CC BY
583
ПУТИ ПОВЫШЕНИЯ ЭФФЕКТИВНОСТИ УПРАВЛЕНИЯ МУНИЦИПАЛЬНОЙ СОБСТВЕННОСТЬЮ Е.С. Буренкова
(Санкт-Петербургский государственный инженерно-экономический университет)
Научный руководитель - д.э.н., профессор Н.В. Васильева (Санкт-Петербургский государственный инженерно-экономический университет)
Управление муниципальной собственностью является одной из приоритетных задач развития местного самоуправления и государственного управления в целом. Совершенствование, повышение результативности управления этим видом собственности на сегодняшний день сталкивается с рядом проблем, решение которых обеспечит динамичное развитие экономики муниципального образования.
Введение
В результате отделения местного самоуправления от государственного управления и децентрализации экономики произошло выделение муниципальной собственности как особой формы, отличной как от частной, так и от государственной.
В соответствии с действующим законодательством муниципальная собственность выступает основополагающим признаком муниципальных образований и играет важную роль в механизме регулирования социально-экономических отношений на территориях муниципальных образований [1].
Действующая система управления муниципальной собственностью слабо ориентирована на решение социально-экономических проблем населения. Современное состояние отношений муниципальной собственности не обеспечивает на практике ее реализацию как экономической основы местного самоуправления и характеризуется множеством отрицательных явлений: муниципальные предприятия в основном убыточны; учреждения - высокозатратны; местные бюджеты в большинстве своем дотационны; обеспечение населения отдельными видами социальных услуг, как правило, ниже социальных стандартов. Низкий уровень эффективности муниципальной собственности обусловлен неблагополучным состоянием местного самоуправления в целом.
Целями управления муниципальной собственностью должны стать одновременное повышение эффективности (экономической выгодности) и результативности (выполнения социальных функций) использования всех имеющихся в распоряжении муниципального образования имущественных ресурсов.
Возможность совершенствования процесса управления муниципальной собственностью в современной России определяется следующими обстоятельствами:
(1) стабилизацией политической обстановки и укреплением экономики в стране в целом;
(2) обретением местным самоуправлением как самостоятельной формой публичной власти определенной экономической устойчивости;
(3) формированием и развитием рыночных отношений.
В связи с этим исследование сущности муниципальной собственности и совершенствование процесса управления ее объектами имеет важное научно-практическое значение и предопределяет актуальность избранной темы.
Теоретические основы управления муниципальной собственностью
Деятельность всякой власти, реализация ее политики должны быть обеспечены собственными материальными и финансовым ресурсами. Тем более это актуально для современного периода, когда одной из основных функций власти становится оказание общественно значимых услуг населению. К местному самоуправлению это относится в еще большей мере, чем к государственной власти, так как к задачам местного само-
управления в первую очередь относится удовлетворение основных жизненных потребностей населения [2].
Муниципальная собственность является базовым элементом экономики муниципального образования, финансово-экономической основой местного самоуправления.
В соответствии с п. 1 ст. 215 Гражданского Кодекса РФ «имущество, принадлежащее на праве собственности городским и сельским поселениям, а также другим муниципальным образованиям, является муниципальной собственностью» [3]. С экономической же точки зрения муниципальная собственность представляет собой форму коллективного присвоения. Она выражает отношения между экономическими субъектами городской социально-экономической воспроизводственной территориальной системы по совместному владению, распоряжению и пользованию природными условиями, коммуникациями, средствами связи и сообщения, производственными и социальными комплексами для обеспечения условий непрерывного воспроизводства этой системы.
Субъектом права муниципальной собственности, несомненно, является муниципальное образование. Согласно п. 2 ст. 215 Гражданского Кодекса РФ, от имени муниципального образования права собственника осуществляют органы местного самоуправления и отдельные лица (по специальному поручению).
Отличие муниципальной собственности от государственной состоит, прежде всего, в специфике задач, решаемых в процессе управления объектами собственности.
Обеспечение самостоятельности муниципальных органов власти в исполнении их социально-экономических задач во многом решается через повышение эффективности управления муниципальной собственностью путем формирования социально-ориентированной системы организационно-экономических взаимоотношений субъектов муниципального хозяйствования. В роли субъектов муниципальной собственности выступают население муниципального образования, местные органы власти, а также муниципальные предприятия и учреждения, причем условия взаимодействия этих субъектов собственности во многом зависят от состояния экономики муниципального образования в целом: предпринимательской активности и финансовых результатов деятельности хозяйствующих субъектов, инвестиционного климата и т.д. [4].
Исходя из сказанного, под эффективным управлением муниципальной собственностью нами понимается действенное социально-ориентированное управление системой взаимоотношений субъектов муниципальной собственности и субъектов хозяйствования на основе реализации муниципальных и общественных интересов.
Проблемы управления муниципальной собственностью
В последнее время наблюдается тенденция роста доходов от управления муниципальной собственностью, однако эти доходы значительно отстают от сложившихся рыночных показателей, что является основанием для изменения подходов к управлению муниципальным имуществом [5].
К числу наиболее актуальных проблем, подлежащих исследованию, относятся:
• несовершенство системы нормативно-правового регулирования процесса управления муниципальной собственностью;
• декларируемая самостоятельность местных финансов на фоне тотальной дотацион-ности многих муниципальных образований (так около 80% муниципальных образований в субъектах РФ являются дотационными);
• отсутствие механизма управления муниципальным имуществом как инструмента развития инвестиционной привлекательности территории.
Хотелось бы также конкретней остановиться на одной из наиболее острых проблем местного самоуправления в Российской Федерации - проблеме несоответствия
полномочий органов местного самоуправления имеющимся в их распоряжении материальным ресурсам. Наличие определенного материального дефицита для решения экономических и социальных задач является причиной возникновения противоречий между органами власти разных уровней, разрешение которых должно находиться в плоскости разработки регламентов взаимодействия наделенных властными полномочиями органов.
Многие проблемы, связанные с разграничением собственности на государственную и муниципальную, до настоящего времени не урегулированы, поэтому федеральные и региональные органы власти и органы местного самоуправления продолжают выполнять иногда несвойственные им функции в хозяйственно-экономической сфере.
Рекомендации по повышению эффективности управления муниципальной собственностью
Эффективная система управления муниципальной собственностью должна обеспечить достижение следующих целей:
(а) максимально возможное повышение доходности муниципальной собственности;
(б) наиболее эффективное выполнение социальных функций в процессе использования муниципальной собственности;
(в) оптимизация структуры муниципальной собственности в интересах обеспечения устойчивых предпосылок для экономического роста.
В рамках указанных целей должны решаться две основные задачи:
(1) максимальное поступление в бюджет (повышение доходности объектов муниципальной недвижимости и повышение эффективности расходования средств бюджета);
(2) совершенствование системы управления муниципальной собственностью.
Решение поставленных задач может осуществляться по следующим направлениям.
(1) Совершенствование муниципального бюджета. Основным вопросом, который необходимо решить в рамках управления муниципальными финансами, является установление равновесия между возрастающими расходами муниципалитета и ограниченными доходами. Такое разделение процессов функционирования и развития делает целесообразным разделение бюджета на две относительно самостоятельные части - бюджет функционирования и бюджет развития [6]. Текущие расходы должны покрываться за счет текущих доходов, а инвестиционные расходы должны предполагать их покрытие за счет доходов от инвестиций.
(2) Создание условий для привлечения инвестиций. Для решения задачи привлечения инвестиций муниципалитету можно использовать такие инструменты, как «региональный маркетинг», создание на местном уровне выгодных условий для инвесторов, а также использование муниципальной собственности для создания инфраструктуры с целью обеспечения удобства деятельности инвесторов.
(3) Разграничение полномочий в сфере управления собственностью между уровнями публичной власти. За длительный период, в течение которого, в соответствии с Постановлением № 3020-1 «О разграничении государственной собственности в Российской Федерации на федеральную собственность, государственную собственность республик в составе Российской Федерации, краев, областей, автономной области, автономных округов, городов Москвы и Санкт-Петербурга в муниципальную собственность», осуществлялся процесс разграничения имущества между Российской Федерацией, ее субъектами и муниципальными образованиями, четкие критерии допустимости нахождения имущества в государственной и муниципальной собственности законодательно не закреплены.
При формировании государственной и муниципальной собственности необходимо учитывать следующие принципы:
(1) в государственной и муниципальной собственности не может находиться имущество, которое не может использоваться для публичных нужд;
(2) имущество, находящееся в государственной и муниципальной собственности, не является источником извлечения прибыли.
Необходимо разработать порядок передачи и приема имущества, подлежащего передаче при перераспределении публичных полномочий, и решить вопрос о том, как при этом должны строиться отношения между различными уровнями власти.
В силу того, что отношения между различными уровнями власти носят не гражданско-правовой, а государственно-правовой характер, при передаче имущества необходимо соблюдать следующие принципы:
(1) перераспределение имущества следует осуществлять на безвозмездной основе, так как это имущество предназначено для обеспечения нужд населения страны;
(2) перераспределение имущества должно происходить только в случае ликвидации либо реорганизации соответствующих административно-территориальных образований -субъектов Российской Федерации либо муниципальных образований;
(3) процедура перераспределения должна носить обязательственный характер.
На основе изложенных принципов в таблице сформулированы предложения по разграничению полномочий органов государственной власти и местного самоуправления в сфере управления муниципальной собственностью.
Субъект управления Разграничение полномочий в сфере управления муниципальной собственностью
Российская Федерация Установление общих принципов разграничения государственной собственности
Установление общих принципов и основ порядка приватизации и купли-продажи государственной и муниципальной собственности
Передача имущества, находящегося в государственной собственности РФ, в управление органам МСУ
Установление основ порядка создания муниципальных предприятий, учреждений и других организаций, их реорганизации и ликвидации
Разграничение объектов муниципальной собственности в отношении муниципальных образований, одно из которых находится в границах другого (кроме города)
Субъект РФ Передача имущества, находящегося в государственной собственности субъектов РФ, в управление органам МСУ
Установление порядка передачи и передача объектов собственности субъектов РФ в муниципальную собственность
Разграничение объектов муниципальной собственности в отношении внутригородских муниципальных образований
Муниципальное образование Владение, пользование, распоряжение муниципальной собственностью
Управление муниципальной собственностью
Ведение инвентаризации и учета земли и недвижимого имущества Создание предприятий, учреждений и организаций для осуществления хозяйственной деятельности, решение вопросов их реорганизации и ликвидации
Определение целей, условий и порядка деятельности муниципальных предприятий, учреждений и организаций, регу-
лирование цен и тарифов на их продукцию (услуги)
Управление землями, расположенными в границах муниципального образования, в части установления режима использования земель и контроля его соблюдения в целях создания благоприятной среды обитания и обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения
Таблица. Предложения по разграничению полномочий в сфере управления собственностью между уровнями публичной власти
В целях законодательного решения данных вопросов необходимо принять закон, который регулировал бы особенности приобретения и осуществления права государственной и муниципальной собственности.
В связи с тем, что ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» 2003 г. определил временные рамки процесса перераспределения имущества, находящегося в муниципальной собственности и отчуждения непрофильной собственности (2006-2009 гг.), в настоящее время необходимо проводить подготовительную работу, одним из направлений которой является учет имущества, находящегося в муниципальной собственности, его оценка, сверка состава имущества, реально находящегося в муниципальной собственности, с имуществом, указанным в ст. 51 новой редакции ФЗ.
В целях учета муниципального имущества на федеральном уровне необходимо разработать порядок, определяющий единство ведения правил реестров всех уровней власти и обеспечивающий информационное воздействие и сопоставление сведений, содержащихся в реестрах, с другими информационными системами учета.
Таким образом, решение проблем совершенствования управления муниципальной собственностью невозможно без активного вмешательства государства в регулирование данных отношений, прежде всего, путем устранения пробелов в законодательстве, внесения изменений и дополнений в действующие федеральные и региональные нормативные акты и принятия новых в целях унификации форм и методов управления муниципальной собственностью, что обеспечит динамичное развитие экономики муниципального образования.
Заключение
Муниципальная собственность является стратегическим активом, который требует эффективного управления для увеличения доходов муниципальных бюджетов и решения с их помощью социальных проблем местного сообщества.
Целью управления муниципальной собственностью является обеспечение эффективного использования муниципального имущества для повышения качества жизни местного населения, создания благоприятной среды для труда и отдыха.
Наиболее значимыми проблемами, снижающими эффективность деятельности органов местного самоуправления в процессе использования муниципальной собственности, являются:
(а) несовершенство системы нормативно-правового регулирования процесса управления муниципальной собственностью;
(б) несоответствие полномочий органов местного самоуправления имеющимся в их распоряжении материальным ресурсам;
(в) несоответствие правового статуса муниципальных предприятий целям и характеру их деятельности;
(г) обеспечение населения отдельными видами социальных услуг ниже социальных стандартов.
Для решения этих проблем в работе предложены следующие пути:
(1) разделение бюджета на две относительно самостоятельные части - бюджет функционирования и бюджет развития, что поспособствует установлению равновесия между возрастающими расходами муниципалитета и ограниченными доходами;
(2) создание условий для привлечения инвестиций;
(3) установление принципов разграничения полномочий органов государственной власти и местного самоуправления в сфере управления муниципальной собственностью;
(4) повышение уровня самоорганизации населения, что даст возможность не только выражать, но и отстаивать собственные интересы в процессе деятельности, связанной с управлением муниципальной собственностью.
Реализация перечисленных мер на практике позволит повысить эффективность управления муниципальной собственностью, и будет способствовать решению социальных задач, стоящих перед органами местного самоуправления.
Литература
1. Шаломцева Е.Г. Совершенствование процесса управления муниципальной собственностью в условиях реформы местного самоуправления в Российской Федерации: Автореф. дис. ... канд. экон. наук. - М., 2004. -15 с.
2. Семенова Т.Ю. Муниципальный менеджмент: Учеб.пособие. - СПб.: СПбГИЭУ, 2004. - 158 с.
3. Гражданский Кодекс РФ. - М.: Эксмо, 2005. - 352 с.
4. Кирсанов С. А., Зарукина Е.В., Семенова Т.Ю. Организация местного самоуправления: Учеб.пособие. - СПб.: СПбГИЭУ, 2006. - 226 с.
5. Суязова Т. А. Формирование системы эффективного управления муниципальной недвижимостью: Автореф. дис. ... канд. экон. наук. - СПб., 2006. -18 с.
6. Дмитриев Ю.А., Комарова В.В., Пылин В.В. Муниципальное право РФ: Учеб.пособие. - М.: Эксмо, 2005. - 272 с.
