CC BY
113
5. Переписка с Народным комиссариатом внешней торговли о деятельности Палаты // РГАЭ. Ф. 635. Оп. 1. Д. 152. Л. 11.
6. Постановление СНК СССР «Об утверждении Устава Всесоюзной торговой палаты» от 2 августа 1943 г. // РГАЭ. Ф. 635. Оп.1. Д.152. Л.2 - 3.
7. Проект устава Всесоюзной торгово-промышленной палаты // РГАЭ. Ф.635. Оп. 1. Д. 117. Л.1 - 19.
8. Протокол заседания президиума ВТП // РГАЭ. Ф .635. Оп.1. Д. 149. Л.78 - 79.
9. Протокол заседания президиума ВТП № 8 от 2 сентября 1940 г. // РГАЭ. Ф.635. Оп. 1. Д. 116. Л.112.
10. Протокол заседания президиума ВТП от 9 февраля
1943 г. // РГАЭ. Ф. 635. Оп.1. Д.146. Л.1 - 3.
11. Протокол заседания президиума ВТП № 1 от 12 мая
1944 г. // РГАЭ. Ф. 635. Оп.1. Д.145. Л.106.
12. Протокол заседания президиума ВТП от 30 мая 1944 г. // РГАЭ. Ф. 635. Оп.1. Д. 149. Л.84.
13. Протокол заседания президиума ВТП № 2 от 31 мая 1944 г. // РГАЭ. Ф. 635. Оп.1. Д.145. Л.105.
14. Протокол заседания президиума ВТП от 23 июня 1944 г. // РГАЭ. Ф. 635. Оп.1. Д. 149. Л.80 - 83.
15. Протокол заседания президиума ВТП № 6а от 26 июля
1944 г. // РГАЭ. Ф. 635. Оп.1. Д. 149. Л.77.
16. Протокол заседания президиума ВТП № 9 от 12 сентября 1944 г. // РГАЭ. Ф. 635. Оп.1. Д. 149. Л.57.
17. Протокол заседания президиума ВТП № 12 от 27 октября 1944 г. // РГАЭ. Ф. 635. Оп.1. Д. 149. Л.46 - 48.
18. Протокол заседания президиума ВТП № 13 от 10 ноября 1944 г // РГАЭ. Ф. 635. Оп.1. Д. 149. Л.31 - 34.
19. Протокол заседания президиума ВТП № 11 от 27 июля
1945 г // РГАЭ. Ф. 635. Оп. 1. Д. 160. Л. 48 - 51.
20. Протокол и стенограмма общего собрания ВТП № 1 - 4
от 20 мая 1939 г.// РГАЭ. Ф. 635. Оп.1. Д.106. Л. 1 - 96.
21. Протокол общего собрания членов ВТП № 1 от 27 января 1941 г. // РГАЭ. Ф. 635. Оп.1. Д. 131. Л. 1 - 4.
22. Протокол общего собрания членов ВТП от 15 августа 1943 г // РГАЭ. Ф. 635. Оп.1. Д. 145. Л.2 - 3.
23. Протокол общего собрания ВТП от 29 сентября 1944 г. // РГАЭ. Ф. 635. Оп.1. Д. 149. Л.50.
24. Протокол Совещания при председателе Президиума совместно с начальниками отделов ВТП от 3 сентября 1942 г. // РГАЭ. Ф. 635. Оп.1. Д. 139. Л. 1 - 2.
25. Протоколы заседаний президиума ВТП 27 января -
3 июня 1941 г. // РГАЭ. Ф. 635. Оп.1. Д. 131. Л.1 - 30.
26. Федотов В.И., Динес В.А. Распятие советского Меркурия . Саратов: СГСЭУ, 2008.
27. Штатное расписание Всесоюзной торговой палаты на 1943 г // РГАЭ. Ф. 635. Оп.1. Д. 146. Л. 1 - 3.
28. Стенограмма доклада председателя президиума ВТП М.В. Нестерова // РГАЭ. Ф.635. Оп.1. Д. 150. Л.1 - 32.
удк 94(470) р. С. Хакимов
ПРОЦЕССЫ ТРАНСФОРМАЦИИ РОССИЙСКОГО ФЕДЕРАЛИЗМА НА СОВРЕМЕННОМ ЭТАПЕ
Обзор опыта различных стран показывает, что тенденции деволюции и федерализации приобрели глобальный характер. Несмотря на некоторые аналогии российский демократический транзит стоит особняком по отношению к странам, перешедшим от авторитаризма к демократии (Испания) или от унитаризма к федерации (Бельгия). В России кризис национальной идентичности остро поставил перед властью задачу обеспечения национального единства, задачу, которая до сих пор решена не полностью. Этническое многообразие российского федерализма - это важнейший фактор успешной трансформации России в демократическое государство.
Ключевые слова: российский федерализм, демократия, демократическое государство, этническое многообразие.
КЭ. МаМтоу
PROCESSES OF TRANSFORMATION OF THE RUSSIAN FEDERALISM IN THE MODERN PERIOD
Distribution of powers for benefit of regional and local authorities affected the all continents. Despite of some analogies, the Russian transit to democracy is distinguished from the countries which have passed from authoritarianism to democracy (Spain) or from unitarisme to federation (Belgium). The crisis of national identity in Russia bring up a problem of assurance of national unity Till now this problem is not completely resolved. Ethnic variety of the Russian federalism is the major factor of successful transformation of Russia in the democratic state.
The key words: Russian federalism, democracy, democratic state, ethnic variety.
С 1990 г в России идут острые политические споры вокруг вопроса о том, каким - унитарным или федеративным - будет ее устройство, вокруг особого статуса Татарстана и Чечни, положения областей, краев, автономных округов в качестве равноправных субъектов Федерации, перспектив так называемой «губерниза-ции» и административного деления государства, полномочий Центра, этнической составляющей государственного устройства, «бюджетного федерализма». В настоящее время центр сосредоточил в своих руках
большие полномочия, что ряд политиков и ученых квалифицировали как отход от федерации к унитаризму. «За полтора десятилетия, - пишет В. Лысенко, - Россия прошла сложный путь от империи к федерации. С начала XXI в. этот вектор стал постепенно меняться, начался все более зримый откат, возврат к империи, реставрация Советского Союза на территории России и постсоветского пространства. За годы правления президента В. Путина наибольшему упадку подверглись федерализм и демократия в нашей стране» [7, с. 5].
Примерно об этом же говорит Н. Петров: «В настоящее время Россия не является федерацией хоть в сколько-нибудь полном смысле этого слова. Вместе с тем перспективы ее выживания и развития в качестве современного эффективного государства напрямую связаны с федерализацией» [10, с. 11]. Цитаты подобного рода можно было бы продолжить.
Действительно, многие шаги Президента В. Путина воспринимались как отступление от федерации. В то же время следует учитывать сложную природу федератив -ного государства, которая не отрицает унитарных начал, а скорее предполагает определенное соотношение централизации и децентрализации власти. «Противоположностью федерализму является не унитарное начало, а абсолютно единое начало, - пишут известные немецкие правоведы. - Унитаризм и федерализм - две влиятель -ные силы, действующие внутри союзного государства и определяющие его облик в зависимости от преобладания одной из них. Но каждая из этих сил не теряет своего влияния полностью. Если исчезает унитарное начало, то союзное государство подвергается опасности дезинтеграции; если нежизненным оказывается федерализм, союзное государство превращается в абсолютное единое. Такие экстремальные случаи исключаются, когда союзное государство с преобладанием федеративных начал выступает как федеративное союзное государство, а с преобладанием унитарных черт - как унитарно-союзное государство» [3, с. 80].
В период президентства В. Путина преобладало дисциплинирующее начало, обусловленное общей поли -тической ситуацией, в частности напряженностью на Северном Кавказе. В то же время в своем ежегодном Послании Федеральному Собранию РФ В. Путин сделал особый акцент на федерализме, предложив формулу: «По -настоящему сильное государство - это еще и прочная Федерация» [12]. Такую политику в которой сочетаются тенденции к унитаризму с поддержкой элементов федерализма, следует квалифицировать как процесс трансформации государства.
Президент Д.А. Медведев, продолжая в целом прежний курс, весьма определенно заявил о неизменности основных положений Конституции, приверженности демократии и федерализму, необходимости оптимизации разграничения полномочий и структур федерального управления в регионах. «Фундаментально значимым для нашего общества стало введение института местного самоуправления и укрепление федеративных начал государства, - заявил он. - Вы знаете: государственная политика в этих вопросах во многом осуществлялась путем « проб и ошибок» - с учетом опыта других государств и сложившихся в мире форм федерализма. Но ведь такой многосубъектной, многонациональной и многоконфессиональной федерации, как Россия, в мире больше не существует. Поэтому то, что мы сегодня делаем, делаем действительно впервые» [4]. Рос -сия все еще находится в поиске стратегического направления формирования федерализма с учетом как особенностей страны, так и международного опыта.
В период президентства Б.Н. Ельцина были заметны элементы восторженного восприятия возможностей федерализма, что впоследствии сменилось разочарованием. Послышались голоса о том, что федерализм чуть ли не разваливает страну. Однако большинство исследователей при значительном разбросе то -
чек зрения придерживаются мнения, что федерализм не расшатывал страну, а, напротив, явился стабилизирующим фактором. «Во многом именно благодаря федералистской идее, - считает С.Д. Валентей, - Россия сохранилась как единое государство» [2, с. 45 - 46].
Значительным фактором, отражающим особенность нынешнего этапа трансформации государственного устройства России, является ее тесная связь с демократизацией. В принципе и унитарное государство может быть демократическим, но в переходный период от тоталитарного режима к демократии федерализм оказывается важным фактором преобразования общества в целом. С. М. Шахрай утверждает: «Для России федерализм - это не политическая игра и тем более не слабость, а территориальный каркас демократии. Это единственная (может быть, вместе со свободой средств массовой информации) гарантия демократических преобразований в нашей стране. Если в западной цивилизации ценности и традиции демократии вырастали и развивались в течение сотен лет, так сказать, в естественных условиях, то в России нарождающиеся демократические институты по-прежнему нуждаются в специальной «охраняющей» среде. Такой средой является федерализм» [15, с. 17].
Россия обладает своеобразием, которое не позволяет проводить прямые аналогии с какой-либо федерацией в мире. Ни американская, ни швейцарская, ни германская модели не могут быть перенесены на почву России. Исторические и политические традиции страны требуют поиска собственного пути формирования оптимального государственного устройства. Природа России и ее особенности, влияющие на создание модели федерализма, связаны прежде всего с масштабами ее территории, экономическим, этническим, климатическим и географическим разнообразием регионов.
Российская Федерация переживает переломный период в своей истории. Разрушаются старые структуры управления, размываются устоявшиеся веками ценности и формируются новые цели государства, а вместе с этим меняется парадигма ее развития. Россия строилась на идеологии расширения своей территории, и вся ее предыдущая история связана с завоеванием и присоединением новых земель. Впервые эта стратегическая линия была нарушена в ходе революции 1918 г., когда от Российской империи отделились Польша, Финляндия, Литва, Латвия и Эстония, а также территория западной Украины и часть Молдавии. Советская Россия сумела приостановить процесс расползания государства, провозгласив создание федерации. Ключевую роль в этом процессе сыграл принцип самоопределения наций, который рассматривался большевиками как тактический ход с целью привлечения на свою сторону нерусских народов. Лозунги «красных» о национальноосвободительном движении народов оказались более привлекательными, нежели «белое» знамя «единой и неделимой» державы. В результате начал складываться Союз, и территория бывшей Российской империи к 1939 г. почти полностью восстановилась. Послевоенное расширение социалистического лагеря продолжило историческую экспансию России, но теперь уже на советской и социалистической почве.
Природа Советской России как государства, несмотря на социалистический режим, сохранила многие качественные характеристики Российской империи, а сте-
пень централизации была доведена до предела. Советский Союз, конечно, видоизменил отношения, существовавшие в Российской империи, где четко выделялась метрополия в лице центральной России и провинции, находившиеся на положении колониальных или полуколониальных окраин, подчас даже с собственным законодательством и особенностями внутреннего устройства. В СССР союзные республики стали формально равными, но доминирующее положение центра, русского языка и совпадение структур РСФСР с центральными органами означало фактическое сохранение элементов отношений метрополия/провинция. Несмотря на принятие Конституции федеративного характера на практике Советский Союз был одним из самых унитарных государств мира с жестким авторитарным режимом управления.
После распада СССР «новая Россия» оказалась в границах допетровского времени. Уменьшение территории государства - фактор не количественный, а качественный. Практически изменились все параметры, влияющие на большую политику. Резко уменьшился экономический и демографический потенциал. Экономика страны стала более затратной из-за отпадения юга. Климат государства стал более суровым, а проблемы коммуникации (протяженность, влияние тарифов на экономику и др.) при этом остались практически те же. Положение России на Каспийском, Черном и Балтийском морях кардинально изменилось и перестало быть ключевым, что повлияло не только на экономику но и внешнюю политику. Но самое главное - изменились ценностные ориентации: Россия вынуждена была перейти от идеологии расширения территории к ее обустройству, т.е. к экстенсивной культуре воспроизводства экономики. Вместе с тем старая схема отношений метрополия /провинция меняется на схему центр/субъекты , что требует выработки нового мышления и иной культуры управления.
Переход к условиям демократии и рынку заставляет в гораздо большей степени, нежели до этого, считаться с многообразием страны. Масштабы страны перестают быть преимуществом России и становятся серьезным недостатком. Россия теперь должна жить в условиях уменьшающихся ресурсов, худших условий выхода к морям, но практически при тех же по протяженности границах, которые надо содержать и охранять.
Итак, в качестве факторов, определяющих новую парадигму развития государственности Российской Федерации, можно выделить этническое, географическое, климатическое и экономическое многообразие страны, что порождает различие интересов субъектов и требование соответствующих прав для решения специфических региональных задач. Волевое принятие решений из центра постепенно меняется на корпоративную схему управления страной федеральным центром совместно с субъектами.
Россия находится в переходном состоянии от государства централизованного к демократической федерации. У страны для возврата к унитарному государству практически не осталось ресурсов ни в экономическом, ни в политическом смысле. Многие страны находятся в процессе трансформации, и, хотя трудно найти некий образец для РФ, тем не менее опыт ряда европейских стран представляет значительный интерес. Рассмотрим примеры Бельгии, Испании и Великобритании, которые
осуществляют реформы по разным причинам, но отражают в то же время некие общемировые тенденции.
Преобразование Бельгии в федеративное государство началось в 1970 г. путем создания трех Регионов (Фландрия, Валлония и Брюссель) и трех Сообществ (французского, нидерландского и немецкого) в качестве субъектов. Кроме того, в соответствии со ст. 4 Конституции «Бельгия состоит из четырех лингвистических регионов : регион французского языка, регион нидерландского языка, двуязычный регион Брюссель-столица и регион немецкого языка» [5, с. 341]. Основной причиной федерализации Бельгии послужило языковое разнообразие, имеющее глубокие исторические корни. Языковая граница между нидерландоязычными и франкоязычными бельгийцами, а также небольшой группой немецкоязычного населения привела к созданию смешанной системы федерализма, основанной одновременно на территориальном и этническом прин-ципе1. Это довольно запутанный институциональный клубок, где при наличии двух типов субъектов имеются еще некоторые территориальные и лингвистические субъекты2. «Однако, - как считает Николя Лагасс, - этот институциональный «монстр», со всеми его противоречиями и недостатками, обеспечивает мирное сосуществование трех языковых и трех культурных сообществ, несмотря на часто противоречивые и напряженные отношения между двумя большими сообществами, коими являются фламандское и французское сообщества» [6, с. 98].
Бельгию отличает асимметрия, что предполагает отсутствие единообразия в правилах, которыми определяются организация и компетенция федеративных единиц одного типа (региональный тип или тип сообществ). В литературе нередко асимметрия рассматривается как некая аномалия, но в случае с Бельгией это стало способом сохранения единого государства. Жо-омарт Ормонбеков пишет: «Несомненно, имеется много «за» и «против» в споре о целесообразности существования федеративной государственной системы, но для Бельгии, это был единственный способ выжить как государству» [9, с. 625].
Сегодня реформы в Бельгии продолжаются в направ -лении расширения прав субъектов не столько в соответствии с какой-либо заранее предложенной концепцией, сколько следуя логике прагматических решений.
В отличие от Бельгии, Испания должна была решить одновременно две проблемы: общую демократизацию общества после тоталитарного режима Франко и предоставление самостоятельности регионам, прежде всего Каталонии и Стране Басков. «Пакт Монклоа» позволил объединить весь народ Испании вокруг решения этих проблем, чего не было в РФ из-за острой борьбы демократических сил с партноменклатурой.
1 Причиной такого смешения двух принципов стало то, что в рамках одного государства встречается сосуществование французского и фламандского сообществ на одной территории (например, в регионе Брюсселя). Культурные требования удовлетворяют Сообщества, не связанные с территорией, а требования экономической автономии обеспечивает территория независимо от языковой принадлежности.
2 Например, общие фламандские институты управления осуществляют компетенцию Региона Фландрия.
Испания, как и Бельгия, является государством открытого типа, где ничего не предопределяют заранее, оставляя решение о путях развития на будущее вместе с апробацией различных правовых норм. Поэтому Конституция ограничивается определением минимума некоторых учредительных норм, в то время как их конкретное развитие происходит в самих автономиях в соответствии с имеющимися полномочиями. Она не устанавливает ни перечень, ни названия автономных сообществ, а лишь обозначает пути, по которым отдельные провинции или их объединения могут создавать автономии.
Конституция Испании «основана на нерушимом един -стве испанской нации, едином и неделимом отечестве всех испанцев; она признает и гарантирует право на ав-тономию для национальностей и регионов, ее составля-щих, и солидарность между ними» [5, с. 50]. Кастильский -официальный государственный язык. Остальные языки Испании являются также официальными в соответствующих автономных сообществах согласно их статутам. Испания в целом не является многоязычным государством, потому что центральные учреждения официально не признают двуязычия (как, например, в Канаде или Бельгии), за исключением тех учреждений, которые находятся на территориях, где региональный язык является официальным, что было подтверждено специальным постановлением Конституционного суда, который напомнил о том, что двойной языковой стандарт распространяется на государственные административные учреждения, расположенные в пределах автономного сообщества. Как государство, так и автономные сообщества имеют право регулировать языковые вопросы в соответствующих сферах своей юрисдикции [11, с. 535].
По Конституции Испании «статут является основным правовым актом каждого автономного сообщества, и государство признает и охраняет его в качестве составной части своего законодательства» (ст. 147). Исключительные полномочия как автономий, так и государства подробно расписаны (ст. 148 - 149). Кроме того, «к ведению государства относятся все предметы ведения, не включенные статутами в компетенцию автономных сообществ. В случае спора государственные нормы преобладают над нормами автономных сообществ по всем предметам, не относящимся к исключительному ведению последних. В любом случае государственное законодательство дополняет законодательство автономных сообществ» [5, с. 85].
По Конституции все автономии равны, но фактически существуют те, кто развивается быстро, и те, кто постепенно берет на себя исполнение каких-то полномочий. Поэтому существуют определенные отличия в ав -тономиях, связанные со взятыми на себя полномочиями, что создает элементы асимметрии. Каталония имеет свой гражданский кодекс, который наряду с основным государственным правом приводится в исполнение Правительством Каталонии. В бюджетной сфере два сообщества (Страна Басков и Наварра) имеют отдельную налоговую политику, тогда как остальные пятнадцать автономий пользуются системой совместного налогообложения. Страна Басков и Наварра сохраняют свою таможню. Страна Басков - одна среди семнадцати автономий имеет собственную полицейскую систему (находящуюся в подчинении у Мадрида) и своего представителя в Брюсселе. «Стандартизация» (введение в государственное делопроизводство и образо-
вание) языка автономных сообществ идет гораздо интенсивнее в Каталонии, нежели в других автономиях.
Испания, которую назвали «государством автономий», продолжает реформироваться. Инициаторами этого процесса выступают политические силы Каталонии и Страны Басков. Причинами стали, кроме причин культурного плана, также и новые отношения с Европейским сообществом, влияющим на федерализацию по всему континенту.
Федерализация достаточно глубоко затронула государственность Испании. Хотя в стране не используют этот термин, однако при сравнении с Россией становится очевидным, что испанское общество во многих вопросах продвинулась дальше РФ и с завидным запасом стабильности , несмотря на старую болезнь в виде сепаратизма в Стране Басков. Все это стало возможным благо -даря национальному согласию. «Обобщая опыт территориального строительства России и Испании как стран демократического транзита, - пишет И. Бусыгина, - можно сформулировать общий вывод: процессы федерализации и/или регионализации являются важными измерениями (векторами) демократического транзита, при этом их характер и скорость протекания должны соответствовать общему прогрессу транзита и состояния национальной государственности» [1, с.560].
Великобритания в XX в. прошла сложный путь от распада империи до внутренней перестройки унитарного государства. Поражают размах и темпы правовых нововведений, произошедших в Великобритании за последние десять лет. Когда партия лейбористов пришла к власти в 1997 г, она начала реформы. Несмотря на то что меры по передаче полномочий обозначили радикальные изменения в государственном устройстве, маловероятно, что это приведет к полномасштабной федерализации. «Модель деволюции, разработанная в Великобритании, создавалась именно как альтернатива федерализму а не как шаг на пути к нему, - считает Патриция Хогвуд. - Кроме того, деволюция до настоящего времени характеризовалась, главным образом, политической координацией между центральным правительством Соединенного Королевства и вновь образованными органами законодательной власти Шотландии (в Эдинбурге), Уэльса (в Кардиффе) и Северной Ирландии (в Белфасте). Это привело к постоянному доминированию центрального правительства в территориальных политических переговорах» [14, с. 561 - 562]. Тем не менее федерализация как процесс, а не государственная структура затронула Великобританию и поставила под сомнение сложившийся принцип «неделимости суверенитета парламента». Хотя Англия настаивает на приверженности верховенству парламента, однако в других регионах, особенно в Шотландии, большей поддержкой пользуется принцип самоуправления.
Лейбористы рассматривали деволюцию как средство сдержать растущую популярность национальных партий в Шотландии и Уэльсе и привлечь их на свою сторону. Партия лейбористов рассматривала передачу полномочий не в качестве шага на пути к федерализации, ее позиция была определена скорее прагматическими , чем принципиальными соображениями. Это напоминает ситуацию во времена «перестройки» в России, когда и М. Горбачев, и Б. Ельцин пытались в борьбе за власть использовать автономные республики, предлагая им больше полномочий. М.Горбачев поднял
статус автономий до уровня субъектов СССР, а Б. Ельцин выдвинул лозунг «Берите суверенитета столько, сколько проглотите».
Существенно отметить для рассматриваемых примеров (Бельгия, Испания, Великобритания) общую черту -во всех странах, независимо от глубины реформ, вопрос самой конструкции государства остается открытым, что позволяет, без навязывания заготовленных решений, бесконфликтно совершенствовать систему управления. «Деволюции изначально было «позволено» развиваться по типу открытого процесса, - пишет Патриция Хог-вуд. - Ни у кого нет уверенности в том, каким будет окончательный результат. Точно так же еще предстоит окончательно определить, какими будут те органы власти, которые получат новые полномочия. Изначально этот процесс охватывал Шотландию, Уэльс и Северную Ирландию, где он постоянно приостанавливался. При получении поддержки на референдуме некоторые региональные власти в Англии также могут обрести новые полномочия. Однако размах и сущность этих полномочий, которые перейдут ко вновь созданным органам власти, также до сих пор не определены» [14, с. 564]. Это хороший пример для тех в России, кто априори выстраивает готовую модель государственного устройства страны , призывает отказаться от федерализма, требует выравнивания статусов или укрупнения субъектов, призывает к борьбе с асимметрией, как неким злом, и т.д.
Великобритания, в отличие, например, от немецкой модели федерализма, не ставит задачу симметричности передачи полномочий. Более того, хотя она представляет собой унитарное государство, все же не воспринимает одинаковый статус территорий. Соединенное Королевство является скорее «государством-союзом», в котором не существует формального распределения полномочий, но где территории объединились на основе договора и соглашения. Исторически этот процесс территориальной интеграции происходил по-разному для разных наций, вошедших в союз. Это наследие привело к возникновению по сути асимметричной модели территориальных отношений между центром и нациями, входящими в состав государства. Этот пример любопытен с той точки зрения, что и унитарные государства могут быть асимметричными. Кстати, здесь напрашивается аналогия с цар-ской Россией , где монархия, вопреки расхожему мнению, весьма терпимо относилась к асимметрии.
Поучительным является и другой, но уже негативный опыт Великобритании, связанный с Северной Ирландией. Далеко зашедший конфликт становится определяющим и развивается по своей логике, а демократические процедуры оказываются неспособными урегулировать глубокие социальные противоречия. Применительно к Северной Ирландии трудно давать рецепты, но опыт Бельгии для подобной ситуации является интересным решением сложных этноконфессиональных отношений.
В спокойной обстановке идеи демократии, либерализма выступают эффективным инструментом развития общества. В ситуации конфликта, тем более распада государства, на поверхность выходят совершенно другие мотивы - этнические и конфессиональные, а когда идет ожесточенная война, тогда актуализируется проблема физического выживания. Демократия - всего лишь инструмент, который порой работает хорошо, а иногда не дает ощутимых результатов. Нельзя полагать-
ся на то, что процедуры демократического голосования, рыночная экономика или распространение идей либерализма автоматически решат конфликтные ситуации. Это далеко не так, ведь либеральные ценности начинают эффективно работать, когда есть стабильность, путь к которой весьма тернист, она требует высокой культуры, но не является панацеей для урегулирования конфликтных ситуаций. Демократия и федерализм сами по себе не обеспечивают безопасность.
Разграничение полномочий в пользу региональных и местных властей затрагивает все континенты, старые и новые демократические системы, причем как федеративные, квазифедеративные, так и унитарные государства. Обзор различных стран показывает, что схожие тенденции деволюции и федерализации приобрели глобальный характер, однако их результаты в разных странах имеют отличия, определяемые историей, культурным многообразием, экономической ситуацией. Причиной могут быть чисто лингвистические проблемы, как в Бельгии, политические, как в Испании, или же экономические, как в Великобритании. В любом случае они приводят к расширению полномочий регионов и установлению диалога с центром, что в конечном итоге повышает эффективность управления в стране.
Тенденции эволюции государственности современной России касаются политической демократизации, оптимизации структуры управления и углубления ры -ночных отношений. Транзит государственности в России определяется рядом факторов. Во-первых, распад СССР изменил многие параметры государства, экономический потенциал, этнический состав, общественное сознание и место страны в международных отношениях. Во-вторых, переход от тоталитарного, сверхцентрализованного управления к демократии оказался процессом весьма болезненным и во многом определяет конфигурацию политических сил в обществе. В-третьих, перевод сверхмонополизированной и милитаризованной экономики на рыночные отношения не имеет аналогов и требует поиска собственного пути к новому типу экономики. В-четвертых, необходимость тесной интеграции с мировой экономикой вынуждает считаться с общемировыми тенденциями. В-пятых, открытость границ страны, в том числе и для различных идеологиче-ских течений, порождает как позитивные, так и негативные общественно-политические течения.
Россия не могла избрать путь Восточной Европы, как и постсоветских государств, в силу несравнимых территориальных и экономических масштабов. Развитые федеративные страны, складывавшиеся столетиями или возникшие после Второй мировой войны, не могут быть образцами. Нужен российский путь, позволяющий проецировать мировой опыт на собственный тип развития.
Несмотря на некоторые аналогии российский демократический транзит стоит особняком по отношению к странам, перешедшим от авторитаризма к демократии (Испания) или от унитаризма к федерации (Бельгия). Как показал в своей работе А.Ю. Мельвиль, в России кризис национальной идентичности остро поставил перед властью задачу обеспечения национального единства, задачу которая до сих пор решена не полностью , хотя она должна решаться до начала демократизации. Именно это обстоятельство выделяет Россию
почти из всех демократических транзитов, где национальное единство выступает важным предварительным условием [8, с. 49 - 51]. Политическая борьба в годы «перестройки» оказалась слишком острой. Политические силы противостояли по нескольким векторам: «демократы»/«партноменклатура», центр/регионы, националисты/шовинисты и т.д. Эти силы порой пересекались, объединялись, расходились, поэтому развитие государственности и, в частности, федеративных отношений приобрело характер «приливов» и «отливов».
Сегодня меры, предпринимаемые Президентом РФ Д.А. Медведевым по оптимизации структуры управления и разграничению полномочий между центром и субъектами, весьма оправданы и своевременны. Создается впечатление, что развитие федеративных отношений вступает в стадию стабильности. Страна прошла сложный путь, что стало неотъемлемой частью общественной жизни. Истоки будущих государственных преобразований лежат не в деятельности политических элит, партийных пристрастиях, абстрактных концепциях, а в логике общественного развития как исторического организма, иначе говоря, источник права один - многонациональный народ, как записано в Конституции РФ. Важно подчеркнуть этническое многообразие российского федерализма. Совершенно верно отметил Д.А. Медведев в своем послании Федеральному Собранию: «И, наконец, еще один фактор, способный серьезно упрочить нашу Федерацию, - это поддержка национальных традиций и культур народов России. Считаю это не только условием укрепления федеративных основ, но и условием согласия в нашем обществе, единства российской нации - как залога стабильного, цивилизованного развития всей страны» [13]. Это важнейший фактор успешной трансформации России в демократическое государство.
1. Бусыгина И. Взаимоотношения между властными уровнями в федеративном государстве и государстве автономий: сравнительный аспект (практика России и Испании) // Федерализм: российское и международное измерения. Казань, 2006.
2. Валентей С. Россия на пути от псевдофедерации к реальной федерации // Федерализм в России. Казань, 2001.
3. Государственное право Германии. М., 1994. Т. I.
4. Ежегодное послание Президента Российской Федерации Д.А. Медведева Федеральному Собранию РФ // Российская газета. 2008. 6 ноября.
5. Конституции государств Европы. М., 2001.
6. Лагасс Н. Бельгийский опыт: пример федерализма путем разъединения. Практический анализ институциональной эволюции бельгийского государства // Федерализм: российское и международное измерения. Казань, 2006.
7. Лысенко В. От империи к федерации // Казанский федералист. 2006. № 1 - 2 (17 - 18).
8. Мельвиль А.Ю. Демократические транзиты: теоретико-методологические и прикладные аспекты. М., 1999.
9. Ормонбеков Ж. Бельгийская модель федерализма: особенности и перспективы // Федерализм: российское и международное измерения. Казань, 2006.
10. Петров Н. Федерализм в России в 2005 году // Казанский федералист. 2006. № 1 - 2 (17 - 18). С. 11.
11. Поггесчи Дж. Языковые права в Испании // Федерализм: российское и международное измерения. Казань, 2006.
12. Российская газета. 2001. 4 апреля.
13. Российская газета. 2008. 6 ноября.
14. Хогвуд П. Деволюция в Великобритании: шаг на пути к федерализации? // Федерализм: российское и международное измерения. Казань, 2006.
15. Шахрай С. Проблема развития российского федерализма на современном этапе // Федерализм в России. Казань, 2001.
УДК 94(470) Я.В. Шабанов
ЦЕЛЕВЫЕ ПРОГРАММЫ КАК ИНСТРУМЕНТ СОЦИАЛЬНОЙ ПОЛИТИКИ ГОСУДАРСТВА НА ПЕРЕХОДНОМ ЭТАПЕ
В статье рассматривается новое направление управления социальными процессами. Анализируются федеральные и региональные целевые программы, показано их значение для переходного этапа.
Ключевые слова: федеральные целевые программы, региональные целевые программы, социальная политика.
J.V. Shabanov
TARGET PROGRAMS AS A TOOL OF SOCIAL POLICY OF THE STATE ON A TRANSITION STAGE
The article considers the new direction of social processes management. Federal and regional target programs are analyzed; their value for a transition period is shown.
The key words: federal target programs, regional target programs, social policy.
В условиях реформы актуализировалась необходимость сближения социальной и экономической политики и подчинения их единому плану действий. Такой подход был закложен в комплексную программу углубления экономической реформы, рассмотренную российским правительством в июне 1992 г. Рассчитанная
на три года и ставившая целью создание предпосылок социально-экономического роста, программа в качестве приоритетных задач намечала следующие: дальнейшую либерализацию отраслей экономики, стабилизацию финансовой и денежной систем, разгосударствление собственности методом приватизации государ-
