CC BY
298
УДК 351.76
ПРОТИВОДЕЙСТВИЕ КОРРУПЦИИ В ИСПОЛНИТЕЛЬНЫХ ОРГАНАХ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ВЛАСТИ СУБЪЕКТОВ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
ANTI-CORRUPTION POLICY IN RF STATE EXECUTIVE POWERS
А.М. Киселёва, А.Е. Тимченко A.M. Kiselyova, A.E. Timchenko
Омский государственный университет им. Ф.М. Достоевского
Антикоррупционная политика в регионах сопряжена с различными организационно-кадровыми проблемами, требующими формирования партнерских отношений органов исполнительной власти с предпринимательскими структурами и местными сообществами, а также восприятия положительного опыта других регионов по противодействию коррупции.
The article considers anti-corruption actions to be connected with organizational and staffing issues requiring executive power and business partnership, as well as anti-corruption positive experience of other regions to be taken into account.
Ключевые слова: коррупция, органы исполнительной власти, местные сообщества, предпринимательство, противодействие коррупции, антикоррупционная политика.
Key words: corruption, executive authorities, local communities, business, anti-corruption, anti-corruption policy.
Одним из направлений системной модернизации российского государства является модернизация политической системы, повышение эффективности государственного управления. Коррупция названа одним из главных барьеров на пути демократического развития России, что повлекло за собой необходимость разработки эффективной системы противодействия коррупции.
При анализе понятия «коррупции», которого в настоящее время в научной литературе существует множество, следует выделить 3 основных подхода к определению коррупции. Первый подход трактует коррупцию как некоторые отклонения от норм права, служебной этики или общечеловеческих моральных принципов. В частности, коррупция в органах исполнительной власти обусловлена неправомерной деятельностью коррупционеров, выражающейся в совершаемых ими злоупотреблениях полномочиями и служебным положением при принятии и реализации публичных решений [1, с. 40]. Второй подход трактует коррупцию как определенный вид социально-экономических отношений. Так, с точки зрения экономической теории коррупция - это специфический вид экономических отношений, которые возникают в результате замещения рыночными отношениями тех общественных отношений, кото-
© А.М. Киселёва, А.Е. Тимченко, 2011
рые по своей природе не являются экономическими [2, с. 8]. В данном случае несовершенство экономических условий хозяйствования рождает спрос, а несовершенство правовых и морально-этических норм в обществе рождает предложение. Это касается, как правило, той разновидности коррупции, которая сопряжена со взяточничеством. Третий подход основан на принципиальном отделении коррупции как некоего системного общественного явления от ее частных видов - низовой и верхушечной, западной и восточной, захвата власти и захвата бизнеса и т. п. В общем смысле, коррупция трактуется как сложный комплексный феномен, некий общий дефект системы (государства, общества, правовой системы, экономики и т. п.) [2, с. 8]. В этом случае коррупцию можно рассматривать как «силу трения», которую приходится преодолевать обществу при решении поставленных им задач, как энтропию общественной системы или, более узко, как энтропию системы управления.
Анализ зарубежного опыта показывает, что термин «коррупция» законодательно закреплен не во всех государствах. Например, в национальном законодательстве Австрии, Англии, Дании, Индии, Китая, США, Швейцарии, Финляндии нет четкой законодательной регламентации понятия коррупции [3]. Вместе с тем в ряде стран термин «коррупция» четко определен в нормативно-правовых актах (Германия,
Греция, Япония, Венесуэла). В России законодательное определение понятия «коррупция» дано в Федеральном законе «О противодействии коррупции». Согласно закона коррупция это есть злоупотребление служебным положением, дача взятки, получение взятки, злоупотребление полномочиями, коммерческий подкуп либо иное незаконное использование физическим лицом своего должностного положения вопреки законным интересам общества и государства в целях получения выгоды в виде денег, ценностей, иного имущества или услуг имущественного характера, иных имущественных прав для себя или для третьих лиц либо незаконное предоставление такой выгоды указанному лицу другими физическими лицами.
Осознание проблемы низкой эффективности государственного управления и высокого уровня коррупции на протяжении последних 10 лет отражается в Посланиях Президента РФ Федеральному Собранию РФ. Исходя из этого, первоочередными задачами развития государственного управления стали сокращение функций, осуществляемых государственными органами, и формирование эффективного механизма разрешения споров между гражданами и государством за счет совершенствования административных процедур и судебных механизмов. Вопрос борьбы с коррупцией вновь актуализирован в Послании Президента РФ на
2010 г., охватывая все аспекты: от совершенствования законодательства, работы правоох-
ранительной и судебной систем до воспитания в гражданах нетерпимости к любым, в том числе бытовым, коррупционным проявлениям.
Об остроте проблемы коррупции в российском государстве свидетельствует и тот факт, что в новой редакции Стратегии национальной безопасности РФ до 2020 г., утвержденной Указом Президента РФ в мае 2009 г., коррупция вновь, как и 12 лет назад, отнесена к угрозам национальной безопасности в сфере государственной и общественной безопасности. Повышенное внимание руководства страны и российского общества к данной проблеме неслучайно, ведь по различным оценкам объем коррупционного рынка в России достигает 300 млрд долларов, что составляет около 18 % валового внутреннего продукта России за 2008 г. объемом в 1,7 триллионов долларов [4]. Согласно ежегодным исследованиям некоммерческой общественной организации «Transparency International» уровень коррупции в РФ находится на критической отметке. Так, с 46 места из 54 (по количеству стран мира, участвующих в рейтинге) в 1996 г., Россия опустилась на 146 место из 180 - к 2009 г. В настоящее время по индексу восприятия коррупции Россия занимает чрезвычайно низкие позиции и оказалась по этому показателю в одном ряду с Камеруном, Эквадором, Кенией, Сьерра-Леоне, Украиной и Зимбабве. На рисунке представлены баллы индекса восприятия коррупции в Российской Федерации в 1996-2009 гг.
Рис. Баллы индекса восприятия коррупции Transparency International в России в 1996-2009 гг.
(составлено авторами по [2])
Вместе с тем в целом за эти годы уровень коррупции в России понизился. Особенно динамика 2006-2008 гг. свидетельствует о довольно значительном снижении баллов индекса восприятия коррупции в Российской Федерации - с 2,5 в 2006 г. до 2,1 в 2008 г. [5]. Эксперты связывают это с тем, что в 2006 г. Рос-
сия ратифицировала Конвенцию Организации Объединенных Наций против коррупции и Конвенцию Совета Европы об уголовной ответственности за коррупцию, а ранее была ратифицирована Конвенция Совета Европы о гражданско-правовой ответственности за коррупцию. С 1 февраля 2007 г. Россия вступила в
авторитетную международную организацию -Группу государств против коррупции (ГРЕКО), объединяющую 46 европейских стран и США, войдя, таким образом, в режим международного антикоррупционного мониторинга.
К настоящему времени сформирована национальная нормативно-правовая основа противодействия коррупции. 25 декабря 2008 г. был принят Федеральный закон № 273-ФЗ «О противодействии коррупции», который стал ключевым нормативно-правовым документом, определяющим основные направления государственной деятельности в сфере борьбы с коррупцией, устанавливающим сферу применения антикоррупционной политики и фиксирующим социальные ожидания в данном виде деятельности. Закон раскрыл понятия «коррупция», «противодействие коррупции», установил основные принципы, правовые и организационные основы предупреждения коррупции и борьбы с ней. Вслед за законом появились нормативные базы антикоррупционной экспертизы нормативно-правовых актов и их проектов, обеспечения доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления, декларирования и публикации на официальных сайтах органов власти сведений о доходах и имуществе государственных служащих и членов их семей. Наконец, общим программным документом, положения которого направлены на устранение коренных причин коррупции в российском обществе, явилась Национальная стратегия противодействия коррупции, утвержденная Указом Президента РФ в апреле 2010 г. Предусмотрена последовательная конкретизация положений Стратегии в ежегодных национальных планах противодействия коррупции, а также в планах по противодействию коррупции федеральных государственных органов, органов государственной власти субъектов РФ и муниципальных образований [6]. Национальный план противодействия коррупции на 2010-
2011 гг. закрепил систематизированный перечень мероприятий антикоррупционного характера, определил их исполнителей, формы, средства и сроки их реализации, параметры ожидаемых результатов.
Принятие и реализация положений имеющихся федеральных нормативных правовых актов позволяет вырабатывать и внедрять механизмы и мероприятия противодействия коррупции на федеральном уровне и уровне субъектов РФ в целях ликвидации проявлений коррупции в исполнительных органах государственной власти. Как показывает анализ практи-
ки борьбы с коррупцией, деятельность органов исполнительной власти больше других подвержена коррупции, поскольку здесь сосредоточено оперативное управление материальнотехническими, экономическими, финансовыми, информационными, кадровыми и иными ресурсами [7, с. 304]. Наибольший объем этих ресурсов перераспределяется на уровне субъектов РФ. В этой связи противодействие коррупции именно в органах исполнительной власти субъектов РФ представляется весьма актуальным. Органы исполнительной власти входят в зону с повышенным коррупционным риском в случаях, если они:
- осуществляют полномочия, связанные с распределением финансовых средств и иных ресурсов, имеющих материальную оценку;
- предоставляют государственные услуги заявителям, а также имеют непосредственные контакты с гражданами и организациями;
- осуществляют контрольные и надзорные функции, разрешительные действия;
- принимают решения, обязательные для других лиц;
- являются органами по работе с секретной информацией;
- обладают высокой степенью свободы действий должностных лиц, вызванной спецификой их работы [8].
Повышенную подверженность коррупции органов исполнительной власти детерминируют высокая интенсивность контактов с физическими и юридическими лицами, существенность принадлежащих органам исполнительной власти функций, отсутствие реальной ответственности за коррупционные проступки, относительно невысокий уровень вознаграждения государственных служащих. Противостоять коррупции в органах исполнительной власти субъекта РФ должна эффективная антикоррупционная региональная политика, представляющая собой последовательную и регулярную деятельность региональных органов власти, общественных организаций, граждан, связанную с формированием организационно-правовой основы противодействия коррупции, реализацией антикоррупционных мер на территории региона.
Для оценки работы, проводимой субъектами РФ по созданию и совершенствованию организационно-правовой базы противодействия коррупции, Национальным институтом системных исследований проблем предпринимательства проводится мониторинг антикоррупционной деятельности в регионах России и составляется рейтинг субъектов РФ по опре-
деленному набору внешних показателей, отражающих их антикоррупционную деятельность. Рейтинг состоит из двух основных частей [9, с. 5]:
1. Оценка наличия и открытости организационно-законодательной базы противодействия коррупции. Данная оценка показывает, какие действия в направлении антикоррупционной политики были осуществлены регионами и являются открытыми для граждан.
2. Оценка качества организационно-законодательной базы противодействия коррупции. Оценка раскрывает содержание нормативноправовых документов субъектов РФ, посвященных антикоррупционному аспекту деятельности органов исполнительной власти.
Согласно результатам исследования за
2009 г. по итогу первой части рейтинга места в первой десятке между собой поделили регионы, набравшие по 7,5 баллов: Астраханская область, Камчатский край, Кемеровская область, Курганская область, Пензенская область, Республика Карелия, Республика Татарстан, Тамбовская область, Чувашская Республика, Ямало-Ненецкий автономный округ. Регионы-лидеры обладают всеми пятью оцениваемыми составляющими антикоррупционной политики, носящими открытый характер. Это означает, что в данных субъектах РФ приняты законы о противодействии коррупции; утверждены положения о межведомственных советах по противодействию коррупции, состоящих из представителей различных ведомств; утверждены региональные программы и (или) планы противодействия коррупции, порядок проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов субъекта РФ и их проектов, а также положение о комиссии по урегулированию конфликта интересов при высшем исполнительном органе государственной власти субъекта РФ. Вся данная информация о составляющих антикоррупционной политики регионов-лидеров размещена на официальных сайтах субъектов РФ.
По показателю наличия и открытости организационно-законодательной базы противодействия коррупции Омская область занимает места с 35 по 42. Невысокие места в рейтинге обусловлены, по мнению экспертов, недостаточной информационной прозрачностью органов исполнительной власти Омской области и низкой доступностью для общественности информации о противодействии коррупции. В то же время во всех органах исполнительной власти Омской области уже образованы комиссии по соблюдению требований к служебному
поведению государственных гражданских служащих и урегулированию конфликта интересов, утверждены их составы и определен порядок работы. При высшем исполнительном органе государственной власти Омской области
- Правительстве Омской области - образована Комиссия по противодействию коррупции в органах исполнительной власти Омской области, в сферу деятельности которой полностью входят функции комиссии, предусмотренной Указом Президента РФ. Программным документом, рассчитанным на трехлетний период и содержащим перечень антикоррупционных мероприятий, срок исполнения и указание ответственных исполнителей, является План противодействия коррупции в органах исполнительной власти Омской области на 2008-
2010 гг., утвержденный Указом губернатора Омской области в сентябре 2008 г.
Регионами-лидерами по качеству базиса антикоррупционной политики по итогу 2009 г. по-прежнему (по сравнению с 2008 г. и июлем 2009 г.) остаются Республика Татарстан (1 место - 48,6 балла), Тюменская область (2 место - 47,2 балла). А вот Республика Чувашия, Мурманская область и Республика Карелия за
2009 г. были отодвинуты к границам первой десятки такими регионами, как Республика Бурятия (47,0 балла), Нижегородская область (46,8 балла), Кировская область (45,5 балла), Самарская область (45,1 балла), Санкт-Петербург (44,9 балла), занявшими с 3 по 7 места соответственно [9, с. 12].
В соответствии с результатами исследования качества организационно-законодательной базы противодействия коррупции Омская область занимает 54 позицию среди 83 субъектов РФ. Довольно низкий балл в рейтинге объясняется сравнительно невысокими баллами организации межведомственных советов по противодействию коррупции. В то же время необходимо отметить положительную динамику по Омской области: по сравнению с результатами июля 2009 г. качество областного антикоррупционного законодательства значительно повысилось.
Систему противодействия коррупции в Омской области формируют взаимоотношения между институтами противодействия коррупции (Комиссия по противодействию коррупции, органы исполнительной власти Омской области, комиссии по соблюдению требований к служебному поведению гражданских служащих и урегулированию конфликтов интересов в органах исполнительной власти Омской области), представителями местных со-
обществ и бизнеса, а также мероприятия, осуществляемые ими в рамках плана противодействия коррупции и других антикоррупционных нормативно-правовых актов. Основная работа по противодействию коррупции ведется непосредственно в органах исполнительной власти. Наряду с Главным организационно-кадровым управлением ключевыми органами исполнительной власти в вопросах противодействия коррупции являются Министерство государственно-правового развития Омской области и Министерство экономики Омской области. Приоритетными направлениями противодействия коррупции в органах исполнительной власти Омской области являются:
1. Осуществление практических превентивных антикоррупционных мероприятий в соответствии с направлениями, определенными в Национальном плане противодействия коррупции, Плане противодействия коррупции в органах исполнительной власти Омской области на 2008-2010 гг., планах мероприятий органов исполнительной власти Омской области по противодействию коррупции на 2008-2010 гг.
2. Разработка и внедрение административных регламентов исполнения государственных функций и предоставления государственных услуг.
В целях выявления в областном законодательстве коррупциогенных факторов, положений, способствующих созданию условий для проявления коррупции, Министерством государственно-правового развития Омской области проводится антикоррупционная экспертиза нормативных правовых актов и проектов нормативно-правовых актов Омской области. Одним из ключевых объектов управления Министерства экономики Омской области является система государственного заказа, являющаяся одной из наиболее коррупционно-опасных сфер деятельности органов исполнительной власти. Поэтому № 94-ФЗ о государственных и муниципальных закупках фиксирует принципы практики осуществления закупочной деятельности органов власти, определяющие необходимость соблюдения прозрачности и гласности закупок, предотвращения коррупции и других злоупотреблений, а также развития добросовестной конкуренции. Кроме того, Министерство экономики Омской области совместно с Главным организационно-кадровым управлением проводит исследования, направленные на выявления возможных проявлений коррупции в органах исполнительной власти, разрабатывают и представляют Комиссии по противодействию коррупции рекомендации по вы-
явлению и профилактике коррупционных рисков в Омской области. Основываясь на предоставляемой информации о реализации мероприятий по противодействию коррупции в органах исполнительной власти Омской области Комиссия осуществляет оценку эффективности мероприятий, разрабатывает меры, направленные на пресечение коррупционных правонарушений в органах исполнительной власти Омской области, поскольку является координационным органом по реализации антикоррупционной политики в регионе.
Преломление негативных тенденций в коррупционной сфере необходимо строить по двум направлениям:
Во-первых, государство обязано не допускать коррупции, реализуя различные формы административного контроля за потенциально коррупционными видами управленческих действий;
Во-вторых, само общество обязано демонстрировать неприятие коррупции, а граждане должны занимать активную антикоррупционную позицию и не провоцировать представителей государственной и муниципальной власти на коррупционные действия. Правда, пока государство к стимулированию данного направления относится осторожно [10, с. 95].
В ходе анализа антикоррупционной деятельности различных субъектов РФ авторами были выделены новые направления в антикоррупционной региональной политике, которые могут представлять интерес для исполнительных органов власти. В целях обеспечения широкого участия представителей общественности в антикоррупционной экспертизе нормативно-правовых актов и проектов нормативноправовых актов в ряде субъектов РФ (Тюменская область, Кемеровская область) используется практика опубликования на официальном сайте региона проектов региональных законов, постановлений и распоряжений высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ, нормативно-правовых актов исполнительных органов власти, административных регламентов предоставления государственных услуг населению. Общественная антикоррупционная экспертиза в Тюменской области осуществляется независимыми экспертами - физическими и юридическими лицами, предоставившими три регистрационных документа в комиссию по проведению административной реформы в Тюменской области. Эксперты изучают опубликованный на сайте Правительства Тюменской области проект нормативно-правового акта и в определенный срок
направляют автору законопроекта по электронной почте, почтовому адресу или телефону экспертное заключение о результатах проведения экспертизы проекта нормативно-правового акта на коррупциогенность. В Омской области аналогичная практика стала осуществляться в
2010 г. Ее мониторинг в последующем позволит оценить эффективность проводимых антикоррупционных экспертиз.
Большим вкладом в антикоррупционную политику региона может стать социальное партнерство органов власти, бизнес-структур и местного сообщества. Это позволит принимать прозрачные решения при нахождении баланса интересов представителей трех секторов, осуществлять общественный контроль в сфере противодействия коррупции, привлекать общественные и предпринимательские институты к анализу коррупционных ситуаций. Для выявления общественного мнения об уровне коррупции и определения уровня правовой культуры граждан и предпринимателей рекомендуется проведение социологических опросов граждан и субъектов предпринимательства. Результаты проведения опросов могут быть сфокусированы в показателях, которые можно использовать при корректировке политических мероприятий по противодействию коррупции. Это, например:
- доля граждан и субъектов предпринимательства, которые сталкивались с проявлениями коррупции в органах государственной власти Омской области (из общего числа опрошенных граждан);
- соотношение числа выявленных коррупционных правонарушений и доли граждан и субъектов предпринимательства, сталкивающихся с коррупцией;
- доля граждан, имеющих представление о способах противодействия коррупции, выявлении фактов коррупции в органах государственной власти (из общего числа опрошенных граждан);
- доля граждан, считающих, что реализуемая на федеральном и региональном уровнях антикоррупционная политика эффективна (из общего числа опрошенных граждан);
- доля граждан, считающих, что обращение в орган государственной власти с информацией о факте проявления коррупции со стороны должностного лица, государственного служащего является эффективным способом противодействия коррупции (из общего числа опрошенных граждан);
- доля представителей бизнеса, считающих, что коррупция в органах государствен-
ной власти Омской области является существенным препятствием для осуществления предпринимательской деятельности (из общего числа опрошенных.
В целях выявления коррупционных нарушений в органах исполнительной власти субъектов РФ необходимо повышать эффективность взаимодействия органов исполнительной власти с гражданами и организациями. Для этого целесообразно установление обратной связи с получателями государственных услуг: создание и обеспечение функционирования постоянно действующих «телефонов доверия», интерактивных каналов взаимодействия. В этом плане примечателен опыт тех регионов, где с официального сайта высшего исполнительного органа государственной власти можно отправить сообщение о факте коррупции. Для повышения информационной прозрачности органов государственной власти, обеспечения открытости и доступности для общественности информации о противодействии коррупции на официальных сайтах некоторых субъектов РФ (например, Тамбовская область, Ямало-Ненецкий автономный округ) размещается информация о ходе реализации в субъекте РФ мероприятий по противодействию коррупции. Вместе с тем на официальных сайтах практически всех субъектов Федерации опубликованы сведения о доходах, имуществе и обязательствах имущественного характера лиц, замещающих должности государственной гражданской службы.
Кроме того, в ряде регионов РФ утвержден Кодекс этики поведения государственного гражданского служащего исполнительного органа государственной власти (Камчатский край, Чувашская Республика). Кодекс представляет собой систему этических норм поведения гражданского служащего, основанную на морально-этических и нравственно-этических принципах поведения, которые должны соблюдаться гражданским служащим независимо от замещаемой должности.
Ещё одним новым направлением антикоррупционной политики, выявленным экспертами НИСИПП в Смоленской области, является практика создания межведомственного антикоррупционного органа в системе не только исполнительной, но и законодательной власти. По итогам третьего раунда мониторинга антикоррупционной деятельности в регионах России данная позитивная практика была выявлена еще в 7 регионах: Волгоградской области, Ханты-Мансийском автономном округе -Югре, Челябинской области, Калужской об-
ласти, Республике Башкортостан, Ивановской области, Иркутской области [9].
Таким образом, в настоящее время основа противодействия коррупции в исполнительных органах государственной власти субъектов РФ находится в процессе формирования и совершенствования. Так, в ряде регионов, занимающих лидирующие позиции в рейтинге НИСИПП, присутствуют все ключевые составляющие антикоррупционной политики. Во многих регионах России антикоррупционная политика имеет достаточный потенциал для совершенствования, что позволяет вводить в программные мероприятия новые антикоррупционные направления, успешно реализуемые в ряде субъектов РФ. Это позволит, в конечном счете, выстроить оптимальную для каждого региона систему противодействия коррупции в исполнительных органах власти.
1. Коррупция и антикоррупционная политика: словарь-справочник / А.Э. Бикмухаметов, Р.Р. Газимзянов, П.А. Кабанов и др.; под общ. ред. П.А. Кабанова. - М.: Медиа-Пресс, 2008. - 114 с.
2. Чашин А.И. Коррупция в России: стратегия, тактика и методы борьбы. - М.: Дело и сервис, 2009. - 208 с.
3. Цирин А.М. Развитие законодательства Российской Федерации о противодействии коррупции // Административное право. - 2008. -№ 1. - С. 33-42.
4. Kremlin fails to bust $300bln corruption racket-report. - URL: http://www.forbes.com
(24.01.2010)
5. Центр антикоррупционных исследований и инициатив «Трансперенси Интернэшнл
- Р». - URL: http://www.transparency.org.ru
(22.01.2010)
6. Национальная стратегия противодействия коррупции. Утверждена Указом Президента Российской Федерации 13 апреля 2010 г. № 460 // Правовая справочно-информационная система «КонсультантПлюс».
7. Четвериков В.В. Административноправовые меры противодействия коррупции в деятельности исполнительной власти // Право и политика. - 200S. - № 2. - С. 301-309.
S. Проект рекомендаций по выявлению и профилактике коррупционных рисков в органах исполнительной власти Омской области. -URL: http ://www.omskportal.ru/ru/RegionalPublic Authorities/ executivelist/MEC (27.03.2010).
9. Сайдуллаев Ф., Смирнов Н. Мониторинг антикоррупционной деятельности в регионах России. Раунд 3 (февраль 2010 года). Автономная некоммерческая организация «Национальный Институт системных исследований проблем предпринимательства». - URL: http:// www.nisse.ru (25.03.2010).
10. Александров В.И., Барабашев А.Г., Стружак Е. П. Коррупция и конфликт интересов // Общественные науки и современностью.
- 2010.- № 2.- С. 94-102.
