CC BY
172
ПРАВО И ОБЩЕСТВО
ПРОЦЕДУРА ОЦЕНКИ ВОЗДЕЙСТВИЯ НА ОКРУЖАЮЩУЮ СРЕДУ КАК ОДИН ИЗ ВАЖНЕЙШИХ ИНСТРУМЕНТОВ ЗАЩИТЫ АНТАРКТИКИ
Э. Ю. БОГДАНОВА
В настоящей статье анализируется эволюция процедуры оценки воздействия на окружающую среду (ОВОС) в Антарктике. Рассматриваются положения различных международных актов, регулирующих эту процедуру, проводится сравнение с другими моделями ОВОС и предлагаются варианты усовершенствования процедуры ОВОС в Антарктике.
Ключевые слова: Антарктика, международное экологическое право, ОВОС, Протокол об охране окружающей среды 1991 г. к Договору об Антарктике 1959 г.
Охрана окружающей среды Антарктики и зависящих от нее и связанных с ней экосистем и непреходящая ценность Антарктики, включая первоздан-ность ее природы и ее эстетическую ценность и значимость как района проведения научных исследований, в частности исследований, необходимых для понимания глобальной окружающей среды, должны являться одним из основных факторов, принимаемых во внимание при планировании и осуществлении любой деятельности в районе действия Договора об Антарктике.
Масштабы присутствия человека в антарктическом регионе и, следовательно, вызываемых им нарушений резко увеличились в течение последних шестидесяти лет. На суше деятельность человека, включая широкий спектр логистической деятельности и некоторые виды научных исследований, может привести к разрушению или изменению среды обитания, интродукции или распространению чужеродных организмов (в том числе болезнетворных) и загрязнению. Существует большая вероятность того, что эти факторы окажут отрицательное воздействие на диких животных (в данном регионе это морские птицы и млекопитающие, которые выводят потомство на берегу).
Важно отметить, что пристальное внимание Антарктике стала уделять и ООН. Так, в начале 2012 г. Генеральный секретарь ООН Пан Ги Мун, переизбанный на второй срок, представил Генеральной Ассамблее ООН план работы на ближайшие пять лет, где в разделе «Формирование консенсуса в отношении рамочной программы в области устойчивого развития на период после 2015 г. и ее осуществление» четко зафиксировал: «Работать с
государствами-членами над превращением Антарктики в мировой природный заповедник» [22]. Данный факт среди прочих вызван тем, что в 2048 г. падет запрет разработки юридически обязательного режима в отношении освоения минеральных ресурсов Антарктики.
Российская наука международного права в последнее время также стала уделять достаточно внимания международно-правовому режиму Антарктики: выходят статьи [1; 3; 5; 6; 8; 10; 13], защищаются диссертации [3; 7]. Вместе с тем в указанных работах не уделяется достаточно внимания такому важному инструменту защиты окружающей среды Антарктики, как процедура ОВОС (оценка воздействия на окружающую среду).
Можно задаться вопросом - нужна ли процедура ОВОС в Антарктике вообще? С одной стороны, действительно, хозяйственная деятельность в Антарктике пока развита слабо, если сравнивать с уровнем хозяйственного освоения других регионов Земли и потенциальными возможностями, которые здесь существуют. С другой стороны, в Антарктике крайне сложно обеспечить удаление загрязняющих веществ или регенерацию (восстановление) живых организмов, которым нанесен ущерб. На Земле нет более хрупкой области в отношении экологического равновесия, чем Антарктика, и нужно учитывать практически все потенциально негативные последствия антропогенной деятельности. Так, недавно было разработано Руководство по минимизации воздействия светового загрязнения на антарктических станциях и судах [12]. Световое загрязнение считается одной из природоохранных проблем в глобальном масштабе. Оно может помешать прове-
дению атмосферных, астрономических и метеорологических наблюдений и ведет к излишним потерям энергии. Избыточное освещение может оказывать неблагоприятное воздействие на фауну, вызывая столкновение птиц со зданиями или морскими судами. Проблема светового загрязнения все чаще учитывается на этапе планирования новых проектов в Антарктике.
Определимся терминологически. Деятельность представляет собой событие или процесс, который является результатом присутствия людей в Антарктике (или связанный с присутствием людей) и/или может привести к присутствию людей в Антарктике [21]. Деятельность может состоять из нескольких действий, например, деятельность по бурению льда может требовать таких действий, как транспорт оборудования, организация полевого лагеря, получение энергии для бурения, решение вопросов, касающихся топлива, операции по бурению, управление отходами и т. д. Анализ деятельности предусматривает рассмотрение всех составляющих ее фаз (например, строительство, эксплуатация или потенциальный демонтаж или фаза снятия с эксплуатации). Антропогенная нагрузка в Антарктике постоянно растет. Это и крупные научные эксперименты (разработка подледникового озера Восток), туризм [16], интенсификация использования всех видов транспорта (морские и воздушные суда и др.).
Сегодня правовой статус Антарктики определяется целым рядом международных договоров1 и многочисленных рекомендаций, принятых в рамках этих договоров, которые принято называть «Система Договора об Антарктике» (далее - СДА). Таким образом, можно констатировать, что СДА сегодня содержит комплекс мер, направленных на регламентацию деятельности в районе южнее 60 параллели южной широты, включая все шельфовые ледники, и процедура ОВОС является одним из обязательств согласно СДА. Рассмотрим эволюцию процедуры ОВОС в СДА.
Впервые о необходимости проведения ОВОС в Антарктике заговорили в 1975 г., когда на 8-й Конференции сторон Договора об Антарктике (КСДА)2
1 Договор об Антарктике 1959г.; Конвенция о сохранении тюленей Антарктики 1972 г.; Конвенция о сохранении морских живых ресурсов Антарктики 1980 г.; Конвенция по регулированию освоения минеральных ресурсов Антарктики 1988 г. (не вступила в силу); Мадридский протокол об охране окружающей среды 1991г. к Договору об Антарктике 1959г.; Соглашение о сохранении альбатросов и буревестников (качурок) 2001 г.
2 Каждый год двенадцать Сторон, первоначально подпи-
савших Договор, и те Стороны, которые проявляют свою заинтересованность в Антарктике «проведением там существенной научно-исследовательской деятельности» - вместе называемые
приняли рекомендацию, подчеркивавшую важность предварительной оценки последствий деятельности на окружающую среду Антарктики [20]. Вместе с тем первым основным шагом на пути к разработке комплекса требований ОВОС в Антарктике был сделан на той же КСДА, когда было принято Приложение 4 к «Кодексу поведения экспедиций и деятельности на станциях в Антарктике» [20]. Хотя в то время внимание было уделено научной деятельности и логистическим операциям, в приложении к Кодексу содержались некоторых фундаментальные принципы инструментария ОВОС, в т. ч. «описание предлагаемых действий», «оценка их потенциальных выгод и ее возможного влияния» и «рассмотрение альтернативных действий».
В 1983 г. на 12-й Конференции Сторон Договора об Антарктике была принята Рекомендация КСДА ХП-3 (Канберра, 1983) «Воздействие человека на окружающую среду».3 В Рекомендации в частности говорилось:
- никакое действие или деятельность, имеющие присущую им тенденцию изменять окружающую среду в обширных областях в зоне действия Договора об Антарктике, не должны производиться, если не будут предприняты соответствующие шаги к тому, чтобы предусмотреть возможные изменения и осуществить соответствующий контроль в отношении вредных последствий, к которым может привести такое использование зоны действия Договора об Антарктике;
- государства, участвующие в антарктической исследовательской деятельности, находятся в лучшем положении для того, чтобы оценить потенциальное воздействие такой деятельности на окружающую среду и выработать процедуры оценки, которые могли бы быть с поль-
Консультативными сторонами - встречаются «с целью обмена информацией, взаимных консультаций по вопросам Антарктики, представляющим общий интерес, а также разработки, рассмотрения и рекомендации своим правительствам мер, содействующих осуществлению принципов и целей настоящего Договора» (Ст. IX Договора об Антарктике 1959 г.). Это Консультативное совещание по Договору об Антарктике (КСДА). В 1998 г., в год вступления в силу Протокола по охране окружающей среды к Договору об Антарктике, был создан Комитет по охране окружающей среды (КООС). Заседания КООС обычно проводятся одновременно с КСДА для решения вопросов, связанных с охраной и рациональным использованием окружающей среды, и предоставления рекомендаций КСДА. Помимо очередных Консультативных совещаний и заседаний КООС, Консультативные стороны также созывают Специальные консультативные совещания по Договору об Антарктике и Совещания экспертов для рассмотрения конкретных проблем.
3 Рекомендация КСДА Х11-3 (Канберра, 1983) вступила в силу 27 апреля 2004 г., а утратила силу согласно Решению
1 (2011) - КСДА XXXIV - КООС XIV, Буэнос-Айрес.
зой применены для определения вероятности существенного воздействия планируемой деятельности;
- некоторая степень сравнимости таких процедур может в будущем стать желательной;
- процедуры оценки воздействия на окружающую среду не должны наносить ущерба одному из основополагающих принципов Договора об Антарктике, предусматривающему свободу научных исследований, как изложено в Статье 2 Договора об Антарктике, и что такие процедуры не должны ни посягать, ни наносить ущерба положениям по охране окружающей среды и сохранению живых ресурсов, включенным в инструменты, которые были выработаны или которые могут быть выработаны в будущем, как части системы Договора об Антарктике.
В 1985 г. Великобритания приступила к разработке проекта руководства принципов ОВОС [17]. И вот спустя 2 года на 14-ой КСДА в 1987 г. была принята новая Рекомендация «Воздействие человека на антарктическую окружающую среду: оценка воздействия на окружающую среду».4 Эта Рекомендация 1987 г. по сфере действия была такой же как Кодекс поведения 1975 г. и касалась научных экспедиций и логистической деятельности. Однако, на 15-ой КСДА в 1989 г. было подчеркнуто, что процедуры ОВОС следует также применять для всех других видов деятельности, а также к существенным изменениям деятельности, хотя это не являлось официальной рекомендацией КСДА [21].
Остановимся подробнее на положениях Рекомендации 1987 г. Во-первых, важно отметить, что процедура ОВОС в Антарктике не разрабатывалась отдельно от мировых тенденций, а протекала в русле международного права, а точнее сказать международного экологического права. Так, в преамбуле Рекомендации прямо содержится ссылка на документ ЮНЕП «Цели и принципы оценки воздействия на окружающую среду» (Резолюция ОС 14/25 (1987))5, в котором детально была освящена процедура ОВОС. Согласно Рекомендации 1987 г. предполагались два этапа ОВОС: начальная ОВОС (в целях определения вредности деятельности для окружающей среды) и широкая. Эта Широкая ОВОС должна включать: описания предлагаемой активности и выполняемые альтернативы, включая альтернативу о прекращении их воздействий на исследо-
4 Рекомендация КСДА Х^-2 (Рио де Жанейро, 1987) в силу не вступила.
5 При этом Генеральная Ассамблея ООН прямо под-
держала принятие этого документа. Резолюция Генеральной Ассамблеи ООН 42/184 «Международное сотрудничество в области окружающей среды», п. 10 [22].
вания в Антарктике; описание исходной основы окружающей среды, с которой предсказанные изменения должны сравниваться, и прогноз о будущем состоянии окружающей среды в отсутствии предлагаемой активности; оценка природы, размера, продолжительности и интенсивности непосредственных эффектов на окружающую среду, которые являются следствием предлагаемой активности; рассмотрение побочных или вторичных эффектов, которые возможны; рассмотрение накопленных воздействий предлагаемой активности в свете существующей активности и других запланированных действий; определение мероприятий, включая программы мониторингов, которые могли приниматься для уменьшения или смягчения воздействий на окружающую среду и обнаружения возможных непредвиденных эффектов; определение неизбежных воздействий; оценка значения предвидения эффекта на окружающую среду, что касается выгод от предлагаемой активности. Уже базируясь на ШОВОС правомочный национальный комитет должен принять решение о необходимости продолжать активность. Также в процессе подготовки ШОВОС должен был идти процесс консультации со Сторонами Договора по Антарктике, которые могли сделать замечания. Окончательно ШОВОС должны передаваться как части ежегодного обмена информацией, зафиксированного в Договоре об Антарктике.
Наконец, после принятия ряда рекомендаций на КСДА были приняты важные шаги по направлению создания обязательных правил ОВОС6. 4 октября 1991г. XI сессией специального КСДА был принят Протокол об охране окружающей среды к Договору об Антарктике, который вступил в силу 14 января
1998 г. При этом на КСДА в 1991 г. было принято решение, что до вступления в силу Протокола было бы желательно для всех Договаривающихся Сторон к Договору об Антарктике применять Приложения 1-1У к Протоколу в соответствии со своей правовой системой и по мере возможности.
Протокол объявил Антарктику природным заповедником, предназначенным для мира и науки (ст. 2) и запретил любую деятельность (за исключением научных исследований) на 50 лет (2048 г.). Протокол состоит из 27 статей, Дополнения «Арбитраж» и шести приложений, первым из которых является приложение под названием «Оценка воздействия на окружающую среду». Вместе с тем, ряд
6 Попутно отметим, что принятая в 1988 г. и до сих пор не вступившая в силу Конвенция по регулированию освоения минеральных ресурсов Антарктики также содержит требования по оценке возможных экологических последствий добычи минеральных ресурсов до начала добычи (ст. 4 (1) Конвенции).
важных положений процедуры ОВОС содержится в самом Протоколе.
В ст. 3 Протокола по охране окружающей среды 1991 г. к Договору об Антарктике 1959 г. содержатся четыре природоохранных принципа, причем два из них напрямую касаются процедуры ОВОС:
- деятельность в районе действия Договора об Антарктике должна планироваться и осуществляться на основе информации, достаточной для проведения предварительных оценок и вынесения обоснованных заключений о ее возможных воздействиях на окружающую среду Антарктики и зависящие от нее и связанные с ней экосистемы, а также на значимость Антарктики для проведения научных исследований;
- должен проводиться постоянный и эффективный мониторинг для осуществления оценки воздействия ведущейся деятельности, включая проверку прогнозированных воздействий.
Также в Протоколе по охране окружающей среды 1991 г. зафиксировано важное положение о том, что государства-участники «сотрудничают при планировании и осуществлении деятельности в районе действия Договора об Антарктике. С этой целью каждая Сторона прилагает усилия к тому, чтобы предоставлять соответствующую помощь другим Сторонам в подготовке оценок воздействия на окружающую среду» (ст. 6 (Ь) Протокола).
Статья 8 Протокола полностью посвящена ОВОС, но само детальное описание процедуры содержится в Приложении 1 к Протоколу. Каждая Сторона Договора обеспечивает применение установленных в Приложении 1 процедур оценки воздействия в процессе планирования, предшествующего принятию решений относительно любой деятельности в районе действия Договора об Антарктике в соответствии с научно-исследовательскими программами, туризмом и всеми другими видами правительственной и неправительственной деятельности в районе действия Договора об Антарктике, в отношении которых требуется заблаговременное уведомление в соответствии со Статьей VII (5) Договора об Антарктике, включая связанную с ними вспомогательную логистическую деятельность. Процедура ОВОС этой деятельности на окружающую среду Антарктики или на зависящие от нее или связанные с ней экосистемы проводится согласно тому, определяется ли эта деятельность как: (а) имеющая менее чем незначительное или ограниченное по времени воздействие; (Ь) имеющая незначительное или ограниченное по времени воздействие; или (с) имею-
щая более чем незначительное или ограниченное по времени воздействие .
Важно отметить, что согласно ст. 8 (3) Протокола процедуры ОВОС применяются к любому изменению деятельности независимо от того, возникает ли изменение вследствие увеличения или уменьшения интенсивности существующей деятельности, добавления вида деятельности, прекращения действия средств обслуживания или в других случаях. В случаях, когда деятельность планируется совместно более чем одной Стороной, участвующие Стороны назначают одну из них координатором претворения в жизнь процедур ОВОС.
Статья 8 Протокола требует, чтобы Стороны проводили оценку воздействия своей деятельности на окружающую среду Антарктики, и предусматривает три уровня оценки в зависимости от потенциальных воздействий каждого вида деятельности. Если на стадии предварительной оценки определено, что предполагаемая деятельность окажет менее чем незначительное или ограниченное по времени воздействие, она может осуществляться. Если определено, что деятельность может оказать незначительное или ограниченное по времени воздействие, необходимо подготовить Первоначальную оценку окружающей среды (ПООС). Согласно ст. 2 Приложения 1 к Протоколу ПООС должна быть достаточно подробной для того, чтобы определить, может ли предлагаемая деятельность иметь более чем незначительное или ограниченное по времени воздействие, и должна включать: (а) описание предлагаемой деятельности, включая ее цель, место проведения, продолжительность и интенсивность; и (Ь) рассмотрение альтернатив предлагаемой деятельности и любому воздействию, которое она может оказать, включая рассмотрение кумулятивного воздействия в свете существующих и известных плани-
7 Хотя ключевым фактором при принятии решения о том, должна ли проводящейся деятельности предшествовать ПООС или ВООС, является концепция «воздействий незначительных или ограниченных по времени, согласие относительно этого термина не достигнуто, хотя предпринималось много попыток (документы по этому вопросу можно найти в Информационном документе 2 (1Р 2) на ХХ КСДА, Новая Зеландия; Рабочем документе WP 35 на ХХ1 КСДА, Новая Зеландия; Информационном документе 1Р 55 на ХХ1 КСДА, Аргентина; Информационном документе 1Р 66 на ХХ11 КСДА, Россия и Рабочем документе WP 19 на ХХ11 КСДА, Австралия и др. документы). До сих пор трудность определения понятия «незначительное и ограниченное по времени воздействие была обусловлена зависимостью от ряда переменных, связанных с каждым родом деятельности, и зависящих от каждого конкретного экологического контекста. Поэтому интерпретация этого термина должна проводиться индивидуально на конкретной для каждого рассматриваемого случая основе. В принципе данная проблема терминологии характерна для ОВОС во всем мире.
руемых видов деятельности. Если ПООС показывает, что предлагаемая деятельность, вероятно, будет иметь не более чем незначительное или ограниченное по времени воздействие, эта деятельность может осуществляться при условии наличия соответствующих процедур, которые могут включать мониторинг для оценки и проверки воздействия этой деятельности.
Если ПООС свидетельствует о возможности более чем незначительного или ограниченного по времени воздействия, или если вероятность такого воздействия установлена иным способом, необходимо подготовить Всестороннюю оценку окружающей среды (ВООС), которая согласно ст. 3 (2) Приложения 1 к Протоколу должна включать целый ряд элементов: (а) описание предлагаемой деятельности, включая ее цель, место проведения, продолжительность и интенсивность и возможные альтернативы этой деятельности, включая альтернативу не осуществлять эту деятельность и последствия этих альтернатив; (Ь) описание исходного эталонного состояния окружающей среды, с которым сравниваются прогнозируемые изменения, и прогноз будущего эталонного состояния окружающей среды в случае непроведения предлагаемой деятельности: (с) описание методов и данных, используемых для прогноза воздействия предлагаемой деятельности; ^) оценку природы, величины, продолжительности и интенсивности вероятного прямого воздействия предлагаемой деятельности; (е) рассмотрение возможного косвенного или второстепенного воздействия предлагаемой деятельности; (£) рассмотрение кумулятивного воздействия предлагаемой деятельности в свете существующей деятельности или иных известных планируемых видов деятельности; ^) определение мер, включая программы мониторинга, которые могут быть приняты для уменьшения или ослабления воздействия предлагаемой деятельности и выявления непредвиденного воздействия и которые могут обеспечить заблаговременное оповещение о любых отрицательных влияниях этой деятельности, а также незамедлительное и эффективное реагирование на аварии; ф) определение неизбежного воздействия предлагаемой деятельности; (^ рассмотрение влияния предлагаемой деятельности на проведение научных исследований и на другие существующие виды использования и ценности; (|) определение пробелов в знаниях и неопределенностей, выявленных при подготовке информации, требуемой в рамках настоящего пункта; (к) нетехническое резюме информации, представленной согласно настоящему пункту; и (1) имя и ад-
рес лица или название и адрес организации, подготовившей ВООС, и адрес, по которому следует направлять замечания8.
Проект ВООС делается общедоступным и направляется для замечаний всем Сторонам, которые также делают его общедоступным. Для получения замечаний устанавливается период в 90 дней9. Проекты ВООС подлежат рассмотрению на заседании Комитета по охране окружающей среды (КООС), который дает рекомендацию КСДА. Заключительный вариант ВООС, где учитываются комментарии других Сторон и КСДА, используется как основа для принятия решения о том, стоит ли осуществлять данную деятельность, и, если да, то каким образом.
Таким образом, положения Протокола и Приложения 1 к нему предусматривают консультирование как элемент процедуры ОВОС. Консультации часто упоминаются в доктрине как один из важнейших элементов процесса ОВОС: «консультации и участие общественности должны быть важным моментом на каждом этапе ОВОС, хотя привлекаемый круг лиц и органов может варьироваться» [23]. Лица, которые отвечают за процесс оценки воздействия на окружающую среду, должны обеспечить проведение максимально широких, насколько это необходимо и возможно, консультаций, чтобы к получению результата была привлечена наилучшая имеющаяся информация и профессиональные заключения. В ходе этого процесса можно задействовать ряд различных участников, начиная с тех лиц, которые вовлечены в детали почти всех частей этого процесса (например, администратор по вопросам окружающей среды, пропонент), и до технических специалистов, которые предоставят информацию в отношении каких-то конкретных предметов вопроса (например, исследователи, персонал, занимающий-
8 Большинство из этих элементов похожи на те, которые требуются в соответствии с другими процедурами ОВОС, закрепленными в международном праве, например, в Приложении 2 к Конвенции Эспо 1991 г., хотя некоторые различия могут быть отмечены. Например, требования по оценке кумулятивного воздействия, зафиксированные в Протоколе, прямо не указаны в приложении II к Конвенции Эспо. С другой стороны, Конвенция Эспо требует оценки «варианта отказа от деятельности», в то время как Протокол не требуют этого явно.
9 Эти меры отличаются от других процедур ОВОС. Например, Конвенция Эспо 1991 г. всего лишь направлена на вовлечение Договаривающейся Стороны и общественности в районах, которые могут быть значительно затронуты в процессе деятельности. Для Антарктики все государства-участники Договора и общественность этих государств должны иметь возможность высказать свои замечания по проекту ВООС. Такой подход соответствует совместной ответственности государств Договора об Антарктике и имеет положительный эффект для комплексной защиты Антарктики.
ся материально-техническим снабжением, другие лица, имеющие опыт работы на месте или опыт в какой-то конкретной области деятельности) [15].
Для оценки и проверки воздействия любой деятельности, которая осуществляется по завершении ВООС и ПООС10, должны иметься процедуры, включая соответствующий мониторинг ключевых параметров окружающей среды с целью обеспечения регулярной и поддающейся проверке регистрации воздействия деятельности, чтобы, inter alia: (а) обеспечить возможность проведения оценки тех пределов, в которых такое воздействие соответствует Протоколу; и (b) обеспечить поступление информации, полезной для уменьшения или ослабления воздействия, и, где это целесообразно, информации о необходимости приостановления, прекращения или изменения деятельности (ст.5 Приложения 1 к Протоколу).
Мониторинг вообще является важным инструментом Договора об Антарктике и Протокола к нему, но не так давно он стал и важным элементом процедуры ОВОС. Мониторинг состоит из стандартизованных динамических измерений или наблюдений ключевых параметров (результатов и переменных окружающей среды), статистической оценки и отчета о состоянии окружающей среды с целью определения ее качества и тенденций. Для процесса ОВОС мониторинг должен быть ориентирован на подтверждение точности сделанных прогнозов относительно воздействий деятельности на окружающую среду и на выявление непредвиденных воздействий и воздействий, являющихся более значимыми, чем ожидалось. С учетом этого, может быть полезным установить экологические пороговые значения и нормативы для деятельности, в связи с которой проводится мониторинг. Если пороговые значения превышаются, то потребуется повторное рассмотрение и повторный анализ предположений, сделанных по поводу воздействий на окружающую среду, или систем управления, связанных с соответствующей деятельностью [14].
Мониторинг может также включать любые другие процедуры, которые могут быть использованы для оценки и верификации прогнозируемых воздействий деятельности. В том случае, когда измерение конкретных параметров не является необходимым или целесообразным, процедуры по оценке и
10 Согласно ст. 2 (2) Приложения 1 к Протоколу если ПООС показывает, что предлагаемая деятельность, вероятно, будет иметь не более чем незначительное или ограниченное по времени воздействие, эта деятельность может осуществляться при условии наличия соответствующих процедур, которые могут включать мониторинг, для оценки и проверки воздействия этой деятельности.
верификации будут включать ведение журнала фактической деятельности и тех изменений в характере деятельности, которые существенным образом отличались от тех, которые описывались в ОВОС. Эта информация может быть ценной для дальнейшего сведения к минимуму или устранения воздействий, и, в тех случаях, когда это возможно, для модификации, приостановки или даже отмены всей деятельности или ее части.
Мониторинг представляет собой не хаотическое измерение всех параметров с целью обнаружения изменений, а точное измерение нескольких прицельно выбранных видов, процессов или других индикаторов, тщательно отобранных на основании научно обоснованных, заранее определенных критериев. Если несколько пропонентов осуществляют деятельность на одних и тех же территориях, они должны рассмотреть возможность организации совместных региональных программ мониторинга. Процесс выбора ключевых индикаторов для мониторинга должен проводиться на этапе планирования деятельности, после того, как результаты деятельности уже идентифицированы, окружающая среда принята во внимание и связанные с деятельностью воздействия подвергнуты оценке, а в отсутствие надлежащей фоновой информации мониторинг параметров окружающей среды, как правило, должен начинаться еще до начала деятельности. Планирование или проведение деятельности по мониторингу может быть затруднено рядом ситуаций: откладывание планирования программ мониторинга до того времени, когда деятельность уже ведется; деятельность по мониторингу может быть дорогостоящей, особенно для многолетних проектов и видов деятельности; некоторые допущения относительно воздействия деятельности на окружающую среду не могут быть подвергнуты испытанию (проверке); неосуществление последующего мониторинга; неспособность провести разграничение между естественной изменчивостью параметров окружающей среды и изменчивостью, обусловленной присутствием человека [14].
Согласно ст. 7 Приложения 1 к Протоколу процедура ОВОС не применяется в чрезвычайных ситуациях, связанных с безопасностью человеческой жизни или судов и самолетов или оборудования и средств обслуживания, представляющих большую ценность, или охраной окружающей среды, которые требуют проведения деятельности без завершения процедур ОВОС. Вместе с тем, уведомление о предпринятой в чрезвычайных ситуациях деятельности, которая в противном случае потребовала бы подготовки ВООС, немедленно направляется всем Сторонам и КООС, и пол-
ное объяснение предпринятой деятельности представляется в течение 90 дней после указанных действий. Следует отметить, что это единственное ограничение по процедуре ОВОС в Антарктике, вся иная деятельность должна проходить через эту процедуру.
Таким образом, процедура ОВОС в Антарктике представляет собой процесс, конечная цель которого заключается в том, чтобы предоставить лицам, принимающим решения, указания на вероятные последствия предлагаемой деятельности для окружающей среды (рис. 1).
Рис. 1. Этапный процесс ОВОС для деятельности в Антарктике
Большим минусом указанной процедуры ОВОС был тот факт, что согласно ст. 1 Приложения 1 процедура ОВОС предлагаемой деятельности должно подвергаться рассмотрению до начала такой деятельности в соответствии с надлежащими национальными процедурами. Иными словами Протокол и Приложение 1 к нему содержат минимальные требования, которые должны учитываться при проведении национальных процедур ОВОС. Но у всех разное национальное экологическое законодательство - у кого-то лучше, у кого-
то хуже. Данный факт, безусловно, являлся неприемлемым и после вступления в силу Протокола был вынесен на обсуждение на 23-ей КСДА в
1999 г., где Аргентина предложила текст Руководства по ОВОС Антарктики, который был принят в качестве приложения к резолюции.
Спустя шесть лет на 28-м КСДА, это Руководство было пересмотрено с целью более полного учета возможных кумулятивных воздействий, возникающих в результате нескольких видов деятельности, осуществляемой на нескольких терри-
ториях одним или несколькими национальными или частными операторами. Руководство не является юридически обязательным документом, оно составлено в целях оказания содействия тем, кто занимается подготовкой ОВОС предполагаемой деятельности в Антарктике.
Общая цель Руководства заключается в достижении прозрачности и эффективности процесса оценки воздействий на окружающую среду Антарктики на этапах планирования возможной деятельности; а также в стандартизации подхода к выполнению обязательств, налагаемых Протоколом. Конкретно, рекомендации Руководства стремятся к тому, чтобы: помочь проводящим ту или иную деятельность структурам, которые могут иметь незначительный опыт в отношении ОВОС в Антарктике; помочь в определении необходимого уровня документа ОВОС (в соответствии с Протоколом), который должен быть подготовлен; способствовать кооперации и сотрудничеству в отношении ОВОС для совместной деятельности; способствовать сравнению ОВОС при сходной деятельности и/или условиях окружающей среды; предоставить консультативную помощь операторам, иным, чем Консультативные Стороны договора об Антарктике; помочь в ретроспективном анализе кумулятивного воздействия в отношении конкретных участков; инициировать процесс непрерывного усовершенствования ОВОС.
Таким образом, за 30 лет (с 1975 г. по 2005 г.) нормативное регламентирование процедуры ОВОС в Антарктике прошло серьезную эволюцию. Представляется возможным в рамках настоящей статьи детально разобрать практику процедуры ОВОС на российском примере11.
Процедура ОВОС при отборе проб воды под-ледникового озера Восток, находящегося в районе расположения одноименной российской антарктической станции. Всего в Антарктике обнаружено более 140 подледниковых озер. Озеро Восток - крупнейшее подледниковое озеро в Антарктиде. Озеро расположено под ледяным щитом толщиной около 4000 м и имеет размеры приблизительно 250^50 км. Предполагаемая площадь
11 После присоединения России к Протоколу 1991 г. были приняты Федеральный Закон «О регулировании деятельности российских граждан и российских юридических лиц в Антарктике» от 18 мая 2012 г. и два Постановления Правительства Российской Федерации: от 18 декабря 1997 г. № 1580 «Об обеспечении выполнения положений Протокола по охране окружающей среды к Договору об Антарктике» и от 11 декабря 1998г. № 1476 «Порядок рассмотрения и выдачи разрешений на деятельность российских физических и юридических лиц в районе действия Договора об Антарктике».
15,5 тыс. кв. км, а глубина более 1200 м. Озеро Восток уникально прежде всего тем, что, возможно, находилось в изоляции от земной поверхности на протяжении сотен тысяч лет. Естественным изолятором озера служил и служит четырехкилометровый ледяной панцирь над ним. Как полагают ученые, в водах озера могут обитать живые организмы, ибо в нем имеются все необходимые для жизни факторы.
Бурение началось в 1989 г., а в январе 1998 г. Российская антарктическая экспедиция по рекомендации международного сообщества приостановила бурение ледяной скважины 5Г-1 на станции Восток, достигнув глубины 3623 м. На момент подготовки проекта ВООС отбора проб воды подледникового озера Восток глубина скважины достигала 3623 м и до границы раздела «лед-вода» оставалось около 130±20 м льда. Это обстоятельство было решающим для того, чтобы разработать экологически чистую технологию пробоотбора поверхностной воды озера именно через существующую ледяную скважину с имеющейся необходимой логистической инфраструктурой. В марте 2001 г. эта технология была рассмотрена Государственной экологической экспертизой Российской Федерации, и получила положительное заключение на ее применение. В июле 2001 г. эта технология была представлена на XXIV Консультативном Совещании по Договору об Антарктике (КСДА) в Санкт-Петербурге12.
В 2002 г. на V заседании КООС, проходившего в рамках XXV КСДА в Варшаве (Польша), Россия представила проект ВООС13. Для его обсуждения была создана Межсессионная контактная группа под руководством Франции. В результате, Россия представила на V Заседании КООС XXVI-го КСДА в Мадриде пересмотренный проект ВООС (РД01).
Замечания по этому документу были изложены в Заключительном отчете XXVI КСДА (Мадрид, Испания, 2003 г. в Приложении Е «Отчет VI КООС», Дополнение 2). Ответы на часть замечаний можно было дать только после возобновления бурения в скважине 5Г-1 для того, чтобы получить новые данные о составе и структуре ледяного керна. С этой целью Российская антарктическая экспедиция (РАЭ) подготовила две ПООС продолжения бурения: «Бурение дополнительных 50 м глубокой скважины 5Г-1 на станции Восток»
12 Рабочий Документ 29 «Обоснование и разработка экологически чистой технологии проникновения в подлед-никовое озеро Восток (Антарктида)» [4].
13 Рабочий документ 19 «Отбор проб воды подледнико-
вого озера Восток» [4].
и «Бурение дополнительных 75 м глубокой скважины 5Г-1 на станции Восток». После представления требуемых документов в Комиссию по рассмотрению заявок на осуществление деятельности российских физических и юридических лиц в районе действия Договора об Антарктике и выдачи заключений по ним, согласно установленной в Российской Федерации процедуре, РАЭ получила необходимые Разрешения № 025 в октябре 2004 г. и № 039 от 20.11.2006 г. на продолжение бурения.
Ответы на все замечания, высказанные международным антарктическим сообществом на XXVI КСДА 2003 г., в г. Мадриде (Испания), были обобщены и представлены делегацией Российской Федерации на Заседании XIII КООС ХХХІІІ-го КСДА в мае 2010 г. в г. Пунта де Эс-те, (Уругвай)14.
Пунктом 6 ст. 3 Приложения 1 «Оценка воздействия на окружающую среду» к Протоколу по охране окружающей среды к Договору об Антарктике указывается, что Окончательная ВООС должна учитывать и включать или обобщать замечания, полученные по проекту Всесторонней оценки окружающей среды. Российская Федерация полностью ответила на все замечания КООС по проекту ВООС «Отбор проб воды подледни-кового озера Восток», поэтому документ 2010 г. является Окончательной ВООС этой деятельности [11]. Россия преступила вновь к бурению, а 5.02.2012 г. на глубине 3769,3 метров, ученые завершили бурение и достигли поверхности под-ледникового озера. В следующем антарктическом сезоне (декабрь 2012-январь 2013 гг.) замерзший ледяной керн будет доставлен для анализа в Россию к середине мая 2013 г. Следующий этап -проникновение в озеро с его исследованием приборами, произойдет лишь в 20132014 гг.
Таким образом, Россия осуществляет свою деятельность в Антарктике в самом строгом соответствии с существующими требованиями международного антарктического сообщества. В любом случае, необходимо понимать, что бурение льда на таких глубинах не выполнялось никем в мире и все возможные технические проблемы приходится устранять исполнителям работ непосредственно на месте без использования чьего-либо опыта либо консультаций из других организаций. Кроме того, повышенный интерес к данному уникальному природному объекту проявляют космические исследователи, поскольку озеро
14 Рабочий документ 59 «Ответы на замечания по ВООС «Отбор проб воды подледникового озера Восток» [4].
Восток является прекрасной моделью для технологий и инженерных решений при разработке проектов поиска живых организмов в полярных шапках Марса и на спутнике Юпитера Европа. По сложности технологического и инженерного решения проект проникновения в подледниковое озеро Восток соизмерим с некоторыми пионерскими космическими разработками, такими, как первый полет человека в космос или его высадка на Луну [9].
Подводя итог можно констатировать, что в рамках настоящей статьи была проанализирована теория и практика проведения процедуры ОВОС в Антарктике. Представляется возможным сделать следующие выводы.
Антарктика является уникальным регионом мира, где все отношения между субъектами международного права регулируются исключительно на базе международного права. Процедура ОВОС, завоевывающая все большую популярность в мире, в настоящее время детально урегулирована только в двух международных договорах15: Конвенция Эспо 1991 г. и Протокол об охране окружающей среде 1991 г. к Договору об Антарктике [18; 19].
Процедура ОВОС в Антарктике прошла долгую эволюцию правового регламентирования -от нескольких строк в Рекомендации 1975 г. до детальной регламентации в Протоколе 1991 г. и дополнительных документах, принятых на КСДА. Сегодня международно-правовая база проведения процедуры ОВОС представляет собой систему международных документов, детально регламентирующих процедуру ОВОС в Антарктике.
Изучение международно-правовой базы проведения ОВОС в Антарктике показало отсутствие детального перечня антропогенной деятельности, подлежащего процедуре ОВОС, что порождает проблемы на практике. Например, подлежит ли рыболовство, охота на тюленей или китов процедуре ОВОС, если эта деятельность регламентируется другими международными договорами? На наш взгляд, в настоящее время представляется возможным и обоснованным принять рекомендацию на КСДА с перечнем видов деятельности, подлежащей процедуре ОВОС. Такой перечень есть в Конвенции Эспо 1991 г. и проекте Протокола по ОВОС в Каспийском море.
На основе анализа множества уже пройденных проектов ОВОС предлагается ввести крите-
15 Следует отметить, что Мексика, Канада и США уже почти 20 лет не могут разработать свой региональный договор об ОВОС.
рии более четко отличающие ПООС от ВООС, поскольку в настоящее время это зависит от усмотрения сторон.
Литература
1. Абашидзе А. Х., Солнцев А. М. Усиление эффективности режима экологической ответственности в Системе Договора об Антарктике // Государство и право. 2006. № 10. С. 59-66.
2. Авхадеев В. Р. История развития и современные аспекты международно-правового статуса Антарктики: автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Казань, 2007.
3. Авхадеев В. Р. Правовое регулирование отношений собственности в Антарктике // Казанский журнал международного права. 2010. № 3. С. іб2-164.
4. Документы совещания. КСДА XXIII - КООС II Лима (1999). URL: http://www.ats.aq/devAS/ats
5. Копылов М. Н., Циприс М. С. Еще одно соглашение в системе договора об Антарктике // Международное право - International Law. 2009. № 1 (37). С. 141-152.
6. Копылов С. М. 2048 год - станет ли он годом России в Антарктике? // Евразийский юридический журнал. 20і і. №4 (35). С. 20-23.
7. Копылов С. М. Международно-правовые аспекты предупреждения негативных экологических последствий хозяйственной деятельности в Антарктике: автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 2011.
S. Копылов С. М. Первый опыт охраны конкретных видов дикой фауны и флоры в Системе Договора об Антарктике // Вестник Российского университета дружбы народов. Серия Юридические науки. М., 2010. № 2. С. 8б-92.
9. Лукин В. В., Матвеев А. А. Международно -правовые аспекты научных исследований в Антарктике (на примере озера Восток) // Юрист-международник -International Lawyer. 2005. № 3. С. 45-56.
10. Овлащенко А. В. Заслуживает ли Антарктика внимания российских юристов-международников? // Международное право - International Law. 2009. № 3 (39). С. 194-209.
11. Отбор проб воды подледникового озера Восток. Оценка воздействия на окружающую среду. Окончательная всесторонняя оценка окружающей среды. 2010. URL: http://www.ats.aq/documents
12. Руководство по минимизации воздействия светового загрязнения на антарктических станциях и судах 2010 г. принято на 33-ей сессии Конференции сторон Договора по Антарктике в Уругвае. URL: http:// 200.55.63.5/documents
13. Солнцев А. М., Миловидов О. Д. Матеиальная ответственность, возникающая в результате чрезвычайных экологических ситуаций в Антарктике // Меж-
дународное право - International law. 2008. № 1 (33). С. 238-243.
14. Bastmeijer K. The Antarctic Environmental Protocol and its Domestic Legal Implementation. The Hague; London; New York: Kluwer Law International. 2003.
15. Bastmeijer K., Roura R. Environmental Impact Assessment in Antarctica // Theory and Practice of Transboundary Environmental Impact Assessment / K. Bastmeijer, T. Koivurova (eds). Leiden; Boston: Martinus Nijhoff Publishers. 2008.
16. Bastmeijer K., Roura R. Regulating Antarctic Tourism and the Precautionary Principle // The American Journal of International Law. 2004. Vol. 98. № 4. Р. 763-781.
17. Bonner W. N. Environmental Assessment in the Antarctic // A Journal of the Human Environment. 1989. Vol. 18. № 1. P. 83-89.
18. Craik A.N. Transboundary Environmental Impact Assessment in North America: Obstacles and Opportunities // Theory and practice of transboundary environmental impact assessment / K. Bastmeijer, T. Koivurova (eds). Leiden; Boston: Martinus Nijhoff. 2008. P. 93-118.
19. Draft North American Agreement on Transboundary Environmental Impact Assessmen. URL: http:// www.cec.org/Storage
20. Handbook of the Antarctic Treaty System. URL: http://www.state.gov/e/oes/rls/rpts/ant
21. Lyons D. Environmental Impact Assessment in Antarctica under the Protocol on Environmental Protection // Polar Record. 2003. Vol. 29. Issue169. P. 111-120.
22. The Secretary-General’s five-year action agenda. URL: http://www.un.org
23. Wood C. Environmental Impact Assessment: A Comparative Review. Essex: Longman Group Limited. 1995.
* * *
PROCEDURE OF THE ASSESSMENT OF IMPACT ON ENVIRONMENT AS ONE OF THE MOST IMPORTANT INSTRUMENTS OF PROTECTION OF ANTARCTIC
E. Yu. Bogdanova
In the present article evolution of procedure of an assessment of impact on environment (EIA) in Antarctic is analyzed. Provisions of the various international acts regulating this procedure are considered, comparison with other EIA models is carried out and options of improvement of the EIA procedure in Antarctic are offered.
Key words: Antarctic, international ecological law, EIA, Protocol on environmental protection of 1991 to the Antarctic Agreement of 1959.
