CC BY
275
4.4. ПУТИ СОВЕРШЕНСТВОВАНИЯ МЕХАНИЗМА РЕАЛИЗАЦИИ ПРАВ НАЦИОНАЛЬНЫХ МЕНЬШИНСТВ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
Немечкин Василий Николаевич, кандидат юридических наук, старший преподаватель кафедры международного и европейского права. Мордовский государственный университет имени Н.П. Огарева.
modmn@mail.ru
Аннотация: В статье рассматриваются теоретические аспекты совершенствования механизма реализации прав национальных меньшинств как фактора сохранения государственности, территориальной целостности, межнационального согласия в обществе.
Ключевые слова: национальные меньшинства, национальная политика, регулирование и защита прав национальных меньшинств.
THE WAYS TO IMPROVING THE IMPLEMENTATION MECHANISM OF THE NATIONAL MINORITIES RIGHTS IN THE RUSSIAN FEDERATION
Nemechkin Vasily Nikolaevich, PhD at law, the senior lecturer of International and European Department, Ogarev Mordovian State University.
modmn@mail.ru
Annotation: The article discusses the theoretical aspects of improving the mechanism for implementing the rights of national minorities as a factor in the conservation of statehood, territorial Integrity and ethnic harmony in society.
Keywords: national minority, national policy, regulation and protection of national minorities rights.
Российская Федерация - одно из самых полиэтнических государств мира, в котором по итогам переписи населения
2002 года проживает 160 народов. Развитие России как демократического, правового государства, обеспечение его национальной безопасности и сохранение территориальной целостности возможны только в условиях межнационального мира и гражданского согласия. Формирование общероссийской идентичности нельзя осуществить, если государство не будет обеспечивать свободу развития всех этнических
общностей, создавать условия для сохранения
национальных языков, обычаев, самобытной культуры, традиционного образа жизни своего народа.
Одной из важных составляющих национальной политики в Российской Федерации является реализация прав национальных меньшинств.
Реализация прав национальных меньшинств для России
- это условие сохранения её государственности, территориальной целостности и межнационального согласия в обществе.
Во многих странах имеются соответствующие
законодательные акты, направленные на национально-культурное и социально-экономическое развитие национальных меньшинств. В настоящее время нормы, закрепляющие их права, содержатся в
документах, о защите г. она была Федерацией1),
различных международно-правовых
таких, как Рамочная конвенция национальных меньшинств (в 1998 ратифицирована Российской Декларация о правах лиц, принадлежащих к этническим, религиозным и языковым меньшинствам, Конвенция СНГ об обеспечении прав лиц, принадлежащих к национальным меньшинствам и др.
В Российской Федерации имеются нормативноправовые акты, гарантирующие национальным
См.: Федеральный закон от 18 июня 1998 г. № 84-ФЗ «О ратификации Рамочной конвенции о защите национальных меньшинств» // Собрание законодательства Российской
Федерации. - 1998. - № 25. - Ст. 2833.
меньшинствам право на сохранение и развитие родного языка, получение образования на родном языке, сохранение и развитие национальной культуры, экстерриториальную национально-культурную автономию.
Однако следует признать, что нормативная база в области прав национальных меньшинств сформулирована еще не в полной мере и носит фрагментарный характер.
В современной России можно выделить следующие проблемы реализации прав национальных меньшинств:
- отсутствие нормативного закрепления понятия «национальное меньшинство» в российском законодательстве;
- противоречия при унификации в терминологии, используемой законодателями федерального и регионального уровня при регулировании прав национальных меньшинств;
- отсутствие должного механизма реализации прав национальных меньшинств;
- отсутствие федерального органа (федеральной службы), осуществляющего контрольно-надзорные функции в сфере государственной национальной политики, реализации прав национальных меньшинств и коренных малочисленных народов;
- нечеткость в закреплении предметов ведения между Российской Федерацией и ее субъектами;
- низкая информированность национальных меньшинств об объеме прав, низкий уровень правовой культуры, правовой нигилизм в современном обществе и т.д.
На законодательном уровне также последовательно должны решаться вопросы развития толерантности, противодействия экстремизму, национализму,
ксенофобии.
Проблема реализации прав национальных меньшинств в Российской Федерации многогранна. Существенным недостатком в обеспечении реализации прав национальных меньшинств в Российской Федерации
является отсутствие нормативного закрепления понятия «национальное меньшинство».
Имеющиеся законопроекты (1992 г., 1995 г., 1998 г.,
2003 г.) к национальным меньшинствам относят исключительно граждан России. Однако позиция депутатов неоднозначна: одно из возражений,
выдвигаемых против ратификации Конвенции государств
- участников СНГ «Об обеспечении прав лиц, принадлежащих к национальным меньшинствам» -наличие в ней формулировки, по которой к национальным меньшинствам отнесены только лица, постоянно проживающие на территории данного государства и имеющие его гражданство. Поэтому совершенно справедливо, что законотворческие шаги в отношении национальных меньшинств в России делаются с оглядкой: как это может отразиться на положении российских соотечественников, проживающих за рубежом. Признав наличие гражданства государства резиденции одним из критериев отнесения к национальному меньшинству, Россия автоматически лишается права защищать тех соотечественников, которые не имеют этого гражданства - в первую очередь, в Латвии и Эстонии.
Российская Федерация в соответствии с общепризнанными принципами и нормами
международного права в целом, ратифицированными международно-правовыми документами и актами, в том числе Рамочной конвенцией о защите национальных меньшинств, а также, руководствуясь Конституцией РФ, продолжает устойчиво следовать курсом развития межнациональной солидарности, что явственно
отражается в российском законодательстве2.
Основы национальной политики заложены в Конституции Российской Федерации. Конституция подчёркивает, что Россия - многонациональное государство. В ст. 3 Конституции закреплено, что носителем суверенитета и единственным источником власти в Российской Федерации является её многонациональный народ.
Большое влияние на развитие национальных отношений в Российской Федерации оказывает
закреплённый принцип приоритета прав человека. Статья 19 Конституции закрепляет, что государство гарантирует равенство прав и свобод человека и гражданина независимо от расы, национальности, языковой принадлежности.
Также гарантией равенства граждан независимо от их национальной принадлежности является норма, установленная в ст. 26 Конституции РФ, в соответствии с которой каждый вправе определять и указывать свою национальную принадлежность, и никто не может быть принужден к её определению.
Обеспечение прав национальных меньшинств осуществляется на двух уровнях - на федеральном и на уровне субъектов Федерации. Согласно Конституции
к ведению Российской Федерации относится
«регулирование и защита прав национальных меньшинств» (п. «в» ст. 71). К совместному ведению
2 См.: Журавский А.В. Опыт России в области поддержки и защиты прав национальных меньшинств // Государственная национальная политика и государственно-конфессиональные отношения в Российской Федерации. Справочные и итоговые материалы Международного семинара «Международные правовые гарантии защиты национальных меньшинств и проблемы их соблюдения». Т. I. - М., 2006. - С. 194.
Российской Федерации и субъектов Федерации отнесены «защита прав национальных меньшинств», «защита исконной среды обитания и традиционного образа жизни малочисленных этнических общностей» (п. «б», «м» ч. 1 ст. 72).
Вместе с тем, подобное разграничение не даёт полного представления об общих границах законотворчества субъектов Федерации в данной сфере. Практически во всех субъектах Российской Федерации органы государственной власти оказываются вынужденными не ограничиваться защитой прав национальных меньшинств, но и регулировать их права.
Таким образом, деятельность федеральных и региональных органов власти совмещается, совпадает по направлениям, способам и институтам, но различается по полномочиям и масштабам3.
В 1996 году Указом Президента Российской Федерации была утверждена Концепция государственной национальной политики Российской Федерации. В Концепции нашла отражение система современных взглядов, принципов и приоритетов, которыми должны руководствоваться в своей деятельности в сфере национальных отношений органы государственной власти Российской Федерации, органы государственной власти субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления, национальные общественные объединения, национально-культурные автономии и граждане. Концепция учитывала необходимость обеспечения единства и целостности России и новых исторических условий развития российской государственности, согласования общегосударственных интересов всех населяющих ее народов, налаживания их всестороннего сотрудничества, развития национальных языков и культур.
При этом Концепция исходила из того, что государственная стратегия в сфере регулирования межнациональных отношений должна основываться на принципах Конституции Российской Федерации, общепризнанных нормах международного права и находить свое выражение в законодательстве
Российской Федерации, а также в законодательстве субъектов Российской Федерации4.
Анализ внутригосударственного законодательства о национальных меньшинствах показывает
противоречивость положений различных нормативных правовых актов, а это в свою очередь порождает несогласованность действий по их реализации.
Отсутствие законодательно регламентированных
механизмов контроля за реализацией установленных норм порождает халатное отношение соответствующих органов и должностных лиц, призванных обеспечивать права национальных меньшинств, дает возможность уходить от ответственности за неисполнение соответствующих обязанностей.
Недостаточность материально-финансовой базы часто сводит на нет попытки воплотить в жизнь уже существующие юридические предписания, а отсутствие продуманных, сбалансированных
3 См.: Кряжков В.А. Защита прав национальных меньшинств в конституционных судах Российской Федерации // Конституционное правосудие на рубеже веков. - М., 2002. - С. 246.
4 См.: Черячукина Е.А. Права национальных меньшинств в России (конституционно-правовое закрепление и проблемы реализации): Автореф. дис... канд. юрид. наук. - М., 2006. - С. 6.
финансово-экономических обоснований принимаемых законов, программ развития национальных меньшинств и коренных малочисленных народов сильно влияет на эффективность их реализации5.
Процесс формирования демократического правового государства требует создания адекватных правовых институтов, нацеленных на регулирование и защиту прав его граждан вне зависимости от их социальной, национальной, религиозной и иной принадлежности.
В настоящее время на международном уровне проблемами развития и защиты национальных меньшинств занимаются различные институты, существующие как в рамках Организации Объединённых Наций, так и различных региональных международных организаций. Большое число таких международных органов и организаций существует для урегулирования ситуаций, не характеризуемых открытым конфликтом, участники которых национальные меньшинства.
Например, в докладах государств Комитету по правам человека содержится информация, которая предоставляется в соответствии со ст. 27
Международного пакта о гражданских и политических правах (1966 г.), касающаяся национальных меньшинств.
Среди институциональных механизмов также можно выделить следующие органы и специализированные учреждения ООН: Комитет по ликвидации всех форм расовой дискриминации, Комитет по экономическим, социальным и культурным правам, ЮНЕСКО и т.д.
Большую роль по поддержке и защите прав
национальных меньшинств играет Организация по безопасности и сотрудничеству в Европе (ОБСЕ).
В июне 1992 г. в рамках процесса ОБСЕ был учреждён пост Верховного Комиссара по правам национальных меньшинств. Его пост рассматривается в качестве механизма для предотвращения конфликта на его ранней стадии. Сам по себе факт принятия такого решения является уникальным в истории международных отношений, так как на тот период ни одна международная организация не имела органа, специально занимающегося проблемами национальных меньшинств. Он призван обеспечивать заблаговременно предупреждение и срочные действия в случае возникновения напряженности, связанной с проблемами национальных меньшинств, которые могут перерасти в конфликт и затрагивать мир, стабильность, отношения между государствами-участниками.
Верховный Комиссар по правам национальных
меньшинств действует на основе доверия и
независимо от сторон, прямо вовлечённых в конфликт. При этом он может заниматься проблемами национальных меньшинств государства, гражданином которого он является, или проблемами национального меньшинства к которому он принадлежит, только в случае если стороны, вовлечённые в конфликт, дали на это согласие6.
Бесспорно, Верховному комиссару по правам
национальных меньшинств принадлежит особая роль в деле международно-правовой защиты прав национальных меньшинств и его значение неуклонно возрастает.
Что касается Российской Федерации, то в настоящее время среди федеральных органов исполнительной
5 См.: Гаврилова Н.И. Правовой статус коренных
малочисленных народов Камчатки: Автореф. дис... канд. юрид. наук. - М., 2006. - С. 21.
См.: Андриченко Л.В. Регулирование и защита прав
национальных меньшинств и коренных малочисленных народов в Российской Федерации. - М., 2005. - С. 154.
власти вопросами национальной политики, включая вопросы поддержки и развития национальных меньшинств, занимается Министерство регионального развития Российской Федерации и созданный в его рамках Департамент межнациональных отношений.
Условием проведения успешной национальной политики становится целенаправленное формирование новых элементов правового механизма реализации прав национальных меньшинств.
Во многих зарубежных странах существует и успешно действует институт так называемых омбудсменов или уполномоченных по правам национальных меньшинств. На международном
уровне - это Верховный Комиссар ОБСЕ по делам национальных меньшинств. В Венгрии - это
Уполномоченный Государственного Собрания Венгрии
по правам национальных и этнических меньшинств, в Австралии - комиссар по правам человека для борьбы с этнической дискриминацией, в Швеции - омбудсмен по вопросам борьбы с этнической дискриминацией.
В нашем случае для эффективной реализации прав национальных меньшинств в Российской Федерации предлагается создать структуру, призванную
обеспечить права и интересы национальных меньшинств - должность Уполномоченного по правам национальных меньшинств в Российской Федерации.
Должность Уполномоченного по правам национальных меньшинств в Российской Федерации могла бы учреждаться для осуществления контроля за государственной защитой прав национальных
меньшинств на социально-экономическое и национально-культурное развитие независимо от их численности и наличия национально-государственных или национально-территориальных образований.
Предполагается, что данный институт будет играть существенную роль как внесудебный орган,
осуществляющий защиту прав национальных
меньшинств вне юрисдикционных процедур. В основном, его роль, как представляется, будет
заключаться в рассмотрении жалоб на действия органов и должностных лиц, нарушающие права граждан в связи с их этнической принадлежностью.
Деятельность Уполномоченного по правам национальных меньшинств в РФ дополнила бы существующую систему государственной защиты конституционных прав и свобод человека и гражданина, не отменяя и не ограничивая деятельность иных государственных органов, обеспечивающих реализацию прав национальных меньшинств.
Введение института Уполномоченного по правам национальных меньшинств в Российской Федерации, хотя и не предусмотрено Конституцией Российской Федерации, не противоречит ей. Исходя из этого, органы государственной власти Российской Федерации вправе без каких-либо дополнений в Конституцию на основе федерального закона ввести данный институт.
Создание института Уполномоченного не угрожает существующей системе власти, ибо у него отсутствуют полномочия по принятию юридически обязательных решений. Практика показывает, что административные структуры не препятствуют деятельности Уполномоченного, ибо он способствует, в конечном счете, упрочнению доверия общества к власти. Введение такого института явилось бы шагом в направлении укрепления существующей системы государственного управления, обеспечивающей правомерность, рациональность и контролируемость
решений и действий органов государственной власти и должностных лиц в сфере национальной политики.
Таким образом, введение института Уполномоченного по правам национальных меньшинств в Российской Федерации создаст дополнительные правовые гарантии реализации прав национальных меньшинств в Российской Федерации на свободное национальное развитие, сохранение межнационального мира в обществе и стабильности в государстве.
Позитивным моментом в процессе реализации прав национальных меньшинств в России может стать введение должности вице-премьера по вопросам национальной политики, который также бы занимался вопросами национальных меньшинств. Принимая во внимание тот факт, что национальный вопрос, в основном, не выступает в «чистом виде» и проявляется в смежных областях (образование, культура, проблемы этнической преступности, вопросы безопасности и т.д.), введение должности вице-премьера по вопросам национальной политики послужило бы хорошей основой для эффективной координации различных органов в данной области.
Эпоха огосударствления межнациональных отношений уходит в прошлое. Но реализацию прав национальных меньшинств обязано гарантировать государство. Безусловно, речь должна идти не о привилегиях лиц, относящихся к национальным меньшинствам, а о создании необходимых условий, в которых их права не оказались бы ущемлёнными. Все большую силу будут набирать институты гражданского общества. Хорошей площадкой для диалога может стать Общественная палата Российской Федерации, в структуру которой входит комиссия по межнациональным отношениям и свободе совести. Такой подход способствовал бы дальнейшей гармонизации национальной политики государства.
Список литературы:
1. Федеральный закон от 18 июня 1998 г. № 84-ФЗ «О ратификации Рамочной конвенции о защите национальных меньшинств» // Собрание законодательства Российской Федерации. - 1998. - № 25. - Ст. 2833.
2. Журавский А.В. Опыт России в области поддержки и защиты прав национальных меньшинств // Государственная национальная политика и государственноконфессиональные отношения в Российской Федерации. Справочные и итоговые материалы Международного семинара «Международные правовые гарантии защиты национальных меньшинств и проблемы их соблюдения». Т. I. - М., 2006. - С. 194.
3. Кряжков В.А. Защита прав национальных меньшинств в конституционных судах Российской Федерации // Конституционное правосудие на рубеже веков. - М., 2002.
- С. 246.
4. Черячукина Е.А. Права национальных меньшинств в России (конституционно-правовое закрепление и проблемы реализации): Автореф. дис... канд. юрид. наук.
- М., 2006. - С. 6.
5. Гаврилова Н.И. Правовой статус коренных малочисленных народов Камчатки: Автореф. дис. канд. юрид. наук. - М., 2006. - С. 21.
6. Андриченко Л.В. Регулирование и защита прав национальных меньшинств и коренных малочисленных народов в Российской Федерации. - М., 2005. - С. 154.
