CC BY
272
УДК 340.111
Н. И. Землянская, Е. А. Первышов*
Публичные расходы и публичный интерес: детерминизм правовых понятий
В статье обосновывается взаимосвязь понятий «публичные расходы» и «публичные интересы». Проведенное исследование позволило прийти к выводу о том, что осуществление публичных расходов обусловлено наличием публичного интереса. Доказано, что публичный финансово-правовой интерес носит сложный характер, заключается в наличии потребностей, носителями которых являются общество, государство, социальная группа.
The article explains the relationship of the concepts of "public spending" and "public interest." This study led to the conclusion that the implementation of public expenditure due to the presence of the public interest. It is proved that the public financial and legal interest is complex, is the presence of needs, carried by society, the state, social group.
Ключевые слова: публичные расходы, публичный интерес, государственный интерес, общественный интерес, бюджет.
Key words: public expenditure, public interest, public interest, public interest, budget.
Происходящие в экономической и политической жизни России изменения обострили необходимость исследования понятия «публичные расходы». Ранее финансовое обеспечение задач и функций государства и его территориальных подразделений осуществлялось за счет принадлежащих публично-правовым образованиям централизованных и децентрализованных денежных фондов. В настоящее время часть государственных функций передана государственным корпорациям, негосударственным пенсионным фондам, иным некоммерческим организациям. К удовлетворению публичных интересов активно привлекаются коммерческие организации. Международные интеграционные процессы с участием России также накладывают отпечаток на структуру публичных расходов. С учетом усиления роли хозяйствующих субъектов в финансовом обеспечении об-
* © Землянская Н. И., Первышов Е. А., 2015
166
щественно значимых расходов, а также участия интеграционных объединений в осуществлении затрат публичного характера назрела необходимость уточнения понятия «публичные расходы».
Термин «публичные расходы» уже получил большое распространение в научной и учебной литературе. Однако в большинстве случаев его содержание сводится к понятию «государственные и муниципальные расходы». Так, в учебнике «Финансовое право» под реакцией Е. Ю. Грачевой одна из глав носит название «Правовое регулирование публичных расходов» [17, с. 398-420]. Вместе с тем содержание указанной главы основано на характеристике такого понятия, как «государственные и муниципальные расходы», а большая ее часть касается бюджетных расходов.
Следует заметить, что в отдельных работах категория «государственные и муниципальные расходы» полностью синонимизируется определению «расходы бюджетов» [4, с. 135-144]. В некоторых случаях авторы раскрывают понятие «государственные расходы», но фактически речь идет не только о государственных, но и муниципальных расходах. Так, в экономической литературе государственные расходы определяются как денежные отношения, возникающие на завершающей стадии распределительного процесса в связи с использованием фондов финансовых ресурсов субъектов экономических отношений в целях финансирования основных затрат расширенного воспроизводства и удовлетворения других общественных потребностей [3, с. 66]. Несмотря на то что Т. В. Брайчева дефинировала понятие «государственные расходы», по смыслу предложенное ею определение можно распространить и на муниципальный уровень. Более того, удовлетворению общественных потребностей служат не только публичные финансы.
Попытки раскрыть понятие «государственные и муниципальные расходы» предпринимались не только в учебной, но и научной литературе. Например, Ч. Д. Цыренжапов в диссертационном исследовании «Правовые основы государственных и муниципальных расходов» использует категории «государственные и муниципальные расходы» и «публичные расходы» в качестве равнозначных. В материальном аспекте государственные и муниципальные расходы он рассматривает как функционирующие в фондовой оболочке денежные средства, принадлежащие публичнотерриториальным образованиям и направляемые ими на финансовое обеспечение реализации своих задач и функций. С учетом экономического аспекта это совокупность экономических отношений по использованию фондов денежных средств, принадлежащих государству и местному само-
167
управлению, в интересах общества. В правовом аспекте - это звено финансово-правового механизма обеспечения публичных функций и задач [18, с. 18-19]. Полагаем, что результативность расходов публичнотерриториальных образований могла бы повыситься при наличии теории публичных расходов, однако становление последней - задача будущего [18, с. 16].
Заслуживающими внимания следует признать выводы А. А. Нечай, рассматривающей публичные расходы как категорию финансового права и предлагающей понимать под ними «затраты публичных фондов денежных средств, которые выражают урегулированные правовыми нормами социально-экономические отношения по поводу распределения (перераспределения) и использования публичных фондов денежных средств и обеспечивают удовлетворение публичного интереса» [14, с. 315]. В числе основных признаков, указывающих на публичный характер отношений, связанных с расходованием средств публичных денежных фондов, А. А. Нечай называет характер интереса, который обнаруживается в соответствующих общественных отношениях, и цель их возникновения [13, с. 102-103]. Они проявляются в том, что с учетом характера интереса названные отношения относятся к числу публичных, а цель их возникновения заключается в удовлетворении потребностей общества, территориального объединения граждан, т. е. местного самоуправления и всего государства. При этом автор выделяет три вида публичного интереса, на которых основаны публичные отношения: государственный и территориальный, которые безусловно отнесены к категории публичного интереса, а также общественный социальный, приобретающий признаки публичности только после признания государством или местным самоуправлением и декларирования в нормах законодательства [14, с. 295-300].
Понятие «интерес» используется многими отраслями науки, включая юриспруденцию, однако следует согласиться с Н. Н. Косаренко, утверждающим, что «в теории права существуют понятия и категории, употребляемые юристами как нечто само собой разумеющееся, значение которых ни у кого не вызывает сомнений. Однако если попытаться вникнуть в их смысл или дать им определение, выяснится, что единого представления об этих элементах права не существует и что каждый юрист придает им собственное значение. Такой категорией, на наш взгляд, бесспорно, является понятие интереса» [7].
Определяющее значение интереса обусловлено его ведущей ролью в поведении человека и любого другого участника соответствующего общественного отношения (государства, юридического лица и др.). «Каждый
168
индивид или группа представляют свои интересы, которые могут быть связаны с общественными интересами, существовать параллельно с ними, противоречить им. А интересы государства, выраженные в его политике, как правило, обусловлены интересами граждан и их объединений. Многообразие взаимосвязей государства и личности предопределяет и разносторонность соотношения их интересов» [2, с. 36].
Наиболее распространенными в правовой литературе являются понятия «частные интересы», «публичные интересы», «государственные интересы», «общественные интересы». Содержанию указанных категорий и их соотношению друг с другом в последнее время уделяется пристальное внимание. Формулируемые при этом выводы носят в большей степени характер научных обобщений, поскольку отечественный законодатель не дает их нормативного определения. Между тем действующие нормативные правовые акты, не раскрывая названных или аналогичных им понятий, оперируют ими и даже содержат в своих названиях. Примерами последних могут служить Федеральный закон от 2 апреля 2014 г. № 39-ФЗ «О защите интересов физических лиц, имеющих вклады в банках и обособленных структурных подразделениях банков, зарегистрированных и (или) действующих на территории Республики Крым и на территории города федерального значения Севастополя», Федеральный закон от 5 марта 1999 г. № 46-ФЗ «О защите прав и законных интересов инвесторов на рынке ценных бумаг», Указ Президента РФ от 11 сентября 2012 г. № 1285 «О мерах по защите интересов Российской Федерации при осуществлении российскими юридическими лицами внешнеэкономической деятельности» и ряд других.
Нормативных правовых актов, в текстах которых употребляется термин «интерес», также большое количество. Так, его использование в Конституции РФ связано в основном с законными интересами граждан. В Бюджетном кодексе РФ использование указанного определения почти всегда связано с интересами публично-правовых образований - Российской Федерации, субъектов РФ, муниципальных образований.
Приведенные выше примеры показывают, что законодатель активно использует термин «интерес», а также закрепляет в текстах нормативных правовых актов обязанности учитывать различные виды интересов участниками соответствующих правоотношений, но не раскрывает используемые понятия.
Попытка сформулировать понятия интересов была предпринята президентом РФ в Указе от 17 декабря 1997 г. № 1300 «Об утверждении Концепции национальной безопасности Российской Федерации» (далее -
169
Концепции). Согласно Концепции наиболее широким понятием выступают национальные интересы России, представляющие собой совокупность сбалансированных интересов личности, общества и государства в экономической, внутриполитической, социальной, международной, информационной, военной, пограничной, экологической и других сферах. Они носят долгосрочный характер и определяют основные цели, стратегические и текущие задачи внутренней и внешней политики государства. Национальные интересы обеспечиваются институтами государственной власти, осуществляющими свои функции в том числе во взаимодействии с действующими на основе Конституции Российской Федерации и законодательства Российской Федерации общественными организациями.
Интересы личности, являясь компонентом национальных интересов России, состоят в реализации конституционных прав и свобод, обеспечении личной безопасности, повышении качества и уровня жизни, в физическом, духовном и интеллектуальном развитии человека и гражданина. Другими составляющими национальных интересов РФ выступают интересы государства и общества. В соответствии с Концепцией интересы общества состоят в упрочении демократии, создании правового, социального государства, достижении и поддержании общественного согласия, в духовном обновлении России, а интересы государства состоят в незыблемости конституционного строя, суверенитета и территориальной целостности России, политической, экономической и социальной стабильности, безусловном обеспечении законности и поддержании правопорядка, в развитии равноправного и взаимовыгодного международного сотрудничества.
Предпринятая президентом Российской Федерации попытка легализации понятия «интерес» не получила своего развития и логического завершения, в связи с чем действующие правовые акты ограничиваются использованием данного понятия в содержащихся в них правоположениях.
В правовой науке исследователи наиболее часто обращаются к разграничению частного и публичного интереса. Так, известный русский цивилист С. А. Муромцев в книге «Определение и основное разделение права», впервые опубликованной еще в 1879 г., писал, что общее благо есть все то, что способствует наибольшему счастью наибольшего числа лиц. Частный интерес, напротив, способствует счастью отдельных лиц, без отношения к счастью прочих. При этом общее благо по природе своей не враждебно частному интересу, оно только комбинирует многие частные интересы, чтобы достигнуть наибольшего счастья наибольшего числа лиц [12, с. 171].
170
На тесную взаимосвязь частных и публичных интересов, их взаимообусловленность и взаимозависимость обращают внимание и другие ученые, при этом подчеркивается, что граница между сферами жизнедеятельности государства, общества и индивида, равно как и между частными и публичными интересами, не всегда очевидна и постоянна. Кроме того, охватить все стороны жизни, имеющие публичное значение, довольно трудно, особенно учитывая, что динамика общественного развития и изменение материальных условий жизни позволяют судить о «публичном» как о постоянно эволюционирующей категории [5, с. 93].
Так, примером признания общественной значимости расходов может служить принятие Федерального закона от 25 декабря 2012 г. № 271-ФЗ «О внесении изменений в Жилищный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу отдельных положений законодательных актов Российской Федерации», дополнившего Жилищный кодекс РФ разделом IX «Организация проведения капитального ремонта общего имущества в многоквартирных домах». Согласно нововведениям собственники помещений в многоквартирном доме и ранее несшие бремя ответственности за содержание своего жилья обязаны уплачивать ежемесячные взносы на капитальный ремонт общего имущества дома. Указанные взносы, а также иные доходы образуют фонд капитального ремонта, средства которого используются для оплаты работ и (или) услуг по капитальному ремонту общего имущества многоквартирного дома и в иных связанных с ремонтом целях, предусмотренных ст. 174 Жилищного кодекса РФ. Необходимость формирования и использования фондов капитального ремонта, а также введение механизма государственного регулирования контроля в данной области общественных отношений обусловлена крайне плачевным состоянием жилищного фонда в стране. При этом суммы, необходимые для приведения жилого фонда в надлежащее состояние, для бюджета являются неподъемными [11]. Поэтому, возложив обязанности по ремонту общего имущества в многоквартирных домах на собственников помещений, частными интересами которых вызвана сама потребность такого ремонта, государство оставило за собой право регулировать обязанность образования фондов капитального ремонта, определять источники доходов и направления расходования средств названных фондов, а также решать иные вопросы, что свидетельствует о публичном характере интересов, с которыми связана необходимость проведения капитального ремонта и финансирования связанных с ним расходов.
171
При характеристике публичного интереса нередко используется понятие «общественный интерес». В частности, А. В. Кряжков утверждает, что в основании публичного интереса лежит объективно существующий интерес общества [8, с. 92], а по словам Ю.А. Тихомирова, рассматривающего публичные интересы как общие, без удовлетворения которых как не могут быть реализованы частные интересы, так и не могут быть обеспечены целостность, устойчивость и нормальное развитие организаций, государств, наций, социальных слоев и всего общества, «осознанный общественный интерес становится целью деятельности государства» [15, с. 55-56].
Думается, наличие публичного интереса неразрывно связано прежде всего с существованием и развитием общества. Но не стоит забывать, что центральное положение в обществе занимает государство, по характеру которого можно судить о характере и сущности общества. Будучи продуктом эволюции общества, государство со временем приобрело по отношению к последнему относительную самостоятельность, которая постоянно изменяется в зависимости от условий их взаимодействия.
По отношению к обществу государство выступает как средство управления, ведения общих дел, а для противников господствующего класса оно служит орудием подавления и насилия [9, с. 144]. Наиболее ярко подобная сущность государства раскрыта в трудах представителей материалистической теории происхождения государства. Таким образом, очевидно, что в какой мере несовпадающими являются понятия «общество» и «государство» (первое шире второго), в такой же мере соотносятся интересы, носителями которых они выступают. Однако выявленная разница между интересами всего общества и государства нивелируется при рассмотрении содержательной стороны сущности государства с учетом общечеловеческого предназначения указанного феномена.
В раскрытии данного вопроса наиболее аргументированными представляются выводы М. И. Байтина, критически относившегося к догматическому подходу в исследовании материалистических взглядов на происхождение и сущность государства исключительно с классовых позиций. Ученый обращает внимание на высказанное К. Марксом в «Капитале» суждение о выполнении государством не только классовых функций, но и «общих дел, вытекающих из природы всякого общества» [10, с. 422]. М. И. Байтин пишет: « ...любое государство наряду с решением сугубо классовых задач выполняет и общечеловеческую миссию, без которой не может существовать ни одно общество. К выполнению общих дел относит-
172
ся прежде всего осуществление таких элементарных разнообразных коллективных потребностей общества, как организация здравоохранения, образования, социального обеспечения, средств транспорта и связи, строительство дорог, ирригационных сооружений, борьба с преступностью, с эпидемиями, охрана природных ресурсов, меры по предотвращению войны и обеспечению мира и т. п. Общечеловеческое предназначение государства в более широком смысле состоит в том, чтобы быть инструментом социального компромисса, смягчения и преодоления противоречий, поиска согласия и сотрудничества различных слоев населения и общественных сил; обеспечения общесоциальной направленности в содержании всех осуществляемых им функций» [1, с. 36].
Изложенное позволяет судить о невозможности противопоставления интересов общества и государства. В идеальном представлении их интересы должны практически совпадать, однако в реальности общественные интересы несколько шире интересов государства. Понятие «государственный интерес», по утверждению И. А. Исаева, отсылает к единственному объекту - государству, государственный интерес есть сама сущность государства, особое знание и забота о целостности государственности [6].
Думается, публичный интерес - весьма сложно организованная конструкция. Не зря Ю. А. Тихомиров, серьезно занимающийся проблематикой интереса, считает, что публичный интерес выступает в качестве родового понятия, включающего в себя более конкретные видовые понятия [15, с. 61]. Отсюда следует, что имеются все основания говорить о существовании публичного финансово-правового интереса, служащего основным критерием разграничения частных и публичных финансов, частных и публичных расходов, частного и публичного в правовом регулировании общественных отношений соответствующей отраслевой принадлежности.
В сфере публичных финансов сложный характер публичного интереса проявляется довольно отчетливо. Центральное место в структуре финансовой системы России занимает совокупность бюджетов публичноправовых образований - государственных и местных. Следует согласиться с Н. И. Химичевой, что государственный бюджет Российской Федерации -необходимый атрибут государства, финансовая основа его суверенитета [16, с. 179].
Мнение о том, что бюджет служит удовлетворению интересов государства (муниципальных образований), государственной власти (местного самоуправления) является, пожалуй, наиболее распространенным. Характеризуя его, О. В. Болтинова пишет, что «бюджет аккумулирует финансо-
173
вые ресурсы для содержания и функционирования государственного управления и местного самоуправления; судебной власти; международной деятельности; национальной обороны; правоохранительной деятельности и безопасности государства; промышленности, энергетики, строительства; сельского хозяйства и рыболовства; транспорта, связи, информатики и т. д. - т. е. всех функций государства» [17, с. 58].
Следует, однако, предположить, что в характеристике предназначения бюджета содержится указание на использование средств указанного публичного фонда не только в государственных, но и в общественных интересах. Расходы государства (муниципальных образований), связанные с содержанием органов государственной власти (органов местного самоуправления) нацелены на удовлетворение интересов непосредственно публично-правового образования, качественное обеспечение функций которого невозможно без финансовых затрат на реализацию соответствующими государственными и муниципальными органами своих полномочий. Общественный интерес проявляется в направлении финансовых ресурсов на организацию и функционирование систем жизнеобеспечения не столько самого государства, сколько всего общества. Поэтому использование средств бюджетов на национальную оборону, правоохранительную деятельность и безопасность государства, международную деятельность, промышленность, сельское хозяйство, образование, здравоохранение, иные внутренние и внешние функции государства в целом, его территориальных подразделений, муниципальных образований осуществляется не ради публично-правового образования, а в целях удовлетворения социальных и экономических интересов всего общества и отдельных его социальных групп. При этом наиболее полно общественный интерес реализуется лишь при условии, что государство в лице соответствующих органов организует выполнение названных функций, эффективно управляет публичными (бюджетными) расходами, осуществляет действенный контроль за использованием бюджетных средств.
Изложенное позволяет утверждать, что характер интереса, выступающего «движущей силой» признания необходимости осуществления публичных расходов, относится к числу основных условий выделения категории «публичные расходы». Поэтому сделанные А. А. Нечай выводы о важности учета публичного интереса как признака публичности расходов [13] не вызывают сомнений. В то же время не вполне ясным видится разграничение рассматриваемых признаков: характер интереса, проявляемого в правоотношениях по осуществлению публичных расходов (публичный
174
интерес) и цель возникновения общественного отношения по осуществлению публичных расходов (удовлетворение потребностей государства, территориальных образований, общества). Несомненно, целью возникновения общественного отношения по осуществлению публичных расходов служит удовлетворение публичного интереса. Правоотношение по осуществлению публичных расходов - не статический, а динамический процесс, его существование основано на реализации публичного интереса, но не нахождении последнего в потенциальном состоянии. Поэтому, как представляется, ключевым признаком публичных расходов выступает наличие публичного интереса при их осуществлении. Таким образом, можно сформулировать следующее определение понятия «публичные расходы» - это произведенные в процессе финансовой деятельности затраты публично-правовых образований и иных лиц за счет принадлежащих им публичных денежных фондов (финансовых ресурсов) в целях финансового обеспечения реализации публичного интереса в порядке, предусмотренном действующим законодательством.
Список литературы
1. Байтин М.И. Вопросы общей теории государства и права. - Саратов: Изд-во Саратов. гос. акад. права, 2006.
2. Бакаева О.Ю., Погодина Н.А. О соотношении частных и публичных интересов // Журн. рос. права. - 2011. - № 4. - С. 36-47.
3. Брайчева Т.В. Государственные финансы. - СПб., 2001.
4. Бюджетное право России: конспект лекций / сост. Л.Ю. Грудцына и М.А. Радионова. - М., 2006.
5. Горшунов Д.Н. Интерес в частном праве: вопросы теории. - Казань,
2005.
6. Исаев И.А. Государственный интерес и чрезвычайное положение: диктатура как искусство управления // История гос-ва и права. - 2013. - № 8. - С. 2-7.
7. Косаренко Н.Н. Правовое обеспечение публичных интересов в сфере страхования: моногр. - М.: Волтерс Клувер, 2010 // СПС КонсультантПлюс.
8. Кряжков А.В. Публичный интерес: понятие, виды и защита // Гос-во и право. - 1999. - № 10.
9. Малько А.В. Теория государства и права: учеб. - М., 2001.
10. Маркс К. Капитал // Маркс К. и Энгельс Ф. Соч.: в 25 т. - 2-е изд. - Т. 3.
11. Мун О. Новые правила оплаты капитального ремонта в многоквартирном доме // Жилищное право. - 2014. - № 1. - С. 25-45.
12. Муромцев С.А. Определение и основное разделение права. - 2-е изд. -СПб., 2004.
175
13. Нечай А.А. Правовые проблемы регулирования публичных расходов в государстве: дис. ... д-ра юрид. наук. - Киев, 2005.
14. Нечай А.А. Проблемы правового регулирования публичных расходов // Очерки финансово-правовой науки современности: моногр. / под общ. ред. Л.К. Вороновой и Н.И. Химичевой. - М.-Харьков, 2011.
15. Тихомиров Ю.А. Публичное право. - М., 1995.
16. Финансовое право: учеб. / отв. ред. Н.И. Химичева. - 5-е изд., перераб. и доп. - М.: Норма, 2012.
17. Финансовое право: учеб. / под ред. Е.Ю. Грачевой. - М., 2012.
18. Цыренжапов Ч.Д. Правовые основы государственных и муниципальных расходов: дис. ... канд. юрид. наук. - Томск, 2005.
176
