CC BY
512
1
Публичная собственность во Франции и Российской Федерации
DOI: http://dx.doi.Org/10.14420/ru.2015.1.10
магистрант Юридического факультета им. М.М. Сперанского, Российская академия народного хозяйства и государственной службы при Президенте Российской Федерации.
В статье рассматриваются особенности правового регулирования публичной собственности во Франции. Ключевые слова: французское право, публичная собственность, публичные юридические лица.
Любое государство нуждается в экономических ресурсах, необходимых для реализации внешних и внутренних функций, возложенных на него. При этом, важнейшим из ресурсов является имущество, находящееся в собственности государства (государственная или публичная собственность). Сам масштаб государственной собственности может служить в качестве характеристики, позволяющей проанализировать объем и характер функций, выполняемых данным государством.
Государственная собственность является составной и неотъемлемой частьюгосударственнойказны,которая,помнениюнекоторыхисследователей, представляет собой один из ключевых признаков государства.
На значимость государственной собственности и её роли в обеспечении функционирования государства указывает позиция Конституционного Суда Российской Федерации. Согласно ей, именно в существовании государственной (публичной) собственности российское конституционное правосудие видит фундамент, обеспечивающий государству экономический суверенитет, реализацию функций и полномочий его органов, а также обеспечение прав и свобод человека и гражданина.
При всей значимости указанного элемента для современного государства, проблематика, связанная с институтом государственной собственности, остается актуальной.
При этом вопросы правового регулирования государственной собственности, находятся в тесной взаимосвязи с воззрениями на степень и характер участия государства в экономической сфере. На данный момент, совокупность всех подходов к пониманию роли государства в экономике, может быть условно сведена к одному из двух основных течений в общественно-политической, правовой и экономической мысли. Первым из них является либерализм (неолиберализм), а вторым - этатизм (неоэтатизм).
Рудаков Е.И.,
Аннотация:
Либерализм основывается на позициях минимизации роли государства в сфере экономики, его отказа от активного участия в экономических отношениях, а также в неприменении к ним властного регулирования, либо максимальное ограничение такого регулирования.
Этатизм исходит от обратного, считая значительное присутствие государства в экономической сфере необходимым и обоснованным. При этом, понимание участия государства в экономических отношениях характеризуется многоплановостью. Помимо непосредственного выполнения публичных функций, включающих в себя, в том числе, действия, направленные на сохранение и поддержание сложившейся в обществе системы имущественных отношений, государство выступает и в качестве их активного участника, вместе с иными субъектами данных отношений.
Если же обратиться к истории вопроса начиная с XVIII века и заканчивая современностью, то легко отметить наличие определенной цикличности в политике государств, связанной с усилением то одного, то другого подхода к пониманию роли государства в экономике. При этом, в зависимости от подхода, возобладавшего на данном историческом этапе, менялся характер участия государства в экономической жизни. Оно, то максимально ослабевало до уровня, определяемого таким принципом либерализма, как «laissez fair, laissez passei» (фран. «позволять и не вмешиваться»), характеризующего Западную Европу конца XVIII века, то, наоборот, многократно усиливалось, доходя до уровня реакции, как это случилось в той же Западной Европе, но уже в первой половине XIX века. Причины, вызывавшие корректировку политического и экономического курсов, были различными. Например, одной из таких причин, вызвавшей наступление европейской реакции, явилась неудачная, а скорее, полностью провальная попытка реализации основных принципов естественного права в рамках Великой Французской Революции, приведшая к обратному эффекту в виде террора и попирания основных прав, составляющих фундамент частноправовых отношений. Зачастую, усиление роли государства обуславливается кризисными явлениями, например, в экономике, как это было в 30-е годы XX века, в США, в рамках «Нового курса» Франклина Рузвельта.
Особенную значимость вопрос, связанный с правовым регулированием государственной собственности, имеет для России, что объясняется двумя основными причинами.
Первая причина связана со значительным объемом имущества, находящегося в собственности государства. Независимо от политического режима и исторического периода, как в Российской Империи, так и в СССР, а теперь и в Российской Федерации, сильными остаются идеи патернализма и этатизма. Данными идеями обосновывалась необходимость существенного участия государства в экономической сфере, в том числе, в качестве собственника имущества. В настоящий момент, несмотря на заявления о либерализации экономики и усиления процесса приватизации, существенная часть собственности в Российской Федерации продолжает оставаться
Право и современные государства
государственной или муниципальной. По состоянию на 01.01.2013 г., только в федеральной собственности находилось 1795 унитарных предприятий и 2337 акционерных обществ, в их числе: ОАО «Роснефть», ОАО «Газпром», ОАО «Зарубежнефть», ОАО «АК «Транснефть». Значительное число перечисленных организаций, отнесено к стратегическим предприятиям и не подлежит приватизации. Среди стратегических организаций присутствуют крупнейшие российские предприятия топливно-энергетического комплекса, вносящие наибольший вклад в развитие экономики (в 2008 году в федеральном бюджете составная часть нефтегазовых доходов составляла 43 %, а в 2009 году - 30,6%; чистая прибыль ОАО «НК «Роснефть» в 2011 году составила 319 миллиардов рублей, а в 2012 году - 342 миллиардов рублей ).
Соответственно, масштаб и характер имущества, являющегося собственностью Российской Федерации и её субъектов, требует наличия детально разработанных правовых актов, позволяющих урегулировать процесс его использования.
Вторая причина, указывающая на актуальность рассматриваемой проблематики, именно для Российской Федерации, связана с особенностями отечественного исторического развития.
В отличие от современной России, государствам, относящимся к семье романо-германского или континентального права (Франция, Германия, Италия, Испания), даже вопреки имеющимся особенностям, вызванным национальной спецификой, до настоящего времени удалось сохранить определенную преемственность в учении о публичной собственности или публичных вещах, берущем своё начало в римском праве.
Всё приведённое даёт основания предполагать, что анализ правового регулирования публичной собственности в государствах, относящихся к романо-германской правовой семье, будет являться полезным, актуальным и своевременным ориентиром для формирования его российского аналога. Перед тем, как приступить к анализу правового регулирования публичной собственности в государствах континентальной правовой семьи, рассмотрим ряд особенностей, характерных для них.
Несмотря на общий вектор развития стран, входящих в указанную правовую семью, изначально заданный римским правом, для данных государств характерны некоторые национальные особенности, в том числе, и в области правового регулирования публичной собственности. Указанные особенности выступают основанием для дополнительного, внутреннего деления всех стран романо-германской правовой семьи на две группы - на группу романского и группу германского права.
Деления на правовые группы совпадает с двумя различными подходами к правовому регулированию публичной собственности. Один из них, характерен для государств, относящихся к группе романского права. Его мы, условно, будем именовать - «романская доктрина». Её родиной является Франция, помимо которой она получила распространение в государствах Южной Европы: Испании, Италии, Португалии и Греции. Романская доктрина
базируется на принципе деления собственности на публичную и частную.
Второй подход, связан со странами группы германского права. Он берет своё начало в Германии, помимо которой получил распространение в государствах, граничащих с ней (Австрия и Швейцария). Данный поход мы, условно, будем именовать - «германская доктрина». Германская доктрина, в отличии от романской, базируется на принципе модифицированной частной собственности на публичные вещи.
Помимо приведенных отличий, каждая из стран, относящихся, как к романской, так и к германской доктрине, имеет свои внутренние, характерные особенности. Значительность объема правового материала, касающегося названной проблемы, а также ограничения, установленные рамками статьи, не позволяют осуществить полный анализ не только двух, но даже и одной из приведенных доктрин. В связи с чем, наиболее верным и обоснованным, будет являться рассмотрение опыта правого регулирования публичной собственности в одной из стран, принадлежащих к романской или германской доктрине. С учетом вклада, внесённого в становление доктрины публичной собственности в дореволюционной России и в целях поддержания преемственности, целесообразным считаем рассмотрение опыта Франции. Кроме того, долгое время именно французское административное законодательство, к области регулирования которого относится и публичная собственность, являлось передовым в Западной Европе.
Сложность и неоднозначность процесса его становления проявляется уже на уровне терминологии или категориального аппарата. Сам базовый термин «публичная собственность», являющийся характерным, в тех или иных интерпретациях, доя всех стран романской доктрины, в нормативных актах Российской Федерации отсутствует.
Так часть 2 статьи 8 и часть 2 статьи 9 Конституции Российской Федерации содержат указания на следующие формы собственности: частную, государственную, муниципальную, а также на иные формы собственности. Указаний на публичную собственность приведенные статьи не содержат.
Не содержит каких-либо упоминаний о публичной собственности и пункт «д» статьи 71, пункт «г» части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации. Указанные статьи определяют лишь то, что в ведении Российской Федерации находятся федеральная государственная собственность и управление ею, а в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации - разграничение государственной собственности.
Пункт «г» части 1 статьи 114 Конституции Российской Федерации, относит управление федеральной собственностью к полномочиям, возложенным на Правительство Российской Федерации, не указывая при этом на её публичный характер.
Еще одним правовым актом, призванным регулировать вопросы государственной собственности, является Постановление Верховного Совета Российской Федерации от 27.12.1991 г № 3020-1 «О разграничении государственной собственности в Российской Федерации на федеральную
Право и современные государства
собственность, государственную собственность республик в составе Российской Федерации, краев, областей, автономной области, автономных округов, городов Москвы и Санкт-Петербурга и муниципальную собственность». Пунктами 1, 2 и 3 указанного нормативного акта выделяется государственная собственность, которая, также подразделяется на федеральную, муниципальную и государственную собственность республик в составе Российской Федерации, краев, областей, автономной области, автономных округов, городов Москвы и Санкт-Петербурга.
Пункт 1 статьи 214 Гражданского кодекса Российской Федерации в качестве государственной собственности указывает на собственность Российской Федерации (федеральную собственность), а также на собственность субъектов Российской Федерации - республик, краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов (собственность субъектов Российской Федерации). Указания на публичную собственность в приведенной статье отсутствуют.
Помимо приведенных нормативных актов, на собственность субъектов Российской Федерации, как отдельную форму собственности, указывает статья 26.11. Федерального закона от 06.10.1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации». Данный нормативный акт не определяет собственность субъектов Российской Федерации, как публичную собственность.
Что же касается муниципальной собственности, то существование данной формы собственности, предусматривается частью 2 статьи 8 и частью 2 статьи 9 Конституции Российской Федерации, пунктом 1 статьи 215 Гражданского кодекса Российской Федерации и частью 1 статьи 49 Федерального закона от 06.10.2003 г. № 1Э1-ФЗ «Об общих принципах местного самоуправления».
Как следует из указанных нормативных правовых актов, действующее российское законодательство каких-либо указаний на публичную собственность, как одну из форм собственности, существующую в России, не содержит.
Однако, отсутствие в нормативных актах такой правовой категории, как «публичная собственность», не может быть отнесено к основной проблеме российского законодательства. Его базисная, концептуальная проблема заключается в том, что в рамках системы права Российской Федерации у государственной собственности отсутствует особый или публичный статус, отличный от статуса частной собственности физических и юридических лиц. При этом, перенос представлений о государственной собственности, сформированных в советский и постсоветский период, на категорию «публичная собственность» группы романского права, является полностью необоснованным и ошибочным. Содержание категории «государственная собственность» российского права и категории «публичная собственность» романской правовой группы не является идентичными. Отличительной чертой
публичной собственности, характерной для романской правовой группы, является, во-первых, её специальное, целевое назначение, обусловленное выполнением государством публичных функций; во-вторых, её особый правовой статус, характеризующийся недопустимостью осуществления в отношении её таких действий, как отчуждение, конфискация или применение иных ограничений. Подобное понимание государственной собственности у российских законодателей отсутствует, что находит свое подтверждение в законодательстве, в первую очередь, в Гражданском кодексе Российской Федерации.
Согласно пункту 1 статьи 124 Гражданского кодекса Российской Федерации, все субъекты гражданско-правовых отношений, включая Российскую Федерацию, её субъекты, а также муниципальные образования, участвуют в них на равных началах с юридическими и физическими лицами.
Статья 214 Гражданского кодекса Российской Федерации, также не содержит характеристик государственной собственности, как особого объекта гражданско- правовых отношений.
Соответственно, Гражданский кодекс Российской Федерации при регулировании участия Российской Федерации, её субъектов в гражданско-правовых отношениях каких-либо конкретных указаний на их особый правовой статус не содержит. Это же касается и собственности, принадлежащей им (государственная, муниципальная собственность). Т.е. указанные субъекты, в рамках Гражданского кодекса Российской Федерации, «теряют» свой специальный статус и свою публичность. Что же касается государственной собственности, то она в рамках гражданско-правовых отношений уравнена с иными формами собственности, без указания на её особый характер, определяемый, как принадлежностью к публично-правовым образованиям (Российской Федерации и ее субъектам), так и специальными (государственными, публичными) целями, для достижения которых она используется.
Всё это указывает на то, что на данный момент, в Российской Федерации отсутствуют нормативно-правовые акты, закрепляющие отдельный, специальный статус государственной собственности.
Субъектами права публичной собственности во Франции являются юридические лица публичного права, которые в силу статьи 34 Конституции Франции, создаются органами законодательной и исполнительной власти. К данным юридическим лицам относятся: государство (Франция); административно-территориальные образования (к ним, в силу статей 72 и 74 Конституции Франции , относятся: коммуны, департаменты, регионы, образования с особым статусом и заморские образования); публичные учреждения (административные публичные учреждения (национальная служба занятости, национальные страховые кассы социального обеспечения, госпитали, лицеи, университеты, музеи) и торгово-промышленные публичные учреждения (Национальные железные дороги, Транспортная сеть Парижа, почта); иные лица публичного права (объединения в публичных
Право и современные государства
интересах и независимые административные органы (Медиатор Республики, Национальная комиссия по информатике и свободам и т.д.)).
При этом, имущество, находящееся в собственности юридических лиц публичного права, отличается определённой неоднородностью или дуализмом, что выражается в его делении на две части, а именно: на публичные домены (объекты публичной собственности; административно публичную собственность) и на частные домены (объекты частной собственности; частную собственность государства).
Основное отличие доменов заключатся в том, что частные домены, хотя и находятся в собственности юридических лиц публичного права, но используются ими не для публичных нужд, а в качестве источника получения прибыли. Данный вид доменов подпадает под действие норм гражданского права, то есть полностью регулируются Гражданским кодексом Франции. Споры, связанные с частными доменами, относятся к компетенции гражданских судов.
Что же касается второго вида доменов, то публичные домены, регулируются нормами административного права (административно-имущественного права), содержащимися в следующих нормативно-правовых актах: в Кодексе административной собственности Франции, в Общем кодексе собственности лиц публичного права Франции, в Кодексе речной публичной собственности и внутреннего судоходства Франции, в Кодексе дорожной сети Франции и в Кодексе экспроприации для публичной пользы Франции.
Условием для отнесения того или иного имущества к публичному домену является обязательное наличие одного из двух признаков или условий, выражающихся в «принадлежности» и «назначении» имущества. Первый признак, основывается на обязательной принадлежности публичного домена юридическому лицу публично права. Что же касается второго признака, то он основывается на том, что имущество, являющееся публичным доменом, должно обеспечивать общественно значимые интересы, т.е. общее пользование публичными благами и функционирование публичных служб. При этом, понимание публичной службы достаточно широкое, под ней французским законодательством понимается любая деятельность во всеобщих интересах, реализуемая под руководством субъекта публичного права.
Доктриной и законодательством Франции при классификации публичных доменов используются различные критерии. В основу исходной классификация публичных доменов положен способ их происхождения. В первую группу включено имущество естественного происхождения, в том числе: объекты морской и речной собственности, а также воздушной собственности. Во вторую группу включено имущество искусственного происхождения, в том числе: наземные пути, имущество общественного назначения, объекты железнодорожной собственности, имущество различных публичных служб, движимое имущество государства и иных лиц публичного права.
Публичные домены также классифицируются Общим кодексом собственности лиц публичного права Франции по принципу деления на недвижимое и движимое имущество с последующим разграничением по сферам и по происхождению.
Использование публичного домена осуществляется на основании административного акта, административного контракта или гражданско-правового договора, который применяется достаточно редко.
Можно выделить несколько форм использования публичных доменов, в том числе: использование юридическим лицом публичного права (публичной службой); коллективное или общее использование; индивидуальное использование.
Использование публичных доменов со стороны юридического лица публичного права (публичной службы) осуществляется на основании одностороннего акта или контракта предоставления.
Использование публичного домена может осуществляться юридическим лицом публичного права (публичной службы) с исключением возможности его использования со стороны других граждан (например, военные базы и т.п.) и без исключения такой возможности (например, метрополитен). Последний вариант используется в случаях, когда юридическое лицо публичного права (публичная служба) призвана оказывать гражданам определенные услуги.
Коллективное или общее использование публичного домена не предусматривает оформление какого-либо специального документа (например, ежедневное использование гражданами моста или дороги).
Индивидуальное пользование публичного домена представляет собой обременение какой-либо его незначительной части, осуществляемое за вознаграждение, на основании одностороннего административного акта и (или) контракта о найме.
Публичным доменам обеспечивается со стороны французского государства особая защита. Публичные домены являются неотчуждаемыми. Права юридических лиц публичного права (публичных служб) в отношение публичных доменов ограничены. Они лишены полномочий по их продаже, уступке, передаче в залог или по распоряжению каким-либо иным образом. Предоставление таких полномочий возможно при условии предварительного прохождения специальных разрешительных или согласительных процедур. Споры, касающиеся публичных доменов, относятся, исключительно, к компетенции административных судов. Полномочия судов, в отношение публичных доменов, также имеют ряд существенных ограничений, в рамках которых, суды не могут обращать взыскания на публичные домены. Публичные домены не могут поступить в собственность частных лиц в силу истечения сроков приобретательской давности.
Подводя итог рассмотрению правового регулирования публичной собственности во Франции, необходимо выделить его основные отличительные черты: публичный домен, прямо предназначен для выполнения государственных (публичных) функций; публичный домен имеет
Право и современные государства
особый правовой статус, исключающий его ограничение и изъятие из оборота в ущерб публичных интересов; публичный домен, выведен из-под действия норм гражданского законодательства и регулируется административным правом.
Французский опыт в данной области указывает на необходимость установления в России особого правового режима в отношении государственной собственности в связи с её специальным, публичным назначением. Только таким образом существует возможность внести ясность и логику в правовое регулирование отношений, связанных с государственной собственностью.
