указывают на соответствие их уровня профессиональной подготовки квалификационным требованиям для замещения должностей муниципальной службы [6].
Соответственно, весь личный состав работающих на муниципальной службе, постоянных и временных служащих, а также технически обслужи-
В статье содержится анализ особенностей управления персоналом на примере муниципальной службы. Статья раскрывает черты муниципальной службы и проблемы, с которыми она сталкивается с точки зрения управления человеческими ресурсами.
Ключевые слова: персонал; муниципальная служба; кадровая политика; управление; должность; функциональные направления
56 © Полосухина М.В., Тронина А.Д., 2012
вающих их деятельность специалистов представляет собой персонал органа местного самоуправления. Совокупная способность персонала к эффективному исполнению должностных обязанностей, достигаемая посредством профессионального образования, практических навыков, опыта и других служебных ресурсов, представляет собой кадровый потенциал [3].
Персонал муниципальной службы осуществляет также и управленческую деятельность, которая характеризуется следующими специфическими чертами:
• для ее осуществления необходимо наличие выработанных навыков, умений, способов, средств и действий в сфере управления, анализа информации, построения коммуникационных сетей;
• она интеллектуально насыщена, направлена на получение нового качества управляемого процесса;
• ориентирована на взаимодействие внутри организации с целью функционального разделения и упорядочивания труда;
• многие элементы деятельности закреплены юридически;
• сбалансирована как единая система элементов, направлена на повышение ее эффективности.
В связи с этим необходимо отметить, что формирование профессионального и динамично развивающегося управленческого аппарата является одним из основных факторов эффективности деятельности органов местного самоуправления. Муниципальная служба нуждается во внедрении целостной системы управления персоналом, основной функцией которой является обеспечение необходимым как по качеству, так и по количеству персоналом, способным осуществить достижение ее целей.
Целью данной работы являлось исследование специфики управления персоналом в Комитете по вопросам образования администрации г. Березники (далее - Комитет). Система управления персоналом Комитета рассматривалась через взаимосвязь специфических элементов, таких как кадровая политика, отбор и наем, развитие персонала, мотивация и стимулирование, оценка и аттестация, высвобождение персонала. Персонал рассматривался как ресурс, позволяющий предопределить функционирование рабочего процесса и достижение обозначенных целей в наиболее короткие сроки и с наибольшей выгодой для организации.
Обзор литературы показал, что понятие «управление персоналом» авторы трактуют по-разному: одни делают акцент на организационную составляющую, цели и методы управления, другие уделяют особое внимание функциональной стороне понятия. Несмотря на многообразие определений, дополняющих друг друга, в них заложена одна основная идея: управление персоналом
- это целостный механизм, объединяющий кадровую стратегию, различные формы кадровой работы, стиль ее проведения и состоящий из ряда взаимосвязанных элементов и регулярно осуществляющихся действий [2; 3; 4; 8; 9].
Безусловно, деятельность по построению системы управления персоналом на муниципальной службе должна основываться на ряде принципов: разделения труда; соблюдения дисциплины; профессионализма и компетентности; согласования личных и общественных интересов; справедливости и
равенства; устойчивости состава персонала; единения персонала; адаптации к новым условиям деятельности; эффективности работы.
Таким образом, система управления персоналом на муниципальной службе может рассматриваться как совокупность принципов и методов управления персоналом, с помощью которой реализуются основные функции муниципальных служащих.
Исследование системы управления персоналом Комитета осуществлялось в соответствии со следующим алгоритмом:
1) анализ деятельности Комитета (позволил выявить особенности организации управленческого процесса);
2) анализ деятельности персонала (позволил выявить функциональные обязанности муниципальных служащих);
3) анализ элементов системы управления персоналом (позволил выявить проблемные зоны в управлении персоналом).
В ходе работы использовались кабинетное исследование вторичной информации, включенное полевое неконтролируемое наблюдение, интервью с руководством Комитета, анкетный опрос.
На основе анализа деятельности Комитета и функциональных обязанностей муниципальных служащих мы выявили, что основной задачей служащих Комитета является обеспечение деятельности подведомственных образовательных учреждений и развитие сферы образования в городе [5; 7]. Комитет курирует 96 учреждений: 59 дошкольных образовательных учреждений, 22 школы, 11 учреждений дополнительного образования, детский оздоровительный лагерь, Муниципальную управляющую компанию, Центр аналитики и методологии образования и Центр психолого-педагогической реабилитации и коррекции.
Основной целью Комитета является «исполнение законодательства в области образования, контроль и координация деятельности муниципальных образовательных учреждений, повышение качества образования, осуществление принципов государственной, региональной и местной политики в области образования для реализации конституционных прав граждан г. Березники на образование в соответствии с их потребностями, способностями и возможностями, а также осуществление руководства деятельностью всех структурных подразделений Комитета» [7; ст. 2.1].
Для реализации данной цели служащие Комитета выполняют большое количество функций, закрепленных в Положении о Комитете, а именно: организация предоставления основных образовательных услуг; осуществление контроля за оказанием образовательных услуг на территории г. Березники; создание условий для развития образования; совершенствование качества образовательных услуг, направленных на реализацию политики государства; удовлетворение образовательных потребностей общества и личности; совершенствование подходов к материальному обеспечению системы образования; реализация кадровой политики в области образования; организация и совершенствование системы подготовки, переподготовки и повышения квалификации педагогических кадров; повышение социального статуса работника образования; разработка и осуществление комплекса мер по социально-правовой защите и охране здоровья детей [7].
Таким образом, мы можем сделать вывод о наличии задач и функций, реализацию которых должна обеспечивать эффективная система управления персоналом, включающая в себя следующие основные функциональные направления: кадровое планирование, обеспечение персоналом и адаптация, развитие персонала, оценка эффективности деятельности служащих, мотивация и стимулирование, построение системы коммуникаций.
Для анализа системы управления персоналом и ее проблемных зон в Комитете нами был использован авторский опросник. С помощью данного опросника были решены следующие задачи:
• определение закономерностей работы с персоналом муниципальной службы Комитета;
• выявление проблемных зон в области управления персоналом;
• определение степени удовлетворенности муниципальными служащими своей деятельностью;
• выявление основных позиций в области работы с муниципальными служащими.
Опросник включает в себя «открытые» и «закрытые» вопросы, а также шкалы оценки степени удовлетворенности. Первый блок вопросов позволяет сопоставить стратегии в области управления организацией и в области управления персоналом, выявить стиль управления и приоритетные направления деятельности, видение Комитета его муниципальными служащими, задачи и целевые установки служащих. Этот блок вопросов раскрывает особенности кадровой политики организации, определяющей требования к персоналу и основные черты организации.
Второй блок вопросов раскрывает состояние системы управления персоналом, проблемные зоны в управлении персоналом, степень удовлетворенности служащих организацией, структурой деятельности и системой управления.
Третий блок вопросов определяет целевые группы Комитета, методы и инструменты работы кадровой службы в области управления персоналом, а также служащих в сфере прямых обязанностей, критерии оценки деятельности сотрудников компании, состояние системы коммуникаций.
В опросе приняли участие все муниципальные служащие Комитета (в составе 16 человек). Средний возраст служащих комитета составил 40 лет: 56% сотрудников Комитета - служащие в возрасте от 35 до 45 лет; 31% - в возрасте от 25 до 35 лет; 7% - в возрасте от 18 до 25 лет; 6% - от 45 лет. Таким образом, большинство сотрудников находятся в зрелом возрасте, когда уже накоплен достаточный опыт и определенный багаж знаний. Более 94% служащих - женщины.
Структура должностного состава служащих такова: 50% служащих - специалисты старших должностей муниципальной службы; 25% служащих замещают главные должности муниципальной службы; 25% служащих являются служащими ведущих должностей.
В ходе анализа данных опроса ответы были разделены на две части - ответы служащих, замещающих главные и ведущие должности муниципальной службы (8 чел.), и ответы служащих, замещающих старшие должности муниципальной службы (8 чел.). Такое разделение обусловлено тем, что служащие
первой группы относятся к управляющим должностям и имеют сотрудников в своем подчинении, в то время как служащие второй группы являются непосредственными исполнителями в структуре Комитета.
Приоритетными направлениями деятельности Комитета, по мнению служащих ведущих и главных должностей, являются повышение качества общего образования и эффективности бюджетных расходов (100%), приведение учреждений в нормативное состояние (87,5%), снижение уровня правонарушений среди несовершеннолетних и обеспечение безопасности образовательного процесса (62,5%). Интересным является факт наличия ответов респондентов (37,5%) о необходимости обеспечения доступности услуг дошкольного образования (рис. 1).
Рис. 1. Распределение мнений респондентов относительно стиля управления и приоритетных направлений деятельности компании
Как видно из рис. 1 , служащие обеих групп ощущают диктаторский, требовательный стиль управления. Возможно, это объясняется тем, что деятельность муниципальной службы жестко регламентирована и сопряжена с выполнением определенного рода заданий, проектов в конкретные сроки. Что касается приоритетных направлений, то обозначенные пункты соответствуют задачам, закрепленным в Положении о Комитете, а следовательно, служащие не только ознакомлены с этим нормативами, но и принимают их.
Представления служащих ведущих и главных должностей о видении и миссии Комитета значительно шире, чем у служащих старших должностей. Это объясняется степенью информированности о целевых потребностях Комитета на более высоких должностных позициях, а также управленческим статусом.
Персонал среди основных приоритетных направлений деятельности видит оптимизацию сети образовательных учреждений и повышение среднего уровня заработной платы педагогических работников (рис. 2).
Однако из диаграммы мы можем увидеть отсутствие единства в представлениях о целях, задачах и потребностях Комитета.
Рис. 2. Цели, задачи и потребности комитета с точки зрения служащих
Таким образом, можно сделать вывод: в Комитете представлены отдельные элементы кадровой политики, большая часть опрошенных служащих ознакомлена с формальными целями и задачами, стоящими перед Комитетом, и реализуют их в своей каждодневной деятельности. Тем не менее наблюдается негативное отношение к стилю управления комитетом, в результате чего многие служащие демотивированы и не желают проявлять инициативу.
В системе управления персоналом Комитета в качестве наиболее значимых проблем можно выделить недостаточное удовлетворение служащих системой оплаты труда, неумение сотрудников работать в команде и несоблюдение сроков исполнения задач отдельными служащими.
Результаты анализа в части необходимости изменений в системе управления персоналом представлены на рис. 3.
Эффективная система оплаты труда Наличие командного духа Соблюдение сроков выполнения заданий Наличие необходимой для работы информации Готовность брать на себя ответственность Дисциплина Обучение сотрудников Творческий потенциал сотрудников Личная инициатива сотрудников
Рис. 3. Факторы, недостаточно используемые для повышения эффективности
работы Комитета
Кроме того, были выявлены такие проблемы, как рассогласованность действий всего коллектива и исполнение обязанностей, не входящих в функционал. Главный способ избежать трудностей, по мнению персонала, - развитие неформальных отношений, разработка системы мотивации. Более того, при решении проблем служащие ведущих и главных должностей предпочитают обращаться к коллегам, в то время как служащие старших должностей предпочитают обращаться к руководителю напрямую.
Проанализировав данные по оценке удовлетворенности служащих организацией работы, структурой работы и системой управления Комитетом, мы выявили, что все опрошенные выразили готовность вести профессиональную деятельность в данной организации на имеющихся должностях, но отмечают наличие нарушений в коммуникациях, трудностей, связанных со значительными затратами времени на оформление и согласование документов, высоко оценивают степень своей загруженности работой и подчеркивают необходимость выполнения не свойственной для своего функционала работы (рис. 4).
0% 10% 20% 30% 40% 50% 60%
Рис. 4. Частота решения несвойственных задач
Таким образом, на основании анализа системы управления персоналом можно сделать вывод об отсутствии ее целостности и наличии отрывочных действий, направленных на контроль выполнения задач. При этом анализ удовлетворенности персонала организацией работы показал средний уровень и выявил проблемы с чрезвычайной загруженностью служащих. Более того, отмечается проблема рассогласованности действий всего коллектива. Основные трудности сопряжены с большим объемом работы и недостаточным уровнем квалификации руководителей подведомственных учреждений. Персонал Комитета теряет мотивацию к деятельности в связи с созданием жестких условий работы со стороны руководства и малой материальной и нематериальной поддержкой.
По результатам анализа системы управления Комитетом и управления персоналом можно сделать некоторые обобщенные выводы.
Кадровая политика Комитета закреплена законодательно и имеется целый ряд положений и должностных инструкций, описывающих различные функции, права и обязанности служащих. Кадровая политика определяется Положением о Комитете и диктует условия для реализации кадровых функций. Однако в ходе исследования стало известно, что служащие не справляются с возлагаемым на них объемом работы. Довольно часто им приходится задерживаться
и работать в выходные дни, которые не оплачиваются дополнительно, решать несвойственные задачи и помогать коллегам. Кроме того, ежегодно со стороны вышестоящих органов приходят распоряжения об оптимизации штата. Данный факт оказывает непосредственное влияние на процесс кадрового планирования и перераспределение функций внутри Комитета. Необходимо отметить что все служащие успешно прошли текущую аттестацию и полностью соответствуют предъявляемым квалификационным требованиям. Более того, в Пермском крае не существует норматива о необходимой численности служащих Комитета, основанного на количестве подведомственных организаций, и методики его расчета. В соответствии с федеральным законом № 25-ФЗ от 2 марта 2007 г. «О муниципальной службе в Российской Федерации» и, в частности, Положением о Комитете по вопросам образования администрации г. Березники глава города утверждает структуру и штатную численность персонала Комитета по представлению заместителя главы администрации по социальным вопросам.
Соответственно, разработка данной методики и норматива будет первым направлением по совершенствованию системы управления персоналом.
В ходе исследования было также выявлено неудовлетворение стилем управления Комитетом и «закрытостью» председателя от служащих в решении каких-либо важных и значимых вопросов. В данном случае можно отметить, что выбранный стиль является вынужденным ввиду жестких временных ограничений, устанавливаемых регионом для конкретных заданий. Однако факт того, что служащие не могут обратиться к руководителю за помощью, может негативно сказываться на всей деятельности Комитета. Соответственно, необходимо использовать в работе политику «открытых дверей», когда служащие будут иметь возможность в обозначенные часы обращаться к председателю для решения проблем. Это позволит поднять значение коммуникационных сетей, способствовать большей информированности всех участников взаимодействия и повысить степень удовлетворенности от работы.
Следующий элемент - обеспечение ресурсами, включающий в себя следующие направления: поиск, отбор, найм и адаптация персонала. Процедура конкурсного отбора выстроена и понятна. При вступлении в должность производится вводный инструктаж. Однако система привлечения кандидатов для замещения вакантных должностей не выстроена. Публикуя информацию о вакансиях, кадровая служба не получает желаемого результата и порой берет на службу не лучших, а тех, кто более или менее подходит под требования. Данная ситуация, возможно, связана с кадровым «голодом» в городе и низкой привлекательностью данной работы.
Соответственно, необходимо уделять больше внимания популяризации муниципальной службы, делать ее наиболее привлекательной, рассказывать о перспективах карьерного роста, сотрудничать с профильными учебными заведениями, обеспечивать их местами для практики. Кроме того, основным источником привлечения новых служащих должен стать кадровый резерв, которого на настоящий день нет. Таким образом, еще одним направлением совершенствования системы является разработка методики и положения о формировании кадрового резерва на базе подведомственных учреждений.
Работа с кадровым резервом является составной частью следующего элемента системы управления персоналом - развитие персонала. В Комитете хорошо работает система обучения служащих и повышения квалификации. Об этом говорят результаты анализа степени удовлетворенности сотрудников существующими методами работы с персоналом. Однако, несмотря на те перспективы карьерного роста, которые видят сами служащие, отдел кадров не предлагает никаких мероприятий для реализации данных направлений развития, в результате чего со временем служащие утрачивают интерес к работе. В данном случае необходимо организовать работу по составлению индивидуальных планов развития и карьерного роста для наиболее перспективных служащих с указанием ориентировочных сроков.
Следующий элемент системы - мотивация и стимулирование персонала
- является наиболее проблемным, по результатам исследования. Несмотря на достаточно развитую систему материального поощрения, большинство служащих недовольны системой оплаты труда и в своих ответах подчеркивали ее несовершенство, отсутствие форм нематериального стимулирования. Они также они выделили, что наиболее действенной формой нематериального стимулирования для них будут благодарности и признание, новые перспективы роста. Следует отметить, что оплата труда, в большей степени основывается не на результативности деятельности, а на статусе и выслуге лет, несмотря на то, что достижение целей в значительной степени определяется инициативностью и предприимчивостью персонала службы, его заинтересованностью в выполнении поставленных задач. Однако в зарубежных странах существует опыт оценки результативности отдельных сотрудников муниципальных и государственных служб и последующей связи ее с оплатой труда. Более того, в научных исследованиях, обобщающих этот опыт, сложились различные подходы к оценке результативности служащих, а в действующей нормативной базе заложена возможность реализации данных подходов [1].
Таким образом, направлением последующих мероприятий может стать изучение этого опыта и его адаптация для рассматриваемой муниципальной службы. Соответственно, направление совершенствования системы заключается в создании системы оплаты труда по результатам и разработке критериев оценки деятельности муниципальных служащих.
В заключение отметим, что использование современных технологий управления человеческими ресурсами является перспективным направлением развития кадрового потенциала на муниципальной службе. Данное пилотное исследование расставило основные акценты в построении системы управления персоналом. В дальнейшем это позволит сформировать проект исследования по изучению структуры и состава служащих подобных комитетов в других муниципальных образованиях, сравнению особенностей управления персоналом муниципальных служб с целью разработки методики оценки эффективности управления персоналом.
Список литературы
1. Божья-Воля А.А. Оценка результативности государственных служащих руководящего состава: международный опыт и российские перспективы // Вопр. гос. и муницип. управления. 2009. № 2. С. 81-103.
2. КарташоваЛ.В. Управление человеческими ресурсами: учеб. пособие. М.: Инфра-М, 2010. 238 с.
3. КибановА.Я. Управление персоналом организации. М.: Инфра-М, 2005. 638 с.
4. Комиссарова Т.А. Управление человеческими ресурсами: учеб. пособие. М.: Дело, 2002. 312 с.
5. О муниципальной службе в Пермском крае: закон Пермского края от 07 окт. 2011 г. № 832-ПК // Бюлл. законов Пермского края. 2011. № 41.
6. О муниципальной службе в Российской Федерации: федеральный закон от 02 марта 2007 г. № 25-ФЗ (ред. от 21 нояб. 2011 г. № 329-ФЗ) // Рос. газ. 2011. 26 нояб.
7. Положение о Комитете по вопросам образования администрации города Березники [Электронный ресурс]: решение Березниковской городской Думы от 28 сент. 2010 г. № 91. URL: http://kvoberezn.perm.ru/DswMedia/poloje-nieokvo.pdf (дата обращения: 08.11.2012).
8. Хабибуллина С.А. Служба управления персоналом: от теории к практике // Управление человеческим потенциалом. 2009. № 02 (18). С. 130-137.
9. Armstrong M. Armstrong’s Handbook of Human Resources Management Practice. London: Kogan Page, 2009. 1089 p.
