CC BY
60
3.2. ПУБЛИЧНЫЕ И ЧАСТНО-ПРАВОВЫЕ НОРМЫ ИНСТИТУТА ГОСУДАРСТВЕННОГО КРЕДИТА
Мальцев Виталий Анатольевич, кандидат юридических наук, доцент кафедры финансового, банковского и административного права
Место работы: РГСУ
twvit@mail.ru
Аннотация: в статье раскрывается понятие государственного кредита как специального комплексного правового института, а также понятие государственного долга. Показано сочетание норм финансового и гражданского законодательства в регулировании отношений по государственному долгу. Дается характеристика методов управления как внутренними, так и внешними государственными долговыми обязательствами, а также их специфика применения. Определены проблемы в законодательном регулировании управления и обслуживания государственным долгом в России
Ключевые слова: государственный кредит, государственный долг, государственные долговые обязательства, реструктуризация, новация, рефинансирование, специализированная финансовая организация
PUBLIC AND PRIVATE LAW NORMS OF THE INSTITUTE OF
PUBLIC CREDIT
Maltsev Vitaly A., candidate of legal Sciences, associate Professor of financial, banking and administrative law Place of employment: RGSU
twvit@mail.ru
Abstract: the article reveals the notion of public credit as a special complex legal institution, as well as the notion of public debt. Shows a combination of financial rules and civil laws in the regulation of relations on the national debt. The characteristic of methods of management, both internal and external public debt, as well as their specific application. Identified problems in legal regulation of the management and servicing of public debt in Russia
Keywords: public credit, public debt, public debt, restructuring, novation, refinancing, specialized financial institution
Одним из специальных институтов российского права является институт государственного кредита, который охватывает различные вопросы правового регулирования государственных долговых обязательств. К тому же данный институт носит комплексный характер, поскольку государство вступает в эти отношения, с одной стороны, как частноправовой партнер, с другой, как публично-правовое образование. В связи с этим регулирование отношений по государственному кредиту осуществляется в нашей стране как нормами гражданского, так и нормами бюджетного законодательства [6; С. 32].
В первую очередь отношения по государственному кредиту формируют государственный долг, который включает в себя обязательства, возникающие из государственных заимствований, гарантий по обязательствам третьих лиц и другие, принятые на себя Российской Федерацией, в соответствии с бюджетным законодательством. Одним из основных вопросов, связанных с регулированием государственных долговых обязательств является мероприятия по их управлению и обслуживанию, то есть правовые аспекты при-
нятия и исполнения (погашения) обязательств. Полномочия по управлению и обслуживанию государственным долгом возложены непосредственно на Министерство финансов Российской Федерации [3; С. 182].
Комплекс мероприятий по управлению государственным долгом в основном касается двух аспектов - методов управления и порядка обслуживания. Под методами управления понимаются способы регулирования выпущенных в обращение займов и иных обязательств. Ранее ст. 98 Бюджетного кодекса РФ предусматривала запрет на изменение условий выпущенных займов, в том числе сроков выплат, размера процентных платежей и срока обращения. Однако в 2007 году указанное положение было исключено из Кодекса. В первую очередь, это было связано с тем, что условия выпущенных займов могут быть изменены в пользу не только государства (что, как правило, и делалось), но и в отношении его кредиторов (граждан, юридических лиц), например, сократить срок действия займа при увеличении его доходности. Такое хоть и редко, но встречалось в практике нашего государства.
Мальцев В. А.
ПУБЛИЧНЫЕ И ЧАСТНО-ПРАВОВЫЕ НОРМЫ ИНСТИТУТА ГОСУДАРСТВЕННОГО КРЕДИТА
Государство в условиях постоянного дефицита бюджета и роста государственной задолженности может прибегнуть к определённым методам ее регулирования. При этом, если раньше законодательство вообще не затрагивало вопросы применения тех или иных методов управления государственным долгом и государство могло в одностороннем порядке изменить размер доходности займа, увеличить срок действия займов или осуществить отсрочку погашения ранее выпущенных займов, а иногда и аннулировать государственный долг (отказаться от долговых обязательств), то в настоящее время применение методов управления государственным долгом строго ограничено бюджетным законодательством Российской Федерации. В то же время Бюджетный кодекс РФ закрепляет только три основных метода: реструктуризация; списание; уступка прав требования.
Однако в федеральных законах о бюджете и других нормативных правовых актах, например, в Гражданском кодексе РФ могут устанавливаться и другие методы, которые имеют определенные сходства с основными, либо применяются совместно с ними или отдельно (в установленных законодательством случаях) [7; С. 159]. К числу таких методов относятся: новация; предоставление отступного; конверсия; консолидация; рефинансирование; унификация; аннулирование долга и др.
Реструктуризация долга представляет собой основанное на соглашении прекращение долговых обязательств, составляющих государственный или муниципальный долг, с заменой указанных долговых обязательств иными долговыми обязательствами, предусматривающими другие условия обслуживания и погашения обязательств. При этом реструктуризация долга может быть осуществлена с частичным списанием (сокращением) суммы основного долга. Так, в соответствии с Федеральным законом о федеральном бюджете на 2014 год и плановый период 2015 и 2016 годов реструктуризация денежных обязательств (задолженности) перед Российской Федерацией, за исключением ранее реструктурированных обязательств, производится путем их консолидации с одновременным списанием задолженности по начисленным пеням и штрафам и предоставлением равномерной рассрочки уплаты консолидированной задолженности до 1 января 2017 года [1; п.2. ст.17].
Схожим с реструктуризацией методом регулирования является новация. В соответствии со ст. 414 Гражданского кодекса Российской Федерации новация представляет собой основанную на соглашении замену первоначального обязательства, существовавшего между сторонами, другим обязательством, предусматривающим иной предмет или способ исполнения. Такой метод был использован в отношении обязательств по
государственным краткосрочным бескупонным облигациям и облигациям федеральных займов со сроком погашения до 31 декабря 1999г.
Прекращение обязательств по государственным займам может быть осуществлено по соглашению сторон предоставлением взамен исполнения отступного (уплатой денег, передачей имущества и тому подобного). Однако, если ст. 409 Гражданского кодекса Российской Федерации закрепляет положение о том, что размер, сроки и порядок предоставления отступного устанавливаются сторонами, то бюджетным законодательством закрепляется, что в отношении отступного по государственным займам разработка условий и порядка заключения договора возложена на Правительство РФ [6; С.78]. Заключение договора об отступном осуществляется с владельцами государственных ценных бумаг, не осуществивших новацию в установленные сроки.
В отношении государственного внешнего долга наряду с реструктуризацией применяется метод конверсии. Под конверсией внешнего долга понимается средство, обеспечивающее сокращение общей суммы внешней задолженности, облегчение условий внешнего долга за счёт замещения основных обязательств иными, менее обременительными для государства-должника. Правительство Российской Федерации утверждает порядок погашения государственного внешнего долга Российской Федерации товарными поставками, обеспечивающий прозрачность проводимых финансовой операции, и порядок отбора заявок экспортёров. Как правило, конверсия осуществляется одновременно с консолидацией, то есть увеличением срока действия долговых обязательств (выпущенных займов) [8; С. 161].
Под рефинансированием понимается выпуск новых ценных бумаг для погашения других, с истекающими сроками или изменение условий займа. Как правило, это происходит, когда государству требуется отложить погашение займов, даже путем увеличения их объема. Например, в рамках рефинансирования долговых обязательств Правительство Российской Федерации вправе в 2013 году при ухудшении экономической конъюнктуры вправе было обеспечивать эмиссию облигаций федерального займа с постоянным купонным доходом со сроком погашения в 2022 году и их размещение путем заключения договора мены облигаций федерального займа на привилегированные акции банковских кредитных организаций в порядке и на условиях, которые установлены Федеральным законом от 18 июля 2009 года №181-ФЗ «Об использовании государственных ценных бумаг Российской Федерации для повышения капитализации банков», в целях проведения обмена облигаций федерального займа на привилегированные акции
банковских кредитных организаций. Ранее такой обмен в нашей стране не применялся.
Под аннулированием государственного долга понимается отказ государства от исполнения долговых обязательств. Однако за последнее время государства практически не применяют этот метод, особенно в отношении внешнего долга.
Обслуживание государственного внутреннего долга осуществляется Центральным банком РФ и его учреждениями, если иное не предусмотрено Правительством Российской Федерации. Оно производится в основном путём осуществления операций по размещению долговых обязательств Российской Федерации, их погашению и выплате доходов в виде процентов по ним или в иной форме.
Затраты по размещению, выплате доходов и погашению долговых обязательств Российской Федерации производятся за счёт средств федерального бюджета, таких как поступления от продажи федерального имущества, земельных участков, находящихся в федеральной собственности, сумма превышения поступлений от реализации государственных запасов драгоценных металлов и драгоценных камней над затратами по их приобретению и другие.
Обслуживание долговых обязательств Российской Федерации, а также их размещение, выкуп, обмен и погашение может возлагаться на генерального агента (агента) Правительства РФ, которым в соответствии с агентскими соглашениями, заключенных с Министерством финансов РФ выступают Центральный банк РФ, кредитные организации или иные специализированные финансовые организации. [2; С. 52]. Однако бюджетное и гражданское законодательство в настоящее время не раскрывают понятие «специализированная финансовая организация». Хотя в Государственной Думе РФ уже более двух лет находится на рассмотрении проект Федерального закона № 13443-6 «О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации и установлении требований к работникам специализированной финансовой организации, учрежденной Правительством Российской Федерации», в котором закрепляется определение специализированной финансовой организации.
Следует отметить, что наша страна за последнее время благодаря отдельным успехам финансовой политики смогла решить многие проблемы в обслуживании и управлении государственных долговых обязательств. Это привело к тому, что Российская Федерация входит в десятку наиболее благополучных стран мира по соотношению внешнего и внутреннего государственного долга к валовому внутреннему продукту. На 2014 год оно составило чуть более 11 процентов, для сравнения в таких странах как Канада, Германия, Франция, Великобритания этот показа-
тель превысил 70 процентов. Еще более худшая ситуация в Италии, США и Японии [4].
Однако, не смотря на такое, казалось бы, успешное достижение, в нашей стране еще существуют отдельные серьезные проблемы, и в первую очередь, в отношении внутренних государственных долговых обязательств. Этому свидетельствует тот факт, что за последние пять лет объем внутренних государственных долговых обязательств увеличился почти вдвое. При этом все еще остаются нерешенными вопросы, связанные с погашением государственных долговых товарных обязательств и особенно обязательств по вкладам населения в Сберегательном банке, внесенным до 1 января 1991 года, погашение которых планируется осуществить до 2020 года [5].
Список литерат уры:
1. Федеральный закон от 2 декабря 2013 г. N 349-ФЗ «О федеральном бюджете на 2014 год и на плановый период 2015 и 2016 годов» // Российская газета. - 2013. - №6252.
2. Андреев Ю.Н. Гражданско-правовая ответственность государства: Теория и судебная практика. - СПб.: Изд-во Р.Асланова "Юридический центр Пресс", 2006.
3. Алексеев Д. Б. Финансовый контроль как самостоятельная организационно-правовая форма государственной контрольной деятельности // Бизнес в законе. - №6. - 2013. - С.182-187.
4. Государственный долг «Большой двадцатки». Данные Международного валютного фонда. 2.06.2014 - http://www.imf.org/external/index.htm (Дата обращения 1 декабря 2014г.)
5. Домчева Е. Вклад без возврата // Российская газета. - 2013. - №6084.
6. Конюхова Т.В. Бюджетное право как подотрасль финансового права // Финансовое право. -2009. - №4.
7. Спектор А.А., Туманов Э.В. Гражданское право России: Учебное пособие. - М.: Юркомпани, 2009.
8. Ткебучава Е. Б. Состояние системы государственного управления финансами // Бизнес в законе. - №2. - 2013. - С.160-164.
9. Финансовое право: Учебник // Отв. ред. Е.Ю. Грачева, Г.П. Толстопятенко. - М.: ТК Велби, 2011. - С.310.
10. Чижикова Э. С. Формирование национальной платежной системы РФ // Бизнес в законе. - №1. -2013.
РЕЦЕНЗИЯ
на статью кандидата юридических наук, доцента Мальцева Виталия Анатольевича «Публичные и частноправовые нормы института государственного кредита»
Одним из сложных и своеобразных институтов российского права является институт государственного кредита. Отношения, возникающие при его применении, носят специфический характер и неоднократно исследовались в экономической и юридической науке. Однако современные подходы к указанному институту требует новых исследований и новых концепций. Представленная статья отражает современные право-
Мальцев В. А.
ПУБЛИЧНЫЕ И ЧАСТНО-ПРАВОВЫЕ НОРМЫ ИНСТИТУТА ГОСУДАРСТВЕННОГО КРЕДИТА
вые аспекты государственного кредита и определяет отдельные направления его развития.
Раскрывая содержание института государственного кредита, автор указывает на его цели и особенности правового регулирования. В частности, отмечается, что в связи с тем, что одной стороной этих отношений является государство (субъект РФ, муниципальное образование), эти отношения в большей степени регулируются публичным правом. В то же время указывается на то, что государство выступает в них и как частноправовой партнер, что предполагает применение норм гражданского законодательства. Отсюда в статье анализируются нормы Бюджетного и Гражданского кодекса РФ, с одновременным показом сочетания и применения их положений к отдельным видам правоотношений, возникающих при использовании государственного кредита. Проводится сравнение положений указанных нормативных правовых актов в отношении методов регулирования государственных долговых обязательств. Все это подтверждает мнение автора о том, что институт государственного кредита все в большей степени становиться комплексным правовым институтом, но при большем влиянии публично-правовых норм.
Таким образом, выводы сделанные автором вполне обоснованы и аргументированы. Положительным в статье также следует отметить выявление целого ряда проблемных аспектов в регулировании отношений по государственному кредиту как публичного, так и частноправового характера.
Научная статья Мальцева В.А. отражает новые современные подходы к содержанию института государственного кредита, его системе правового регулирования и рекомендуется к опубликованию.
Профессор кафедры административного,
финансового и международного права
ОУП ВО «Академия труда и социальных отношений»
д.ю.н.
С.В. Алексеев
