CC BY
296
ПРАВО
4. Ионцев, В.А. Международная миграция: теория и история изучения. Научная серия «Международная миграция населения: Россия и современный мир / В.А. Ионцев. - М.: Диалог-МГУ, 1999
- Вып. 3.
5. Мир в зеркале международной миграции Научная серия: Международная миграция населения: Россия и современный мир / Гл. ред. В.А. Ионцев.
- М.: МАКС-Пресс, 2002. - Вып. 10.
6. Руководство по разработке эффективной политики в области трудовой миграции в странах происхождения и назначения. - М.: МОМ, 2006.
7. Численность и миграция населения Российской Федерации 2008-2010. - Росстат, 2009-2011.
8. Demeny Paul (2002) Prospects for International Migration: Globalization and its Discontents // Journal of Population Research, Vol. 19, № 1.
9. United Nations (2000) Replacement Migration: Is it A Solution to Declining and Ageing Populations? New York, United Nations.
10. World Migrant Stock (2011): The 2010 Revision Population Database (http://esa.un.org/migration/ index.asp?panel=1).
11. World Population Prospects (2010): the 2010 Revision. Highlights. New York, United Nations. http://esa. un.org/migration
12. International Migration 2009. New York, United Nations, 2009.
ПРОТИВОДЕЙСТВИЕ КОРРУПЦИИ В ЛЕСНОЙ ОТРАСЛИ
Н.Г. КАРПИНА, юрист Центра общественных процедур «Бизнес против коррупции общероссийской общественной организации «Деловая Россия», независимый эксперт по антикоррупционной экспертизе, асп. каф. права МГУЛ
В последние десятилетия наблюдается варварское отношение к лесному фонду России. Это связано с ненадлежащим управлением в сфере лесных отношений, допускающим самовольные и необоснованные рубки.
Леса - не только сокровищница биологического и ландшафтного разнообразия, но и источник возобновляемых сырьевых и энергетических ресурсов. Лес как стратегический ресурс сегодня становится товаром на экспорт, а не сырьем для производства. Но даже и это высокоценное сырье при купле-продаже преступные группировки умудряются декларировать как дрова. Сотрудники правоохранительных органов указывают на наличие огромного количества мошеннических схем по хищению леса, где главным фактором является коррупция. Практика свидетельствует, что преступным умыслом с целью хищения лесных ресурсов охвачено большинство инициатив законодательной и исполнительной власти всех уровней - от стадии разработки нормативно-правовых актов до их последующего применения.
В данной статье предпринята попытка рассмотреть некоторые аспекты правоприменения лесного законодательства на основании предполагаемой его коррупциогенной компоненты. Проведенный анализ лесного законодательства Российской Федерации позволил
karpina_bel@rambler. ru экспертным путем «диагностировать многочисленные коррупциогенные нормы, которые повышают вероятность коррупции (Состав коррупции как противоправного деяния может быть установлен только компетентными органами - прим. автора). Безусловно, коррупция (В соответствии с п.1 ст.1 Федерального закона Российской Федерации от 25 декабря 2008г № 273-ФЗ «О противодействии коррупции в Российской Федерации под коррупцией понимается: злоупотребление служебным положением, дача взятки, получение взятки, злоупотребление полномочиями, коммерческий подкуп либо иное незаконное использование физическим лицом своего должностного положения вопреки законным интересам общества и государства в целях получения выгоды в виде денег, ценностей, иного имущества или услуг имущественного характера, иных имущественных прав для себя или для третьих лиц либо незаконное предоставление такой выгоды указанному лицу другими физическими лицами;
- совершение вышеназванных деяний от имени или в интересах юридических лиц создает угрозы национальной безопасности, препятствует эффективному государственному управлению, замедляет проведение экономических и социальных реформ, снижает международный имидж любой страны.
ЛЕСНОЙ ВЕСТНИК 5/2013
99
ПРАВО
Очевидно, что коррупционные проявления в правоприменении чаще всего связаны с правотворчеством [5]. Российское законодательство нуждается в серьезной переработке. Необходимо учитывать международный опыт тех стран, которые добились существенных успехов в противодействии коррупции. Так, Китай применяет очень жесткие санкции за нарушение антикоррупционного законодательства. За взятку или хищение в этой стране предусмотрена высшая мера наказания. Введение такой меры позволило за короткий срок уменьшить коррупционные преступления на порядок. В Гонконге при получении взятки виноват всегда чиновник. Сингапур в отличие от юридического принципа презумпции невиновности специально для госслужащих ввел противоположный принцип - презумпцию коррумпированности. Это значит, что госчиновник при малейшем подозрении считается заведомо виновным. Он должен в суде сам доказывать свою невиновность. Примеры стран, проводящих жесткую политику борьбы с коррупцией, где существует неотвратимость наказания, приведены как «полярные» по отношению к декларативным мерам противодействия коррупции в России.
Принятие антикоррупционного пакета (базового закона «О противодействии коррупции в Российской Федерации» № 273-ФЗ от 25.12.2008г., ратификации Конвенций ООН и ЕС, разработки Национальной антикоррупционной стратегии в РФ) дало мощный импульс демократическим преобразованиям в России. Но одномоментного точечного «удара» по реперным точкам коррупции сделано не было. Отсутствие команды единомышленников в борьбе с коррупцией, правовой нигилизм и другие факторы способствовали провалу всех инициируемых Д.А. Медведевым мероприятий по профилактике, борьбе и противодействию коррупции. «Островком надежды» остался недостаточно проработанный Федеральный закон РФ от 17 июля 2009 г. N 172-ФЗ «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов». Разработанный в продолжение положений основного (корруп-циогенного - прим. автора) закона «О проти-
водействии коррупции в Российской Федерации» [1], настоящий законодательный акт не закрепил обязательный порядок проведения экспертизы и повсеместного применения ее результатов на практике. Это дает основание признать его декларативным, а саму экспертизу - ненадлежащей профилактической мерой противодействия.
Согласно Национальному плану противодействия коррупции (до внесения в него изменений Указом Президента РФ от 13.04.2010г. № 460) законодательному обеспечению противодействия соответствует одна из мер, определенная как профилактическая [2, П.2 ст.6] - это совершенствование механизма антикоррупционной экспертизы нормативноправовых актов.
В соответствии с п.2 ст.1 Федерального закона Российской Федерации от 17 июля 2009 г. N 172-ФЗ «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов» корруп-циогенность законодательства определяется наличием положений в нормативных правовых актах (проектах нормативных правовых актов), устанавливающих для правоприменителя необоснованно широкие пределы усмотрения или возможность необоснованного применения исключений из общих правил, а также положения, содержащие неопределенные, трудновыполнимые и (или) обременительные требования к гражданам и организациям и тем самым создающие условия для проявления коррупции.
Понятие лесного законодательства включает в себя Лесной кодекс Российской Федерации (далее - ЛК РФ), другие федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы субъектов Российской Федерации (ст.2 ЛК РФ).
Использование лесных ресурсов в России характеризуется отрицательной динамикой, связанной с ростом числа коррупционных правонарушений, которые допускаются исполнительными органами государственной власти всех уровней, органами местного самоуправления, а также хозяйствующими субъектами и гражданами. Анализ правоприменения позволяет отметить основные типы правонарушений, связанных с нелегальными рубками, теневым
100
ЛЕСНОЙ ВЕСТНИК 5/2013
ПРАВО
оборотом древесины, незаконным использованием и отчуждение земель. Так, например, участники внешнеэкономической деятельности допускают нарушения законодательства фактически на всех этапах таможенного оформления леса при вывозе его за границу.
По нашему мнению, высокая корруп-циогенность лесного законодательства способствует проявлению нарушений и совершению преступлений в сфере лесопользования. Вступление в силу Лесного кодекса в 2007 г. как одного из самых противоречивых законов потребовало в продолжение развития его положений внести более 10 поправок в виде принятия соответствующих законов и подзаконных актов.
Так, базовое понятие «о лесе как об экологической системе или как о природном ресурсе» (статья 5 ЛК РФ) содержит юридико-лингвистическую неопределенность в виде двусмысленности терминов. По определению Г.Ф.Морозова, лес как «биогеоценоз» (аналог экосистемы с биологической составляющей - как единство всех его компонентов, включая землю, древесную растительность и «все живое в лесу», создающих свою внутреннюю среду) не тождественен лесу как ресурсу в экономическом смысле. Несовпадение объекта регулирования создает проблемы в правоприменении, с одной стороны, а с другой стороны, дает возможность расширительного или ограничительного толкования и связанного с этим административного полномочия. Должностное лицо в этом случае может действовать по своему усмотрению и за пределами компетенции. По сути, отсутствие четкого базового категориального понятия объекта регулирования в кодексе как основном отраслевом законе, должно уже являться основанием признания такого акта недействительным в силу противоречий до момента внесения соответствующих изменений. Но в России особый порядок законотворчества. Вначале спешно принимается акт, затем идет работа над его «совершенствованием» путем принятия подзаконных актов.
Другим примером коррупциогенности можно признать норму о замене разрешительной системы лесопользования на заявительную. Такой порядок позволяет бесконтрольно
и безнаказанно (в большинстве случаев) осуществлять лесопользование. Пользование ресурсами и услугами леса должно базироваться исключительно на разрешительной системе, обеспечивающей возможность учета происхождения заготовленной древесины и эффективной борьбы с нелегальными рубками, проведения добровольной лесной сертификации, делающей «прозрачной» выход лесной продукции на мировой рынок. Ведь даже мониторинг рубок с помощью аэрокосмической съемки не позволяет достаточно точно определить их легальность. Причина опять связана с отсутствием дефиниций ( «незаконные рубки») и многообразием существующих толкований в отсутствии официального. Лесной кодекс в результате анализа его правоприменения представляет собой «библиотечный каталог», когда нужно взять с одной полки одну энциклопедию (закон), два десятка учебных пособий (смежное законодательство), с другой полки - несколько журналов (подзаконных актов), чтобы попытаться сконструировать какую-либо модель правоприменения, не войдя в противоречие с действующим законодательством. На эти пробелы, коллизии оперативно реагирует весь корпус теневой экономики - от должностных рентоориентированных лиц до структур криминального бизнеса.
Так, например, в Архангельской области «черные лесорубы» устанавливают наружное наблюдение за зданиями МВД, лесничества и как только группа выезжает в рейд, это сразу становится известно лесным ворам, и все работы прекращаются. «Черные лесорубы» не только отлично оснащены технически (связь, транспорт, лесная техника), но и привлекают к работе опытных юристов, которые во многом благодаря именно «библиотечному « лесному законодательству, успешно разрабатывают коррупционные схемы и защищают своих сомнительных клиентов (4). Изрядно ограничены в правах по пресечению незаконных рубок и лесные инспекторы, они вправе только зафиксировать незаконную рубку, а вот, например, зайти на незаконную лесопилку, где перерабатывается краденый лес, права не имеют. Много лет не решается вопрос о том, что делать с изъятой в ходе рейдов и проверок незаконно заготовленной древесиной. Чтобы погрузить,
ЛЕСНОЙ ВЕСТНИК 5/2013
101
ПРАВО
вывезти и хранить такую древесину, необходимы значительные средства, которых нет ни у полиции, ни у лесхозов. Федеральные законодатели так и не определили порядок - кто должен вывозить, хранить и реализовывать конфискованную древесину, из каких источников должны финансироваться эти работы.
Нарушения налогового законодательства в России в этой связи выглядят следующим образом. Предприятие работает, лес заготавливается, продукция отгружается, а налоговых поступлений нет. При этом физическое лицо, не регистрируясь в качестве хозяйствующего субъекта, берет технику в аренду и осуществляет лесозаготовку. Так, предприниматель в Плесецком районе Архангельской области, с которым никак не удается справиться, придумал новую уловку. Сам вывозит свой лес, сам же пишет заявление в полицию, что у него этот лес украли. Имущество этого предпринимателя, разумеется, зарегистрировано на подставных лиц. В результате судебные приставы не могут взыскать по решению суда с ответчика несколько миллионов рублей штрафов в казну государства, не говоря уже о возможности применения наказания в связи с уклонением от уплаты налогов и занятием незаконной предпринимательской деятельностью [4].
Существующая практика правоприменения Лесного кодекса приведет, конечно же, к реформированию всего лесного комплекса. Однако результаты этих реформ могут быть непредсказуемы. Маловероятно, что неопределенность лесных реформ будет стимулировать более эффективную охрану, защиту и использование лесов, ответственное лесопользование и развитие высокотехнологичных перерабатывающих производств, рациональное использование лесных территорий в соответствии с объективными потребностями общества, экономики и природы.
Тем не менее, параллельно и в дополнение развития отрасли и лесного законодательства в России существует тенденция к действительно коренному преобразованию в рамках международной программы Европейского сотрудничества. Так, в мае 2004 г. на IV сессии Форума ООН по лесам Россия выступила с инициативой организовать Ми-
нистерскую конференцию по проблемам правоприменения и управления в лесном секторе стран Европы и Северной Азии. Конференция состоялась в ноябре 2005 г. в Санкт-Петербурге. Основными документами конференции тогда стали Министерская Декларация и Индикативный план действий, одобренные всеми странами-участницами. Совместно с представителями государственных структур в конференции активно участвовали представители организаций гражданского общества и бизнес-структур. В 2006 г. в Анталии состоялся большой международный семинар «От Декларации к действию. Реализация Санкт-Петербургской Декларации по проблемам правоприменения и управления в лесном секторе в странах Европы и Северной Азии (ЕСА)» [6]. Этот семинар, в частности, подготовил рекомендации по разработке и осуществлению Национальных планов действий по борьбе с незаконными рубками и другими преступлениями в лесном секторе [7]. Одним из важных направлений ФЛЕГ (FLEG - аббревиатура английских слов Forest Law Enforcement and Governance, означающих в переводе «Правоприменение и лесоуправление в лесном секторе»). Под этой аббревиатурой продвигается политическая инициатива ряда стран, направленная на устранение угрозы лесам от незаконной рубки и торговли лесоматериалами, коррупции и браконьерства). Всемирный фонд дикой природы (WWF - Russia) и Международный союз охраны природы (МСОП) активно участвуют в процессе создания и внесения поправок в лесное законодательство. Так, в июне 2011 г. WWF направил в Рослесхоз свои замечания и предложения к проектам новой редакции Правил заготовки древесины и Правил ухода за лесами.
В октябре 2011 г. на XIII Петербургском международном лесном форуме обсуждался ряд вопросов развития лесного сектора России, в том числе касающихся проблематики программы ФЛЕГ. В ходе панельной дискуссии «Лесной Кодекс. Модернизация и инновации. Вступление в ВТО» (Всемирная торговая организация) были затронуты новеллы Лесного кодекса и проанализирована практика его при-
102
ЛЕСНОЙ ВЕСТНИК 5/2013
ПРАВО
менения. Международными экспертами были отмечены изначально заложенные принципиальные системные ошибки и неверные положения базового закона лесной отрасли. Например, полный отказ от экологических и социальных требований к лесопользованию уже сейчас ограничивает возможности экспорта российской древесины на наиболее экономически привлекательные рынки мира. Вступление в ВТО потребует значительных изменений всего законодательства Российской Федерации в соответствии с нормами международного права. В рамках национального переговорного процесса по отношению к лесным ресурсам актуальной является проблема разработки национальной лесной политики как долгосрочной стратегии. А изменения европейского лесного законодательства, обозначенные новым Регламентом ЕС (Европейский Союз) № 995/2010, вступающим в силу 3 марта 2013 г, ужесточают контроль за легальностью поставляемой на рынки Европы древесины. Россия не сможет экспортировать древесину в страны ЕС, если в ближайшее время не будут приняты действенные меры по искоренению нелегальных рубок.
Незаконные рубки наносят серьезный урон окружающей среде. Экономический ущерб государственным бюджетам от них, по данным Всемирного банка, ежегодно составляет до 10 млрд долларов. И в нашей стране для лесного сектора нелегальные рубки и оборот древесины становятся все более актуальной проблемой. Только выявленный Рослесхозом объем незаконных рубок в России составляет около 1,4 млн куб.м, а это, ни много ни мало, 20000 товарных вагонов с лесом. По оценкам же независимых экспертов, объем нелегального лесопользования в России доходит до 2025 % от общего объема лесопользования, а это около 40 млн куб.м древесины. В настоящее время борьбу с незаконными рубками сдерживают отсутствие эффективной лесной охраны, отсутствие в законодательстве четкого определения понятия «незаконная рубка» и «слабое межведомственное взаимодействие».
Согласно новому регламенту, все импортеры лесоматериалов на европейский рынок должны будут доказать легальность происхождения древесины либо самостоятельно
разрабатывать систему контроля законности ее происхождения, либо использовать одну из существующих схем, например, FSC-сертификацию. Регламент призван оградить Европу от поступления незаконно заготовленной древесины, что должным образом отразится на поставщиках (российский рынок сбыта древесины в Европе составляет около четверти ее экспорта), но в конечном итоге будет способствовать сохранности лесов.
Рослесхоз в продолжение европейских требований приступил к разработке Концепции государственной системы учета и контроля законности лесоматериалов. Остается надеяться, что при создании государственной системы он учтет существующий положительный опыт корпоративных систем и добровольной лесной сертификации, обобщенный WWF в рамках программы ФЛЕГ.
Таким образом, лесное законодательство в России требует принятия срочных мер по устранению коррупциогенных факторов и приведению его норм к единообразию. Необходимо совершенствовать механизм антикоррупционной экспертизы и развивать антикоррупционное законодательство. В рамках международного европейского сотрудничества с учетом приоритетных направлений и рекомендаций ФЛЕГ нужно совершенствовать управление в лесном секторе.
Библиографический список
1. Федеральный закон Российской Федерации от 25 декабря 2008г. № 273-ФЗ «О противодействии коррупции в Российской Федерации».
2. Федеральный закон Российской Федерации от 17 июля 2009 г. N 172-ФЗ «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов».
3. Кашин, В.И. Петля на шее коррупции / Доклад на круглом столе ГД РФ по теме: «Эффективность федерального законодательства по борьбе с коррупцией и меры его совершенствования» 21.03.2011г.
4. Кондратьев, С. Темные дела в темном лесу. Незаконное лесное предпринимательство: «Лесной регион» N 18 (104) от 21.11.2011г.
5. Правовые акты: антикоррупционный ана-
лиз: Научно-практическое пособие / под ред. Ю.А.Тихомирова, Т.Я.Хабриевой, В.Н.Найденко - М.: Волтерс Клувер, 2010.
6. http://siteresources.worldbank.org/INTFORESTS/ Resources/AntalyaWorkshop
7. http://siteresources.worldbank.org/INTFOR -ESTS/214578-1113909941301/21503...
ЛЕСНОЙ ВЕСТНИК 5/2013
103
