CC BY
117
ГОСУДАРСТВЕННОЕ СТРОИТЕЛЬСТВО
ПРОЦЕССЫ И РЕЗУЛЬТАТЫ КОНСТИТУЦИОННОЙ РЕФОРМЫ В КАЗАХСТАНЕ: УПРАВЛЕНИЕ НЕСОГЛАСИЕМ, ОГРАНИЧЕНИЕ РИСКОВ И КОНСОЛИДАЦИЯ ВЛАСТИ
Рико АЙЗЕКС
аспирант,
младший преподаватель Оксфордского университета (Оксфорд, Великобритания)
В результате переходных процессов, характерных для постсоветского пространства, в ряде республик бывшего Советского Союза установилась не демократия, а авторитарные и диктаторские режимы той или иной степени жесткости1. И все же под влиянием внутренних и внешних факторов некоторые из этих государств пытаются проводить конституци-
1 Cm.: Mcfaul M. The Fourth Wave of Democracy and Dictatorship: Non-cooperative Transitions in the Post-Communist World // World Politics, 2004, No. 54. P. 212—244; Carothers Th. The End of the Transition Paradigm // Journal of Democracy, 2002, Vol. 13, No. 5. P. 5—21.
онные реформы, направленные на демократизацию политических процессов. В случаях Украины и Кыргызстана к такому развитию событий привело (наряду с иными факторами) формирование «контрэлиты», бросившей вызов действующей власти. Процесс конституционных реформ в этих странах сопровождался конфликтом элит, гражданскими волнениями и параличом как исполнительной, так и законодательной ветвей власти. В Казахстане, по мнению президента республики Нурсултана Назарбаева, реализуется уникальная модель конституционных и политических реформ, отличительная черта которых —
умеренность и постепенность. Если в Украине и Кыргызстане ход реформ сопровождается кризисами, то казахстанская модель ставит экономическую стабильность выше политических реформ и радикальным переменам предпочитает постепенную де-мократизацию2. Хотя в Казахстане и сформировалась контрэлита, как в Украине и Кыргызстане, Н. Назарбаев сумел определить собственные правила политической игры, подорвав способность конкурирующих элит и оппозиционных групп бороться за власть. Однако специфическая казахстанская модель политической модернизации создавалась и функционирует не в вакууме: весь процесс подталкивается и направляется различными внутренними и внешними факторами. Внешняя движущая сила реформ — стремление заслужить одобрение международного сообщества; в частности, заявка Казахстана на председательство в ОБСЕ в 2009 году усилила ощущение, что процесс трансформации необходимо завершить как можно скорее. Началу и продолжению реформ в стране способствовали и внутренние факторы: возникновение экономической контрэлиты, непрозрачность избирательного процесса и конфликты между конкурирующими группами в самой элите.
На совместном заседании обеих палат парламента, состоявшемся 16 мая 2007 года, глава государства объявил о внесении изменений и дополнений в Конституцию. Это был сигнал, адресованный прежде всего Западу, что республика намерена наконец реформировать свою авторитарную политическую систему. Некоторые аналитики и политические деятели дальнего зарубежья встретили эти изменения с удовлетворением3. Власти РК утверждают,
2 См.: Президент верен своему слову // Казахстанская правда 17 мая 2007 [http://www.kazpravda. kz/?um=1152520370&chapter= 1179348899].
3 См.: US Ambassador Favors Constitutional
Amendments, but not the Exception Made for Nazarbaev // Interfax-Kazakhstan, 23 May 2007; Cohen A. Kazakh Political Challenge, 24 May 2007 [http:// www.heritage.org/Press/Commentary/ed052407a.cfm].
что данные преобразования представляют собой шаг к президентско-парламентской системе. Цель нашей статьи — рассмотреть с этой точки зрения процесс и результаты реформы Основного закона в Казахстане. Мы попытаемся ответить на два вопроса: какие факторы повлияли на процесс реформы и что говорят его результаты о характере политического переходного процесса в стране. В поисках ответов на эти вопросы обратим внимание на три последовательно создававшиеся президентом структуры4, которые использовались как канал коммуникации для развития диалога между властью, политическими партиями и более широким гражданским обществом. Таким образом, мы проанализируем связь между внутренними и внешними факторами, влияющими на этот процесс. Рассматриваются также результаты процесса, принявшие форму изменений и дополнений к Конституции. На основе исследования деятельности и роли этих трех структур — мотора политических реформ, а также изучения факторов, продвинувших этот процесс, и результатов реформирования мы докажем, что принятые изменения и дополнения президентская администрация сформулировала как попытку найти баланс между противоречащими друг другу требованиями, обусловленными давлением, с одной стороны, внешних, с другой — внутренних факторов. Это проявилось, в частности, в необходимости для президента бороться с несогласием в самой стране и в то же время пропагандировать в международном сообществе специфическую казахстанскую модель политической модернизации. Однако результаты реформирования, включающие лишение оппозиции
4 Постоянно действующее совещание по выработке предложений относительно дальнейшей демократизации и развития гражданского общества (ПДС), Национальная комиссия по вопросам демократии и гражданского общества (НКВД) и Государственная комиссия по разработке и конкретизации программы демократических реформ в республике под руководством президента — три структуры, в которых непосредственно проходила систематическая работа над предложениями по политической модернизации.
реального голоса, заставляют предположить, что цель президента — свести к нулю любую возможность угрозы своему положению и вместе с тем предъявить Западу картину демократизирующегося Казахста-
на. Поэтому реально реформы представляют собой не шаг к формированию президентско-парламентской системы, а меры по дальнейшему укреплению президентской власти.
Постоянно действующее совещание по выработке предложений относительно дальнейшей демократизации и развития гражданского общества
Процесс политических реформ начался в ноябре 2002 года, когда президент страны Н. Назарбаев учредил Постоянно действующее совещание (ПДС). Его формирование последовало за кризисом в правящей элите, разразившимся годом ранее, в ноябре 2001-го, в результате конфликта между разными группами политического истеблишмента. Предметом конфликта стал доступ к продаже государственных ресурсов и ограниченный характер политических реформ. Кризис привел к образованию политического движения «Демократический выбор Казахстана» (ДВК) и (через несколько месяцев) политической партии «Ак жол» (Светлый путь). ДВК, в которое вошли высокопоставленные публичные деятели, представители правительства и бизнеса5, придерживалось идей экономического либерализма и стремилось к более широкой демократизации. Возможно, формирование оппозиционной партии и движения, включавших прежних членов правительства, подействовало на президента и побудило его откликнуться на призыв к экономическим и политическим реформам.
Общее руководство ПДС президент возложил на заместителя премьер-министра Бауржана Мухамеджанова6. ПДС состояло главным образом из членов правительства и других государственных функционеров (при этом все они — сторонники президента). И хотя, по словам Б. Мухамеджанова, «дверь Совещания никогда не закрывалась», оппозиция, за исключением партии «Ак жол»7, в его работе никогда не участвовала (правда, не ясно, приглашали ли ее). Оппозиционные силы, вроде ДВК, Коммунистической партии, Республиканской народной партии Казахстана и «Поколения» оставались за рамками процесса.
У ПДС было два серьезных недостатка. Прежде всего, с самого начала ему не придали официального конституционного статуса. Это был консультативный орган при правительстве, и его рекомендации по вопросу осуществления политической реформы не имели (с точки зрения Конституции) правового обоснования, так что при желании власти в принципе могли игнорировать любые его предложения. Отсюда проистекала ограниченность любых дискуссий в ПДС, слабость и весьма незначительная эффективность его рекомендаций. Во-вторых, в составе его участников явно превалировали
5 О причинах возникновения ДВК и кризисе, расколовшем правящую элиту Казахстана, подробнее см.: Junisbai B., Junisbai A. The Democratic Choice of Kazakhstan: A Case Study in Economic Liberalization, Inter-elite Cleavage, and Political Opposition // Demokratizatsiya, Summer 2005, Vol. 13, Issue 3. P. 373—392.
6 См.: Чеботарев А. ПДС как форма квазидиалога власти с обществом, 15 января 2003 [http://www. materik.ru/index.php?section=analitics&bulid=38&bulsectionid=2801], 20 мая 2007.
7 В это время «Ак жол» считалась в правительстве и президентской администрации более конструктивной силой.
пропрезидентские силы8, что существенно обеспокоило «Ак жол». В опубликованном в газете «Время» обращении партия заявила, что состоявшееся незадолго до того заседание ПДС продемонстрировало «нежелание и неготовность правительства участвовать в равноправном диалоге. Вместо выработки объективных критериев определения круга участников Совещания правительство закрепляет за собой право определять его состав»9. Обе проблемы наглядно свидетельствуют о жестком контроле со стороны исполнительной власти над всем ходом дискуссий. Это еще раз показало, как президент относится к любой форме выражения несогласия, чего и следовало ожидать от авторитарного режима. Не удивительно, что полтора года работы ПДС принесли очень скромные плоды.
Национальная комиссия по вопросам демократии и гражданского общества
В ноябре 2004 года президент создал новую структуру — Национальную комиссию по вопросам демократии и гражданского обществ (НКВД), которая должна была рассматривать проблемы и процесс политических реформ. Ее формирование предоставило Н. Назарбаеву возможность отвести от себя критику за ограниченный характер демократии в стране. К тому же оживление процесса реформ было средством продемонстрировать Западу, что Казахстан — фактор прогресса в регионе, важный своей стабильностью и запасами природных ресурсов. Вполне вероятно, президент испытывал давление, побудившее его придать реформам новый импульс: и внутри страны10, и за ее пределами11 раздавалась критика организации и проведения парламентских выборов 2004 года.
Первоначально к участию были приглашены оппозиционные партии «Ак жол», Коммунистическая партия и «Алга, ДВК» («Вперед, ДВК»)12, а также высказывалось намерение «пригласить к участию в конструктивном диалоге все политические партии»13. Однако, когда Комиссию сформировали, оппозиция была в ней «заметна своим отсутствием», чему были причины. Во-первых, Н. Назарбаев дал понять, что мог бы возглавлять Комиссию, а для оппозиции было важно, что процесс будет проходить как диалог между ней и президентом; однако вскоре стало очевидно, что Н. Назарбаев возглавлять Комиссию не собирается. Во-вторых, двусмысленность юридического статуса НКВД разбила надежды оппозиции, что результатом работы Комиссии станет внесение в Конституцию важных поправок. Наконец, оппозиция была убеждена, что участие в Комиссии не имело политического смысла, то есть, по ее мнению, участие в пропрезидентском процессе только играло бы на руку администрации главы государства14.
8 См.: Чеботарев А. Указ. соч.
9 Лидеры «Ак жола» пожинают горькие плоды двурушничества: так с кем вы, господа? // Время, 26 декабря 2002 [http://freeas.org/?nid=446], 23 мая 2007.
10 См.: Более нечестных выборов мы никогда не видели! // Республика, 1 октября 2004 [http://www.kub. kz/article.php?sid=6992], 18 ноября 2006.
11 См.: Election Observation Mission Report. Republic of Kazakhstan Parliamentary Elections. 19 September and 3 October. Warsaw: OSCE/ODIHR, 15 December 2004.
12 См.: Утвержден состав Национальной комиссии по вопросам демократизации и гражданского общества при Президенте [http://www.government.kz/ru/news.asp?IDspis=1676], 4 июня 2007.
13 Демократия есть «правление через обсуждение» // Казахстанская правда, 11 ноября 2004.
14 Интервью автора с ответственным работником партии «Нагыз Ак жол». Алматы, 8 июня 2007.
Ведущие места в Комиссии принадлежали известным представителям власти — видным министрам и членам судейского корпуса15, составлявшим в ней большинство. Возможно, стремясь избежать критики, звучавшей в свое время в адрес ПДС, председатель комиссии Болат Утемуратов заявил, что, несмотря на отсутствие оппозиционных партий, «члены Комиссии будут учитывать их партийные программы при разработке своих предложений»16.
От своего предшественника НКВД отличался тремя важными особенностями. Во-первых, значительно более высоким статусом. Как Национальные комиссия, этот форум был способен заложить основу «ни больше, ни меньше как для проекта будущей конституционной реформы»17. Во-вторых, попытки НКВД установить связь с регионами страны и начать общенациональный диалог18 говорят, по меньшей мере, о стремлении добиться общенационального согласия в вопросе о реформе. В-третьих, на Комиссию возлагалась большая ответственность. В 2005 году в очередном ежегодном обращении к народу президент заявил, что, по его мнению, Комиссия должна «проанализировать и обобщить результаты общенародной дискуссии; по результатам дискуссии подготовить первые законодательные контуры Общенациональной программы; подготовить рекомендации для Президента и Парламента по реализации Общенациональной программы политических реформ; а также координировать работу по окончательному принятию и вступлению в силу пакета политических реформ»19. Однако, несмотря на свой более высокий статус, значительную активность в поддержании диалога и более высокую меру ответственности, Комиссия все же не была свободна от серьезных слабостей.
Так, ей не удалось воплотить свой более полномочный мандат в реальные действия. Причина тому — общий характер распределения властных полномочий в казахстанской политике: она представляет собой оформленный в виде законов политический курс, непосредственно определяемый в офисе президента. Не получив ясных указаний от высших кругов администрации, НКВД, казалось, колебалась, в каком же направлении ей двигаться, потому ее работа не приносила желаемых результатов. Кроме того, в формировании состава Комиссии определяющую роль неизменно играли сторонники власти, что делало ее легко контролируемой. При таком положении президентская администрация могла монопольно определять параметры дискуссии, пополняя состав участников своими приверженцами. Поэтому и диалог был не содержательным, а показным20. Хотя оппозицию и пригласили к участию, она поняла, что войти в этот процесс — значит связать себя с президентом, заявить о себе как о его сторонниках и сотрудниках, то есть фактически молчаливо одобрять направление президентской реформы.
15 Круг видных фигур включает Максута Нарикбаева, председателя Демократической партии Казахстана «Адилет» (Правосудие), Гани Калиева, председателя Партии «Ауыл» (Деревня), Азата Перуашева, председателя Гражданской партии, Даригу Назарбаеву, председателя Партии «Асар» («Все вместе») и депутата Мажилиса, а также Берика Имашева, помощника секретаря Совета безопасности.
16 В Астане открылось первое заседание Национальной комиссии по вопросам демократизации и гражданского общества при Президенте РК, 8 декабря 2004 [http://www.zakon.kz/our/news/news.asp?id= 31789], 20 мая 2007.
17 Боевое крещение НКВД // Литер, 9 декабря 2004.
18 См.: Джаганова А. В плане демократии мы далеко не самая отсталая страна // Казахстанская правда, 23 июня 2005.
19 Казахстан на пути ускоренной экономической, социальной и политической модернизации. Послание Президента Республики Казахстан Нурсултана Назарбаева народу Казахстана за 2005 год [Ьйр://%>%^. mod.kz/?post=224&lang=rus].
20 См.: Там же.
Государственная комиссия под руководством президента
Убийство сопредседателя партии «Нагыз Ак жол» («Настоящий Ак жол»)21 Алтын-бека Сарсенбаева (февраль 2006 г.) свидетельствовало, что конфликты между группами элит перешли за «красную черту»22. После обретения Казахстаном независимости Н. Назарбаев выстроил политическую систему, основанную на вертикальных цепочках политической и экономической зависимости, замыкавшихся на нем одном. На более низких уровнях иерархии элитные группы боролись между собой за власть, за благосклонность вышестоящих лиц и вытекающих из этого благ, а за Н. Назарбаевым оставалась роль арбитра между конкурирующими притязаниями разных группы. Убийство А. Сарсенбаева показало, что механизмы политической игры элит в РК стали давать серьезные сбои. И вскоре после этого, в марте, президент страны объявил об учреждении Государственной комиссии по разработке и конкретизации программы демократических реформ в республике — органа, который возглавит он сам.
Тот факт, что возглавить государственную комиссию должен был сам президент, позволил ряду политиков надеяться, что на сей раз процесс окажется более плодотвор-ным23. Цель у Комиссии была такой же, что и у двух предшествовавших структур. К тому же (как и в предшествовавших органах) ее состав сформировали с учетом того, чтобы обеспечить преимущество сторонникам и соратникам президента. И снова у оппозиции сразу оказалось много причин, чтобы не спешить садиться за стол и участвовать в диалоге. Преобладание пропрезидентских сил, ведущее к непропорциональному представительству и умалению голосов оппозиции; направление, которое принял судебный процесс над предполагаемыми убийцами Сарсенбаева; неопределенность конституционного статуса Комиссии — все эти факторы побуждали оппозицию отказаться от участия в ее работе24. Однако «Ак жол» в работе Комиссии участвовала. По утверждению одного высокопоставленного члена партии «Ак жол», она согласилась сотрудничать потому, что были выполнены три ее условия 25.
В рамках Комиссии обсуждалось семь основных тем. Первая — система электорального представительства. Здесь дискуссии сосредоточились на вопросе о том, какая часть депутатов должна избираться по партийным спискам, какая — по одномандатным избирательным округам. Вторая проблема также была связана с предложениями по изменению избирательных механизмов, в частности речь шла об увеличении общего числа избираемых в парламент депутатов. Участники согласились, что количество мест в Мажилисе необходимо увеличить с 77 до 13426. В третьем круге проблем центральное место занял вопрос об укреплении законодательного органа путем передачи некоторых полномочий
21 После парламентских выборов в руководстве «Ак жол» произошел раскол, и в результате три сопредседателя партии: Болат Абилов, Ораз Жандосов и Алтынбек Сарсенбаев — сформировали партию «Нагыз Ак жол». Алихан Байменов остался с «охвостьем» партии «Ак жол». Эта последняя, как считалось, поддерживала более конструктивные отношения с властями, а «Нагыз Ак жол» позиционировала себя значительно более оппозиционной по отношению к правительству и президенту.
22 Интервью автора с одним из высших функционеров партии ОСДП (Общенациональной социал-демократической партии Казахстана). Алматы, 13 ноября 2006.
23 См.: Dosmukhamedov Y. Atameken: Building Democracy in Kazakhstan, 2006. P. 26.
24 Интервью с ответственным работником партии «Нагыз Ак жол». Алматы, 8 июня 2007.
25 Эти условия состояли в следующем: «Национальная комиссия должна быть преобразована в Государственную комиссию; председателем Комиссии должен быть глава государства; Казахстан должен соответствовать требованиям, предъявляемым председательством в ОБСЕ в 2009 г.». Интервью автора с одним из высших функционеров партии «Ак жол». Алматы, 18 января 2007.
26 Интервью автора с одним из высших функционеров партии «Ак жол». Алматы, 18 января 2007.
от президента парламенту. Здесь основными темами были две: передача от президента парламенту полномочий по формированию Конституционного совета и Центральной избирательной комиссии (ЦИК), а также усиление парламента в результате наделения его большей ответственностью при формировании правительства. Четвертый аспект — серьезное внимание к усилению роли политических партий. С повышением значения парламента в формировании правительства возрастает и ответственность политических партий, то есть они впервые получают какую-то долю влияния на политический процесс. Пятым был вопрос о финансировании политических партий: не приходится удивляться, что во взглядах на этот вопрос все партии, участвовавшие в работе Комиссии, оказались весьма близки между собой27. В-шестых, рассматривался вопрос о прямых демократических выборах акимов (губернаторов областей). Наконец, большое внимание привлек вопрос о расширении властных полномочий местных представительных органов власти; здесь основной оказалась дискуссия о повышении роли и власти маслихатов (областных советов)28.
Возможно, Государственная комиссия и стала форумом для дискуссий о таких изменениях политической системы, которые теоретически могли бы обеспечить ускорение процессов демократизации в республике. В целом у участников процесса складывалось впечатление, что возможные перемены способны «в целом вылиться в серьезное изменение политической системы»29 и были бы «большим шагом вперед для страны»30. Только Алихан Байменов, председатель «Ак жола», выразил определенную сдержанность, даже беспокойство. По его мнению, «если все они (рекомендации) будут реализованы, то в долгосрочной перспективе это принесет перемены к лучшему, изменив роль парламента и политических партий. Однако в краткосрочном плане это могло бы привести к нынешнему доминированию одной-единственной партии»31.
Если государственные СМИ представляли работу Комиссии как «объединенные усилия сотен жителей Казахстана — экспертов, ученых и общественных объединений»32, то оппозиция критиковала ряд характерных особенностей деятельности этой структуры. Создавалось впечатление, что предложенные меры не говорят о реальной перестройке политической системы, а лишь «предполагают незначительные изменения»33. Что же касается конституционных требований, то лидер Коммунистической партии Серикболсын Абдильдин считает Комиссию неконституционной, потому что «обсуждение и принятие решений по любой политической реформе — дело парламента, а не одного президента»34. Осуждалось и ограниченное представительство оппозиции. Но самой острой критике подвергалась роль Н. Назарбаева на посту председателя Комиссии. Это иллюстрировало тот факт, что деятельность Государственной комиссии определялась лишь пожеланиями одного человека35. С этой точки зрения всю затею рассматривали как комедию, поскольку, по мнению одного аналитика, «на первом же заседании члены Комиссии выслушали все рекомендации непосредственно от Н. Назарбаева. Он уже объяснил, что и как нужно сделать»36.
27 Во всех беседах с представителями партийных элит, где затрагивался вопрос о государственном финансировании политических партий, все участники высказывались в пользу такой меры.
28 См.: Биртанов А. Маслихаты: новая роль в обществе. К предстоящей реформе политической системы страны // Литер, 9 июня, 2006 [http://www.liter.kz/site.php?lan=russian&id=151&pub=3862], 7 мая 2007.
29 Интервью автора с Алтыншаш Джагановой, лидером партии «Руханият». Астана, 7 марта 2007.
30 Там же.
31 Интервью автора с Алиханом Байменовым. Астана, 6 марта 2007.
32 Казахстанская правда, 20 февраля 2007. С. 1.
33 Интервью автора с Жармаханом Туякбаем. Алматы, 30 января 2007.
34 Интервью автора с Серикболсыном Абдильдиным. Алматы, 30 января 2007.
35 Там же.
36 Интервью автора с Сергеем Дувановым. Алматы, 28 января 2006.
Изменения и дополнения в Конституцию
На совместной сессии обеих палат парламента, состоявшейся 16 мая 2007 года, президент страны огласил предложения по внесению изменений и дополнений в Конституцию. Они охватывают самые разные аспекты, но есть сферы, особенно наглядно иллюстрирующие стремление Н. Назарбаева свести к минимуму любую форму политического риска и укрепить собственную власть. Это расширение плюрализма, укрепление роли законодательного органа и усиление значения политических партий.
Расширение плюрализма. Утверждение, что реформы расширяют плюрализм в Казахстане, основывается на изменениях и дополнениях, предусматривающих избирательную систему со 100%-м пропорциональным представительством, то есть всех необходимо избирать по партийным спискам (до того на этой основе избирали лишь 10% членов парламента). Утверждения о большем плюрализме следует воспринимать и оценивать с учетом нескольких факторов. Прежде всего, еще одна поправка предусматривает увеличение общего числа депутатов Мажилиса и Сената. При этом количество членов Мажилиса должно возрасти с 77 до 107. Однако избирателям предстоит непосредственно выбирать только 98 из них, а 9 будет назначать межэтнический орган — Ассамблея народа Казахстана (АНК), структура вполне пропрезидентская. К сегодняшним 39 сенаторам добавляются еще 8, что доводит их общее число до 47. Этих 8 «дополнительных» сенаторов должен назначать президент. Если добавить это число к тем семи сенаторам, которых уже назначает глава государства, то получится, что он будет назначать 13% сенаторов37. Более того, остальных сенаторов избирают не все избиратели в ходе прямых выборов, а лишь непрямым голосованием — депутаты маслихатов. Увеличение количества депутатов в Мажилисе и в Сенате свидетельствует не о расширении народного представительства, а о дальнейшем увеличении президентского представительства в обоих органах благодаря прямому президентскому назначению (в случае Сената) и его косвенному назначению (в случае упомянутых девяти представителей от АНК). В связи с введением косвенных президентских назначений в нижнюю палату возникает одна проблема: с принятием такой системы Казахстан перестает выполнять требование ОБСЕ, зафиксированное в Копенгагенском документе 1990 года, в соответствии с которым по крайней мере одна палата национального законодательного органа должна свободно формироваться на состязательной основе в ходе всенародного голосования38.
Второй аспект — ожидавшееся в обществе и широко обсуждавшееся введение прямых выборов акимов всех уровней (областных и городских). Как ни странно, это изменение не фигурировало в пакете реформ. Вместо этого акимов по-прежнему назначает президент, но отныне — с одобрения маслихатов. Требование, чтобы кандидатуры акимов одобряли маслихаты — крайне незначительное ограничение президентской власти, не означающее расширения плюрализма. В маслихатах доминируют пропрезидентские силы. Так, партия «Нур Отан» (Свет Родины) контролирует, по приблизительным подсчетам, 70—80% депутатских мест по всей стране. Соответственно, полное преобладание пропрезидентских сил гарантирует, что местные органы не станут оспаривать президент-
37 Так утверждают юристы, выступающие от имеии партии «Нагыз Лк жол», которые опубликовали сопоставительный анализ новых поправок и прежней Конституции (см.: Политико-правовой анализ изменений и дополнений в Конституцию РК от мая 2007 года, подготовленный партией «Нагыз Aк жол» [http:// www.akzhol-party.info/activity/legislation/2007/05/21/legislation_1406.html], 23 июия 2007).
38 См.: Final Report of the 18 August 2007 Parliamentary Election in Kazakhstan, OSCE/ODIHR, 30 October 2007. P. 1.
ский выбор акимов. Ясно, что допустить прямые выборы акимов непосредственно избирателями — огромный риск для президента, нет гарантии, что таким образом будет избран предпочтительный для него кандидат.
Наконец, переход к полностью пропорциональной системе голосования следует рассматривать в контексте фактической реализации избирательного процесса в целом. Пропорциональное представительство не приведет к большему плюрализму, если выборы по-прежнему будут непрозрачными, не отвечающими международным стандартам. Речь идет не только о подтасовках результатов голосования, но и о преимуществах, которые в ходе избирательной кампании получают пропрезидентские партии, например «Нур Отан», в государственных средствах массовой информации. Не все стороны и кандидаты имеют равный доступ к СМИ, как подчеркивалось в докладе ОБСЕ в связи с парламентскими выборами, состоявшимися в 2004 и 2007 годах39. Хотя на первый взгляд переход к полностью пропорциональной системе указывает на углубление в стране плюрализма, фактически он демонстрирует, что президент готов приоткрыть политическую систему лишь при наличии институциональных гарантий, ограничивающих любой риск ослабления его контроля над политической системой.
Усиление роли законодательного органа. Его растущее значение в политическом процессе обусловливается передачей ряда полномочий от президента парламенту. Кое-кто на Западе считает это изменение в распределении полномочий важным40. Согласно изменениям Конституции, Мажилис должен играть намного большую роль в назначении на многие посты в правительстве, включая премьер-министра. Как заявил Назарбаев, «Премьер-министр должен назначаться Президентом после консультаций с фракциями политических партий и с согласия большинства депутатов Мажилиса»41. Получение согласия большинства депутатов — нынешняя конституционная практика, она не представляет собой перераспределения власти. Неофициальные консультации с фракциями большинства политических партий уже велись при назначении последнего (по времени) премьер-министра Карима Масимова. Даже если этот неофициальный процесс и будет прописан в Основном законе, то до тех пор, пока в парламенте сохраняется доминирование «Нур Отан», любое наделение парламента более широкими полномочиями, повышающими его роль в назначении премьер-министра и других должностных лиц правительства, останется лишь простым церемониалом.
Кроме того, изменения, направленные на повышение роли парламента, включают следующие аспекты: парламенту предоставляют право назначать по два члена ЦИК и Конституционного совета, а для выражения вотума недоверия правительству теперь достаточно простого большинства голосов в законодательном органе. По форме эти изменения говорят о дальнейшем расширении власти парламента, то есть действительно предоставляют ему большую роль в политическом и избирательном процессе, делая ЦИК и Конституционный Совет ответственными перед парламентом. Тем не менее они не умаляют всеобъемлющую президентскую власть и не будут умалять ее до тех пор, пока пропрезидентские партии с их несправедливым преимуществом в доступе к государственным ресурсам и СМИ будут и впредь побеждать на выборах по правилам, специально задуманным так, чтобы создать им преимущества. Пропрезидентская законодательная власть будет назначать своими представителями в эти два органа сторонников Н. Назарбаева. В ситуации, когда в парламенте доминирует «Нур Отан» — послушная и поклади-
39 В докладе ОБСЕ говорится, что в ходе избирательной кампании 2004 года доступ к средствам массовой информации, а также тон освещения программ и деятельности политических партий были явно в пользу таких пропрезидентских партий, как «Нур Отан», «Асар» и Гражданская партия. Более подробную информацию по этому поводу можно найти в самом докладе ОБСЕ.
40 См.: Cohen A. Op. cit.
41 Президент верен своему слову.
стая политическая сила — столь же бессмысленной будет и возможность выносить вотум недоверия правительству простым большинством.
При этом, провозглашая расширение полномочий законодательного органа, предлагаемые изменения и дополнения в Конституцию незаметно увеличивают власть и влияние президента, который по-прежнему будет назначать и освобождать от обязанностей председателя Национального банка. Но если раньше для этого Н. Назарбаеву требовалось согласие обеих палат парламента, то, исходя из новых изменений и дополнений в Конституцию, ему достаточно получить лишь согласие Сената42. Самое характерное проявление этой консолидации власти — дополнение, включенное в пакет реформ парламентом. Оно позволяет первому президенту Казахстана занимать данный пост неограниченное число сроков. Многие критики утверждали, что это предложение представляет собой «туркменбашизацию» политики РК43. И хотя данную ситуацию нельзя считать настолько драматической, чтобы говорить о «туркменбашизации» политики — ведь Н. Назарбаеву все еще нужно будет добиваться переизбрания — это дополнение действительно позволяет ему занимать пост президента пожизненно.
Увеличение роли политических партий. Политические партии не только фактически отстранены от политического процесса, но и не развиты в организационном, идеологическом и законодательном плане. Повышение их роли достигается прежде всего изменением Конституции, позволяющим теперь лидеру фракции партии парламентского большинства в Мажилисе обсуждать с президентом кандидатуру на пост премьер-министра. За этим предложением стояла идея, что «партия парламентского большинства будет нести ответственность за формирование и последующие действия Правительства»44. В реальности же это изменение дает партиям лишь минимальное влияние на исполнительную власть. Обсуждение назначения премьер-министра с президентом — отнюдь не то же, что самостоятельное выдвижение премьер-министра политическими партиями. Как уже отмечалось, подобное изменение остается не слишком важным до тех пор, пока «Нур Отан» продолжает контролировать парламент.
Второе важное изменение — введение государственного финансирования политических партий, что последние, конечно, приветствовали бы, так как эта мера действительно предполагает законодательное урегулирование, отражающее стремление сделать процесс финансирования партий более прозрачным. Однако они получают государственное финансирование лишь в том случае, если преодолевают 7%-й барьер, что необходимо для прохождения в парламент. Поэтому в реальности это изменение нацелено не столько на развитие многопартийной системы — множество небольших партий не смогут преодолеть такой барьер, — сколько на то, чтобы оградить «Нур Отан» от постоянных упреков в использовании государственных средств и административного ресурса45. Отныне «Нур Отан» имеет право на весь объем средств, предназначенных для финансирования политических партий. Это обусловлено тем, что она контролирует все места в законодательном органе. Таким образом, реально эта поправка только узаконивает уже существующее полное право «Нур Отан» распоряжаться государственными средствами и административным ресурсом.
Два последних изменения касаются политических партий — отмена запрета состоять в политических партиях для тех, кто занимает должности в государственном аппарате, и лишение членов Мажилиса их императивных мандатов в случае выхода (или исклю-
42 Политико-правовой анализ изменений и дополнений в Конституцию РК от мая 2007 года, подготовленный партией «Нагыз Ак жол»
43 См.: Дуванов С. Есть ситуации, когда гражданский долг становится гражданской обязанностью [http://www.kub.kz/article.php?sid=17591], 24 мая 2007.
44 Президент верен своему слову.
45 Именно таково было мнение многих представителей оппозиции, с которыми я беседовал.
чения) из своей партии46. Оба эти изменения могут внести вклад в укрепление политических партий в государстве, но не обязательно в усиление их роли в политическом процессе. Разрешение официальным лицам государства состоять в политических партиях было, вполне очевидно, включено в пакет изменений, чтобы дать возможность Н. Назарбаеву занять место лидера «Нур Отан» в своем официальном качестве президента47. Однако побочный результат этого изменения — возможность и другим официальным лицам (в том числе членам правительства) вступать в политические партии48. Таким образом, это до некоторой степени способно поднять престиж и известность последних. Точно так же лишение депутатов Мажилиса императивного мандата в случае выхода из своей партии (или исключения из нее) — способ усилить парламентские политические партии, укрепляя их дисциплину и лояльность. Однако ясно, что это предоставляет президентской администрации инструмент, позволяющий избавляться от неподконтрольных или недостаточно покладистых депутатов. Оба изменения были внесены в интересах «Нур Отан», нацелены на улучшение кадрового состава и укрепление партийной дисциплины в ее рядах.
3 а к л ю ч е н и е
Анализ политических реформ в Казахстане ясно показывает, что этот процесс обусловлен рядом внешних и внутренних факторов. Внутри страны появление на арене экономических и политических контрэлит, проявившееся в возникновении ДВК и «Ак жол», заставило президентскую администрацию запустить механизм политического реформирования. Кризис элит (2001 г.) вывел на поверхность скрытый до того конфликт и сделал его достоянием гласности, что особенно ярко высветило ограниченный характер политической модернизации в республике и сосредоточение власти в руках Н. Назарбаева. ДВК и «Ак жол» объединяли прозападно настроенных деятелей, которые, как считалось, внесли весомый вклад в экономические успехи Казахстана в постсоветский период. Кроме того, Н. Назарбаева одобряли за введение этих «младотурок» в правительство. Поэтому после событий ноября 2001 года они стали независимыми игроками, представлявшими угрозу для президента и его возможности контролировать власть. Как реакция на их появление на политической арене глава государства прибег к процессу, который позволял вести переговоры о политических реформах таким образом, чтобы дать ему возможность вернуть политическую инициативу, направляя и формируя ход реформ на своих собственных условиях. Внутренние факторы продолжали влиять на процесс преобразований. НКВД создавали накануне парламентских выборов 2004 года, а продолжение ее работы последовало за резкой критикой со стороны оппозиции. Работа Комиссии позволила пропрезидентской партии «Нур Отан» объявить себя сторонницей поэтапной политической модернизации, а не моментальной демократизации, которая, на их взгляд, способна поставить под угрозу экономическую стабильность. Можно также установить причинную связь между возобновлением процесса выработки реформ в Г осударственной комиссии и возникновением непредвиденных внутренних факторов. С убийством Сарсенбаева непрозрачность и беззаконность политического процесса стали слишком очевидными. Чтобы восстановить контроль над политическими событиями и общественным мнением, президенту необходимо было отреагировать, учредив Государственную комиссию.
46 Императивный мандат основан на принципе непосредственной (прямой) демократии, в соответствии с которым выборный представитель свободен выполнять волю своих избирателей, а не следовать какой-либо партийной линии.
47 До настоящего времени президент — неофициальный лидер «Нур Отан» при Бакытжане Жумагуло-ве в качестве исполняющего обязанности председателя.
48 См.: Аким Алматы сделал свой политический выбор, 26 июня 2007 [http://zonakz.net/articles/18273].
Одновременно с необходимостью противостоять влиянию внутренних факторов, которые угрожали выстроенным и тщательно интегрированным структурам власти, Н. Назарбаев должен был считаться и с давлениями извне. Богатые запасы нефти и других природных ресурсов делают Казахстан привлекательным в глазах иностранных компаний и правительств, которые в той или иной мере способствовали экономическому росту страны. Поэтому важный побудительный мотив к реформам — необходимость продемонстрировать стремление оправдать ожидания международного сообщества. Критика со стороны ОБСЕ хода парламентских выборов 2004 года и заявка Казахстана на председательство в ОБСЕ в 2009 году сыграли существенную роль в том, что вопрос о политической реформе занял в последние годы столь высокое место в президентской повестке дня. В частности, усилия «пробить» изменения и дополнения в Конституцию и провести досрочные выборы отчасти были связаны со стремлением завершить весь процесс до ноября 2007 года, когда предусматривалось принять решение о председательстве в ОБСЕ.
Характер самого процесса определил президент, которому было необходимо найти противовес этим давлениям извне и изнутри, но при этом сохранить контроль над процессом и свое центральное место в структурах власти. Это удалось сделать прежде всего не допустив оппозиционные силы к активному участию в процессе. Во всех трех органах оппозицию или не допустили к участию, или же обставили участие неприемлемыми для нее условиями, то есть президент получил возможность держать под контролем любые разногласия в рамках системы. Не допуская к участию в процессах конкурирующие элиты, Н. Назарбаев в то же время получил возможность продемонстрировать и общественности страны, и международному сообществу, что механизм реформ запущен, при этом не позволяя процессу выйти за определенные границы, с тем чтобы результаты трансформации соответствовали бы его политическим нуждам.
Реформы, ставшие итогом этого процесса, демонстрируют успешность тактики Н. Назарбаева, направленной на то, чтобы сбалансировать противоречивые давления извне и изнутри при отстранении конкурирующих элит от непосредственного участия в процессе. Изменения и дополнения в Конституцию были представлены как значительный шаг в развитии демократии в стране. И это развитие в точности соответствует президентской концепции об уникальной на постсоветском пространстве казахстанской модели политического и экономического развития. К тому же, как уже отмечалось, кое-кто в международном сообществе оценивает принятые изменения и дополнения в Основной закон как шаг в нужном направлении. Тем не менее предпринятые реформы не представляют собой движения к большей демократии. Напротив, они означают укрепление президентской власти, поскольку властные отношения и связи продолжат замыкаться на главе государства. Все изменения и дополнения в Конституцию обусловливаются механизмами, которые призваны свести к минимуму риск и неопределенность, лежащие в основе демократических процессов. В результате под влиянием изменений в политической системе власть Н. Назарбаева еще больше укрепилась. Тот факт, что процесс носил сугубо декоративный характер, а реформы только укрепили власть Н. Назарбаева, не вызывает удивления в контексте постсоветской политики. Тактику и процессы, использовавшиеся президентом, широко применяли и главы других государств для укрепления своей власти и сохранения контроля над политическими системами. В этом контексте казахстанская модель политической и конституционной реформы не представляет собой ничего уникального: это фактор, широко распространенный на пространстве бывшего Советского Союза.
