CC BY
111
гулировании правового статуса гражданского служащего, попавшего «в немилость» к руководителю государственного органа (представителю нанимателя).
Примечания
1. Собрание законодательства РФ. — 1995. — №31. — Ст. 2990.
2. Российская газета. — 2004. — 31 июля.
3. См.: Чиканова Л.А. Применение трудового законодательства к служебным отношениям на государственной гражданской службе (Теория и практика): Дис... д-ра юрид. наук. — М., 2005; Трудовое право России: Учебник / Отв. ред. Ю.П. Орловский, А.Ф. Нуртдино-
ва.— М., 2011; Тихомиров М.Ю. Трудовые договоры, служебные контракты: комментарии и образцы документов. — М., 2010.
4. См.: Чаннов С.Е. Некоторые вопросы отграничения трудового договора от контрактов с государственными и муниципальными служащими // Трудовое право. — 2008. — № 2. — С. 16—21.
5. Осин А.А. Содержание, форма и особенности заключения служебного контракта // Трудовое право. — 2007. — № 5. — С. 63—73.
6. Гусев А.В. Служебный контракт на государственной гражданской службе // Южно-Уральский юридический вестник: Научно-практический журнал. — 2006.— № 6. — С. 77—80.
7. Чаннов С.Е. Указ. соч. — С. 16—21.
B.A. Никонов
Никонов Владимир Aлександрович — прокурор города Нижнего Новгорода, старший советник юстиции, кандидат
юридических наук
E-mail: v.a.nikonov@gmail.com
Прокурорский надзор за законностью правовых актов органов местного самоуправления как способ противодействия коррупции и легализации преступных доходов
Прокурорский надзор за законностью правовых актов органов местного самоуправления в
статье рассматривается как способ противодействия коррупции и легализации преступных доходов.
Выделяются типичные дефекты правовых актов органов местного самоуправления, которые содержат потенциальные предпосылки для совершения коррупционных преступлений и правонарушений. Приводятся примеры мер прокурорского реагирования по выявленным нарушениям норм Конституции РФ и федерального законодательства
The article considers prosecutor’s office supervision over local government legal acts as a means of counteraction to corruption and legalization of illegal proceedings. Typical drawbacks of local government legal acts that have potential prerequisites for corruption offenses are studied. Examples of Prosecutor’s office actions concerning the revealed violations of constitutional and federal legislation rules are given.
Различные аспекты противодействия коррупции неоднократно рассматривались в юридической литературе, являлись предметом диссертационных исследований1. В последнее время указанные вопросы активно обсуждаются в средствах массовой информации, при этом констатируется, что коррупция является главной проблемой современной России2.
Вместе с тем следует признать, что, несмотря на значительное число научных публикаций, отдельные аспекты противодействия коррупции недостаточно глубоко исследованы юридической наукой. По нашему мнению, вышесказанное относится к проблеме наличия в России значительного числа коррупционных нормативных правовых актов в целом и муниципальных правовых актов в
частности, которые содержат потенциальные предпосылки для совершения преступлений и правонарушений. По словам Генерального прокурора РФ Ю.Я.Чайки,антикоррупционная экспертиза законодательства должна стать важнейшим направлением деятельности прокурорских работников. Уже выявлено более 10 тысяч коррупционных нормативных правовых актов, которые надо будет отменять3.
Думается, что проблему формирования эффективного государства невозможно решать без учета процессов, идущих в местном самоуправлении. В юридической литературе отмечается необоснованное разнообразие способов юридичес-койтехники, используемыхзаконодательными и исполнительными органами на региональном уровне4.
Никонов В.А. Прокурорский надзор за законностью правовых актов органов местного самоуправления как способ противодействия коррупции и легализации...
Никонов В.А. Прокурорский надзор за законностью правовых актов органов местного самоуправления как способ противодействия коррупции и легализации...
Согласно статье 12 Конституции РФ «органы местного самоуправления не входят в систему государственной власти». Догматическое понимание этой формулировки мешает налаживанию четко организованного и полноценного взаимодействия всехуровней власти. В ряде высокоразвитых стран, в частности во Франции, Германии, Италии, Японии, местная администрация является составной частью вертикали исполнительной власти, неся определенную ответственность перед вышестоящими звеньями данной вертикали. Исполнительный орган, с одной стороны, рассматривается как составная часть местного самоуправления, а с другой — как низовое звено исполнительной вертикали, ответственное за реализацию задач, имеющих общегосударственное значение5.
Президент РФД.А. Медведев, выступая на коллегии Генеральной прокуратуры РФ, самой «сложной и тонкой работой назвал надзор за соблюдением и муниципальными служащими требований антикоррупционного законодательства. Коррупционных норм больше всего в актах местного самоуправления, потому что их очень много, уследить за этим крайне сложно, на уровне муниципалитетов есть проблемы и с самими законодателями и с муниципальными менеджерами»6.
Думается, что наличие значительного числа муниципальных образований, а также активное (в отдельных случаях неконтролируемое) нормотворчество органов местного самоуправления может являться потенциальной предпосылкой принятия коррупционных нормативных правовых актов. Указанные правовые акты, принятые в установленном законом порядке, позволяют чиновникам «легализовывать» свою противоправную деятельность, придавать ей видимость легитимности.
С нашей точки зрения, в подобных случаях одним из способов противодействия коррупции и легализации преступных доходов является прокурорский надзор за законностью правовых актов органов местного самоуправления. В обоснование данного суждения можно указать несколько примеров практической деятельности прокуратуры г. Нижнего Новгорода.
В соответствии с Федеральным законом от 17 января 1992 года № 2202-1 «О Прокуратуре Российской Федерации»7 прокуратура осуществляет надзор за исполнением законов органами власти и управления, должностными лицами, а также за соответствием федеральному законодательству издаваемых ими правовыхактов, надзор за соблюдением прав и свобод человека и гражданина. Прокуратура г. Нижнего Новгорода в рамках осуществления своих полномочий на постоянной основе изучает правовые акты администрации города и городской думы. В случае выявления незаконных правовыхактов принимаются меры прокурорского реагирования.
Типичные дефекты правовых актов органов местного самоуправления города можно разделить на несколько характерных групп8.
Во-первых, входе проверки, проведенной прокуратурой города, установлено, что некоторые нормативные правовые акты администрации города и городской думы официально не опубликованы, но применяются администрацией города, чем нарушаются права неопределенного круга лиц. Согласно части 3 статьи 15 Конституции РФ любые нормативные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, не могут применяться, если они не опубликованы официально для всеобщего сведения.
Пунктом 1 статьи 7, пунктом 2 статьи 47 Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-Ф3 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»9 установлено, что по вопросам местного значения органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления принимаются муниципальные правовые акты. Муниципальные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, вступают в силу после их официального опубликования (обнародования).
Кроме того, в соответствии с пунктом 3 статьи 3, пунктом 7 статьи 7 Федерального закона от 25 декабря 2008 года № 273-Ф3 «О противодействии коррупции»10 одним из принципов противодействия коррупции в Российской Федерации является публичность и открытость деятельности государственных органов и органов местного самоуправления. Деятельность указанных органов по повышению эффективности противодействия коррупции должна быть направлена на обеспечение доступа граждан к информации о деятельности федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления.
Постановление городской думы г. Нижнего Новгорода № 29 «О Положении о приватизации муниципального имущества города Нижнего Новгорода» в первоначальной редакции от 22 мая 2002 года не опубликовано, но применялось администрацией города. Фактически можно констатировать, что муниципальные чиновники сами определяли порядок приватизации, так как жители города не имели возможности ознакомиться с текстом вышеупомянутого нормативного правового акта. Прокуратурой города в Нижегородский районный суд направлено заявление о запрете применения до официального опубликования указанного постановления городской думы. После направления заявления правовой акт опубликован11, дело прекращено в связи с добровольным удовлетворением требований прокурора.
Вторую группу дефектов составляют факты принятия правовых актов органами местного самоуправления с превышением своих полномочий.
Например, постановлением главы администрации г. Нижнего Новгорода от 12 августа 2004 года № 51 утверждено Положение о реестре закупок продукции по муниципальным контрактам г. Ниж-
244 Юридическая наука и практика
него Новгорода, в котором определен порядок формирования и ведения реестра закупок продукции по муниципальным контрактам.
Прокуратурой города на указанное постановление принесен протест, поскольку порядок формирования и ведения реестра муниципальных контрактов, определенный в Положении о реестре закупок продукции по муниципальным контрактам города Нижнего Новгорода, не может быть установлен органом местного самоуправления. В силу части 6 статьи 18 Федерального закона от 21 июля 2005 года № 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд»12, указанный по-рядокустанавливается Правительством РФ.
Как следует из ответа администрации города, оспоренный правовой акт отменен постановлением главы администрации города.
Третья группа дефектов выражается в несоответствии правовыхактов, принятых органами местного самоуправления города, требованиям Конституции РФ и федерального законодательства.
Пунктом 2 постановления главы администрации г. Нижнего Новгорода от 17 мая 2006 года № 1543 «Об установлении тарифов на вывоз и захоронение твердых бытовых отходов» в редакции постановления главы администрации г. Нижнего Новгорода от 24 декабря 2007 года № 6264установлен и введен в действие с 1 января 2008 года тариф на услуги по вывозу твердых бытовых отходов в размере 28 рублей на 1 человека в месяц для организаций, осуществляющихуслуги по вывозу твердых бытовых отходов от индивидуальных жилых домов.
Установление тарифа для организаций, осуществляющих услуги по вывозу твердых бытовых отходов от индивидуальных жилых домов, не соответствует требованиям федерального законодательства, поскольку вопросы расходов собственников на вывоз твердых бытовых отходов определяются договорами собственников жилых домов с лицами, осуществляющими деятельность по вывозу твердых бытовых отходов.
На указанное постановление прокурором города принесен протест, протестудовлетворен, постановление отменено.
Крометого, прокуратурой города в ряде нормативных правовых актов органов местного самоуправления выявлены коллизии норм права, препятствующие их правильному применению, а также позволяющие применить ту норму, которая наиболее выгодна конкретному участнику правоотношений, что существенно повышает вероятность коррупционных проявлений. В связи с вышеизложенными доводами принесены протесты на следующие правовые акты:
— пункт 11.1 Положения о приватизации муниципального имущества г. Нижнего Новгорода, утвержденного постановлением городской думы г. Нижнего Новгорода от 22 мая 2002 года № 29, который устанавливает противоречащую федеральному законодательству возможность произ-
вольного усмотрения должностных лиц администрации города при определении оснований для выкупа арендатором имущества, находящегося в муниципальной собственности, а также при определении стоимости выкупаемого имущества (протест прокурора отклонен);
— пункты2.2.1, 2.2.12, 3.2.5, 3.2.11,3.6.1,5.2.5, 5.2.7, 5.3.11, 5.4.5 Правил размещения объектов наружной рекламы и информации в г. Нижнем Новгороде, утвержденных постановлением городской думы г. Нижнего Новгорода от 21 июня 2006 года № 46, которые устанавливают противоречащую федеральному законодательству возможность произвольного усмотрения должностных лиц администрации города при выдаче разрешений на установку рекламных конструкций (протест прокурора удовлетворен);
— распоряжение главы администрации г. Нижнего Новгорода от 9 апреля 1993 года № 417-р «О лицензировании торговли подакцизными товарами в городе Нижнем Новгороде», которое устанавливает противоречащие федеральному законодательству требования по лицензированию предпринимательской деятельности (протест прокурора отклонен);
— распоряжение главы администрации г. Нижнего Новгорода от 20 сентября 1993 года № 1167-р «О введении в администрации города и районов процентных надбавокза выслугу лет», которое устанавливает противоречащие федеральному законодательству выплаты муниципальным служащим (протест прокурора отклонен);
— распоряжение главы администрации г. Нижнего Новгорода от 29 октября 1992 года № 2389-р «О регистрации акционерных обществ открытого типа», которое устанавливает противоречащие федеральному законодательствутребования о регистрации ОАО в администрации города (протест прокурора отклонен);
— пункт 1 распоряжения главы администрации г. Нижнего Новгорода от 25 декабря 2002 года № 4180-р «Об окладах работников муниципальных предприятий», который устанавливает противоречащие федеральному законодательству выплаты работникам муниципальных предприятий (протест прокурора отклонен);
— распоряжение главы администрации г. Нижнего Новгорода от 14 марта 1995 года № 535-р «О порядке взимания платы за лесные пользования», которое устанавливает сборы, противоречащие федеральному законодательству (протест прокурора отклонен);
— распоряжение главы администрации г. Нижнего Новгорода от 19 мая 1994 года № 974-р «Об утверждении нормативной и договорной цены земельных участков под индивидуальное жилищное строительство», которое устанавливает противоречащую федеральному законодательству возможность произвольного усмотрения должностных лиц администрации города при определении цены земельных участков (протест прокурора отклонен);
Никонов В.А. Прокурорский надзор за законностью правовых актов органов местного самоуправления как способ противодействия коррупции и легализации...
Никонов В.А. Прокурорский надзор за законностью правовых актов органов местного самоуправления как способ противодействия коррупции и легализации...
— распоряжение главы администрации г. Нижнего Новгорода от 29 марта 1994 года № 582-р «О стимулировании деятельности налоговых органов, налоговой полиции и органов внутренних дел», которое устанавливает противоречащие федеральному законодательству выплаты сотрудникам правоохранительных органов (протест прокурора отклонен);
— постановление главы администрации г. Нижнего Новгорода от 27 июля 2000 года № 63 «Об утверждении Положения о порядке предоставления налоговых льгот организациям, развивающим производство в территориально-производственных зонах», которое устанавливает противоречащие федеральному законодательству льготы субъектам предпринимательской деятельности (протест прокурора отклонен);
— распоряжение главы администрации г. Нижнего Новгорода от 30 мая 1995 года № 1320-р «О введении положения о сборе средств за парковку в г. Н. Новгороде», которое устанавливает сборы, противоречащие федеральному законодательству (протест прокурора отклонен);
— распоряжение главы администрации г. Нижнего Новгорода от 11 марта 1996 года № 14-р «О льготах судьям и специалистам судов», которое устанавливает противоречащие федеральному законодательству выплаты государственным служащим (протест прокурора отклонен);
— распоряжение главы администрации г. Нижнего Новгорода от 3 февраля 1997 года № 322-р «О порядке взимания платы Нижегородской регистрационной палатой за совершение действий регистрационно-информационного характера», которое устанавливает сборы, противоречащие федеральному законодательству (протест прокурора отклонен).
По отклоненным протестам прокуратурой города направлены в суд соответствующие заявления о признании указанных нормативных правовыхактов противоречащими закону. До вынесения судебных решений администрацией города требования прокурора удовлетворены в добровольном порядке, незаконные нормативные правовые акты отменены.
В целях недопущения коррупционных проявлений в органах местного самоуправления прокуратурой города регулярно проводится проверка на предмет коррупциогенности проектов актов городской думы г. Нижнего Новгорода.
Так, в прокуратуру г. Нижнего Новгорода для дачи заключения о соответствии законодательству Российской Федерации поступил проект постановления городской думы г. Нижнего Новгорода «О внесении изменений в постановление городской думы г. Нижнего Новгорода от 22 марта 2006 года № 15 «Об утверждении Положения о порядке предоставления жилой площади в общежитиях, находящихся в муниципальной собственности г. Нижнего Новгорода».
Суть вносимых изменений заключалась в том, что высококвалифицированным специалистам и
иным работникам по ходатайству руководителя муниципального предприятия или учреждения, где работает специалист или работник, жилая площадь в общежитиях предоставляется вне очереди.
При этом порядок, при котором внеочередное предоставление жилых помещений в общежитиях связан с наличием ходатайств руководителей, перечисленных в Положении, в отсутствие регламентирования условий их получения создает возможность для коррупционных злоупотреблений.
Прокуратурой г. Нижнего Новгорода в адрес председателя городской думы г. Нижнего Новгорода направлена информация о том, что отсутствие четких критериев, по которым работник может рассчитывать на получение ходатайства руководителя организации, ставит предоставление жилых помещений вне очереди в зависимость только от воли лиц, перечисленных в пунктах 1.2, 3.2 Положения, что может повлечь коррупционные проявления. Указанная правовая позиция прокуратуры города озвучена на заседании городской думы г. Нижнего Новгорода, требования прокурора удовлетворены.
При подготовке заключений на правовые акты городской думы г. Нижнего Новгорода установлено, что проектом постановления городской думы г. Нижнего Новгорода от 21 октября 2009 года № 105 «О внесении изменений в постановление городской думы г. Нижнего Новгорода от 21 сентября 2005 года № 50 “О едином налоге на вмененный доход для отдельных видов деятельности” предусматривается введение льготы по уплате указанного налога рынкам подержанныхавтомобилей. Принимая во внимание, что рынок подержанных автомобилей в г. Нижнем Новгороде один, устанавливаемая льгота носит характер индивидуальной, что противоречит статье 56 Налогового кодекса РФ и не исключает коррупционных проявлений. С учетом изложенного на проект постановления городской думы было подготовлено заключение о его несоответствии требованиям федерального законодательства.
После ознакомления с заключением прокурора депутаты сняли указанный проект с рассмотрения городской думы г. Нижнего Новгорода, незаконный правовой акт не был принят.
Что касается такого важного аспекта противодействия коррупции, как ответственность за легализацию незаконных доходов, то можно указать следующее. Прокуратурой г. Нижнего Новгорода проведена проверка исполнения законодательства о муниципальной службе должностными лицами администрации г. Нижнего Новгорода.
В соответствии с пунктами 1, 3 части 1 статьи 14 Федерального закона от 2 марта 2007 года № 25-ФЗ «О муниципальной службе в Российской Федерации»13 в связи с прохождением муниципальной службы муниципальному служащему запрещается состоять членом органа управления коммерческой организации, если иное не предусмотрено федеральными законами или если в порядке, установленном муниципальным правовым актом в со-
2П6
Юридическая наука и практика
ответствии с федеральными законами и законом субъекта РФ, ему не поручено участвовать в управлении этой организацией, а также заниматься предпринимательской деятельностью.
В силу части 1 статьи 64 Федерального закона от 26 декабря 1995 года № 208-ФЗ «Об акционерных обществах»14 совет директоров является органом управления общества и осуществляет общее руководство деятельностью общества, за исключением решения вопросов, отнесенных настоящим Федеральным законом к компетенции общего собрания акционеров.
Как показала прокурорская проверка, несмотря на прямой запрет состоять муниципальным служащим членами органов управления коммерческими организациями, главы администраций Канавин-ского, Московского, Сормовского, Ленинского, При-окского, Нижегородского, Советского районов г. Нижнего Новгорода избраны председателями советов директоров управляющих компаний, осуществляющих содержание и обслуживание многоквартирных жилых домов.
Проверкойустановлено, что нормативного правового акта, регламентирующего участие муниципальных служащих в органах управления коммерческих организаций и поручающеготакоеучастие, администрацией г. Нижнего Новгорода не принималось.
Таким образом, главами администраций Канавин-ского, Ленинского, Московского, Сормовского, При-окского, Нижегородского, Советского районов г. Нижнего Новгорода нарушаются запреты, установленные законодательством о муниципальной службе.
Несоблюдение муниципальными служащими данных ограничений является основанием для расторжения с ним трудового договора (п. 3ч. 1 ст. 19 Закона).
В связи с этим прокуратурой города в адрес главы администрации внесено представление, подготовлено 7 исковых заявлений в порядке статьи 45 ГПК РФ об обязании администрации г. Нижнего Новгорода расторгнуть трудовые договоры с главами администраций Московского, Канавинского, Сормовского, Ленинского, Нижегородского, Приок-ского, Советского районов г. Нижнего Новгорода. В связи с поступившей информацией об освобождении от должности главы администрации Канавинского района исковое заявление в отношении его в суд не направлялось. Требования прокурора удовлетворены, главы районных администраций выведены из состава советов директоров домоуправляющих компаний. В связи с оперативной реакцией прокуратуры на выявленные нарушения главы районных администраций не получили незаконных вознаграждений, поэтому вопрос о возбуждении уголовного дела не инициировался.
Вышеизложенные примеры свидетельствуют, что прокурорский надзор за законностью правовых актов органов местного самоуправления является одним из эффективных способов противодействия коррупции и легализации преступных доходов. По нашему глубокому убеждению, на постоянной ос-
нове должна продолжаться активная, кропотливая работа органов прокуратуры по мониторингу правовых актов и их проектов на предмет коррупцио-генности, что позволитзначительно сократить риски противоправных проявлений должностных лиц органов местного самоуправления. В конечном итоге это самым положительным образом скажется на соблюдении прав и свобод человека, защитит законные интересы субъектов предпринима-тельскойдеятельности.
Примечания
1. См.: ЯниП.С. Выгоды имущественного характера как предмет взятки // Законность. — 2009. — № 1. — С. 17; Миусская Р.А. Коррупция в России (социальный и криминальный аспекты): Лекция. — Н. Новгород, 2007; Ташкинов А.В. Уголовно-правовая политика государства в борьбе с преступлениями против интересов службы в коммерческих и иных организациях: Авто-реф. дис... канд. юрид. наук. — Н. Новгород, 2008.
2. См.: Ларин А. Фундаментальные основы // Нижегородская правда. — 2009. — 19 февраля.
3. См.: Коммерсант. — 2009. — 26 февраля.
4. См.: Тихомиров Ю.А. Юридическая техника — инструмент правотворчества и правоприменения // Юридическая техника. — 2007. — № 1. — С. 12.
5. См.: Куракина С.И. Отдельные аспекты совершенствования законодательства о конституционно-правовой ответственности субъектов РФ // Конституционное и муниципальное право. — 2006. — № 8. — С. 31 — 39; Кузин Д.В. Проблемы конкретизации федерального законодательства в региональных нормативно-правовых актах // Конкретизация законодательства как технико-юридический прием нормотворческой, интерпретационной, правоприменительной практики: Материалы Международного симпозиума (Геленджик, 27— 28 сентября 2007 года) / Под ред. В.М. Баранова. — Н. Новгород, 2008. — С. 345.
6. Коммерсант. — 2009. — 26 февраля.
7. Собрание законодательства РФ. — 1995. — №47. — Ст. 4472.
8. Подробнее см.: Никонов В.А. Типичные дефекты правовых актов органов местного самоуправления города Нижнего Новгорода (из опыта прокурорского реагирования) // Правотворческие ошибки: понятие, виды, практика и техника устранения в постсоветских государствах: Материалы Международного научно-практического круглого стола (29—30 мая 2008 года) / Под ред. В.М. Баранова, И.М. Мацкевича. — М., 2009. — С. 75—91.
9. Собрание законодательства РФ. — 2003. — № 40. — Ст. 3822.
10. Собрание законодательства РФ. — 2008. — № 52. — Ч. I. — Ст. 6228.
11. День города. Нижний Новгород. — 2008. — 18 января.
12. Собрание законодательства РФ. — 2005. — №30. — Ч. I. — Ст. 3105.
13. Собрание законодательства РФ. — 2007. — № 10. — Ст. 1152.
14. Собрание законодательства РФ. — 1996. — № 1. — Ст. 1.
Никонов В.А. Прокурорский надзор за законностью правовых актов органов местного самоуправления как способ противодействия коррупции и легализации...
