CC BY
235
3.2. ПРОГРАММНО-ЦЕЛЕВОЙ ПОДХОД КАК МЕТОДОЛОГИЧЕСКАЯ ОСНОВА ПЛАНИРОВАНИЯ ГОСУДАРСТВЕННЫХ НУЖД И ЕГО ЗАКРЕПЛЕНИЕ В ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВЕ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
Ванин Виталий Владимирович, д.ю.н. Должность: профессор кафедры гражданского и предпринимательского права.
Место работы: Южно-Российский институт-филиал Российской академии народного хозяйства и государственной службы при Президенте Российской Федерации.
Аннотация: Статья посвящена проблемам применения программно-целевого подхода в правовом механизме планирования государственных нужд в условиях социально-ориентированной рыночной экономики как средства обеспечения баланса публичных и частных интересов в сфере предпринимательской деятельности.
Ключевые слова: планирование, прогнозирование, программирование, программно-целевой подход, государственные нужды.
PROGRAM AND TARGET APPROACH AS THE
METHODOLOGICAL BASIS OF PLANNING OF THE STATE NEEDS AND ITS FIXING IN THE LEGISLATION OF THE RUSSIAN FEDERATION
Vanin Vitaly Vladimirovich, Dr of law. Position: professor of chair of the civil and enterprise law.
Place of employment: Southern Russian institute - branch of the Russian academy of national economy and public service at the President of the Russian Federation.
Annotation: Article is devoted to problems of application of program and target approach in a legal mechanism of planning of the state needs in the conditions of socially oriented market economy as means of ensuring of balance of public and private interests in the sphere of business activity.
Keywords: planning, forecasting, programming, program and target approach, state needs.
С функциональной точки зрения планирование представляет собой единство двух элементов: прогнозирование и программирование.
Прогнозирование есть основанное на познании законов развития экономической системы вероятностное определение ее количественного и качественного состояния в планируемый период. Прогнозирование включает в себя: сбор информации о состоянии прогнозируемой системы и основных тенденциях ее движения; моделирование; определение и анализ состояния и поведения модели в определенном будущем в зависимости от воздействия известных факторов . Модель подвергается целенаправленному воздействию тех или иных средств регулирования в различных вариантах развития моделируемой системы. Анализ отклонения прогнозных показателей в результате такого воздействия позволяет определить
1 Стратегическое планирование / Под ред. Уткина Э.А. М.: Ассоциация авторов и издателей «ТАНДЕМ». Издательство ЭКМОС, 1999. С. 25.
оптимальный набор (оптимальные наборы) способов достижения требуемых показателей. Таким образом, концептуализация развития экономической системы, т.е. установление в самом общем виде ее желаемого состояния через определение основных направлений, стратегических целей и приоритетов развития, происходит уже на стадии прогнозирования.
Программирование предполагает конкретизацию заданного состояния планируемой системы через выражение его в определенных показателях (плановых показателях), выбор способов достижения указанных показателей, установление сроков и финансовых ресурсов, требуемых для реализации поставленных целей. В процессе программирования происходит конкретизация результатов телеологического прогнозирования по мероприятиям, исполнителям, материальным ресурсам и их источникам.
Высшей формой планирования является стратегическое планирование, в процессе которого государство определяет общественный интерес посредством его правовой формализации категорией долгосрочных приоритетов развития национальной экономики, ведущую роль в реализации которых призвано брать на себя государство. Реализация стратегического планирования возможна методом программно-целевого подхода, сущность которого заключается в определении единой цели, которая развертывается в совокупность задач, реализуемых через осуществление конкретными исполнителями комплекса мероприятий при определенном ресурсном обеспечении. Соответственно, программно-целевой подход позволяет субъекту управления формировать стратегию для комплексного решения определенной проблемы и обеспечения возможности формирования комплекса мероприятий не по отдельным признакам (отраслевым, региональным), а по признаку решаемой проблемы. Это дает возможность обеспечения планомерной концентрации ресурсов на наиболее приоритетных направлениях и достижения планируемых результатов в заданные сроки. Таким образом, использование программно-целевого подхода позволяет трансформировать систему государственного планирования экономики из его простейшей, конъюнктурной формы в более совершенную форму стратегического планирования, суть которой заключается в выборе главных приоритетов развития национальной экономики, ведущую роль в реализации которых призвано брать на себя государство.
Объективной предпосылкой возникновения программно-целевого подхода планирования хозяйственной деятельности является усложнение системы экономических связей и возрастание роли инновационноинвестиционной деятельности в социальноэкономическом развитии страны. Достижение конечной цели в сфере инвестиций, научных исследований, модернизации производства требуют, во-первых, долгосрочного, а, во-вторых, комплексного подхода к решению соответствующей проблемы, чего не могут обеспечить механизмы конъюнктурного или текущего планирования. В этих условиях коренным образом трансформируется характер саморегуляции экономической системы. Координация действий хозяйствующих субъектов, сопряжение спроса и предложения осуществляется не столько посредством рыночных механизмов, сколько посредством долгосрочных контрактов. «Контракт, предопределяя потребности покупателей на месяцы и годы, а также устанавливая цены и условия, фактически обеспечивает
такое приспособление»2. Как верно отмечают
Л.Шевченко, Г.Гредин, «долгосрочные контракты упорядочивают хозяйственные связи на длительную перспективу и представляют собой своеобразную форму плани-рования...»3. Комплексно воздействуя на формирование частных интересов в процессе заключения хозяйственных договоров посредством различных мер государство приобретает возможность «мягко» корректировать планы предпринимателей в направлении реализации долгосрочных общественных экономических интересов.
Применение программно-целевого подхода для решения приоритетных долгосрочных и среднесрочных задач социально-экономического развития обусловлено прогрессом науки и техники, современный уровень развития которых позволяет с высокой степенью достоверности прогнозировать экономику на долгосрочный период.
Вне всяких сомнений пионером внедрения в плановую деятельность программно-целевого подхода был СССР. Программно-целевой метод активно использовался в практике хозяйственного планировании СССР для решения важнейших задач научно-технического, экономического и социального развития страны. Первые попытки использования программно-целевого подхода в отечественном планировании имели место еще в 20-30 годы (небезызвестный план ГОЭЛРО). Правовой формой реализации программно-целевого подхода были целевые комплексные научно-технические, экономические и социальные программы, а также программы развития отдельных регионов и территориально-производственных комплексов, широкое применение которых началось уже со второй половины 70-х годов. Они представляли собой директивные адресные документы, предусматривающие увязанный по ресурсам, исполнителям и срокам осуществления комплекс социально-экономических, производственных, научно-исследовательских, организационнохозяйственных и иных мероприятий и заданий, направленный на решение конкретной народнохозяйственной проблемы наиболее эффективными путями в установленные сроки4. Целевые комплексные программы были важнейшей составной частью государственных перспективных планов экономического и социального развития, разработка таких программ была одним из элементов единого процесса планирования. Исходную базу для программных разработок в этот период составляли такие крупномасштабные предплановые обоснования, как Комплексная программа научно-технического прогресса СССР и его социально-экономических последствий на прогнозный период до 20 лет и Генеральная схема развития и размещения производительных сил СССР на прогнозный период до 15 лет с более детальной проработкой прогнозных показателей на ближайшее пятилетие. Эти документы разрабатывались как в целом по стране, так и по отдельным отраслям народного хозяйства, отраслям промышленности, сельского хозяйства, транспорта, по союзным и автономным республикам, автономным областям и округам, краям, областям и городам общесоюзного значения, территориальнопроизводственным комплексам. Систематически пересматривалась также Генеральная схема расселения
2 Гэлбрейт Дж. К. Экономические теории и цели общества. М.: Прогресс, 1979. С. 168.
3 Шевченко Л., Гредин Г. Роль договора поставки в процессе формирования предпринимательских отношений // Хозяйство и право. 1998. № 8. С. 79.
4 Основные методические положения по разработке целевых
комплексных народнохозяйственных программ. Одобрены постановлением Госплана СССР от 3 июля 1980 г. // бНа СССР. 1981.
№ 9. С. 22.
СССР, в которой учитывалась периодическая корректировка прогнозных показателей развития научнотехнического, экономического и социального потенциалов страны в результате выполнения годовых и пятилетних планов народнохозяйственного, отраслевого и территориального планирования. Таким образом, происходило формирование программного разреза государственных планов, в который входили: отбор перечня важнейших проблем, подлежащих программной разработке; разработка целевых комплексных программ; отражение комплексных программ в государственных планах. В результате целевые программы начали включать в состав народнохозяйственных планов как отдельные приложения.
В «обновленной» России точкой отсчета возрождения программно-целевого подхода планирования можно считать принятие Закона РФ «О поставках продукции и товаров для государственных нужд» от 28 мая 1992 г. Этот закон несколько выделялся на фоне «пролиберального» нормотворчества периода начала 90-х годов прошлого столетия попыткой легализации отдельных элементов государственного регулирования экономики на основе разработки и реализации комплекса федеральных и межгосударственных целевых комплексных программ, а также региональных программ; на первое место, как отмечалось в литературе, поставлено целевое программирование экономики в общегосударственном масштабе и в пределах прерогатив органов федеральной власти и субъектов Российской Федерации . Однако ни этот закон, ни принятые в его развитие подзаконные акты не нашли широкого применения. Одной из причин их неэффективности, по мнению, Н.И. Клейн, было отсутствие четкого правового механизма6; причина, как видится, лежала несколько глубже: определив для себя роль «ночного сторожа» и отказавшись от активной социальноэкономической политики, государство попросту не ставило перед собой задачу создания эффективного механизма планирования предпринимательской деятельности, в том числе программно-целевого подхода.
Комплексный характер проблем, решаемых государством в экономической сфере, предопределяет ряд принципов программно-целевого планирования, достаточно глубоко разработанных экономической наукой и требующих их законодательного закрепления. Анализ действующего российского законодательства позволяет выявить следующие его важнейшие принципы программноцелевого подхода к планированию государственных нужд, требующие последовательного развития и реализации в правовом механизме.
1. Целевая ориентация на решение приоритетных задач социального и экономического развития страны предполагает необходимость концентрации «усилий» на ограниченном количестве наиболее важных направлений социально-экономического развития, в каждом из которых средства направляются на реализацию важнейших комплексных проектов, существенно влияющих на достижение целей социально-экономического развития страны в целом или отдельного региона. Данный принцип был прямо закреплен еще в Федеральном законе «О поставках продукции и товаров для федеральных государственных нужд», однако отсутствие эффективного правового механизма отбора проблем для их решения программными методами обусловило декларативность этого положения. Реализация данного принципа предпо-
5 См.: Ноздрачев А.Ф. Государство как заказчик продукции // Государство и право. 1994. № 7. С. 36.
6 Клейн Н.И. Поставка продукции для государственных нужд // Закон. 1995. № 6. С. 63.
лагает создание системы плановых актов, увязанных жесткой иерархической субординационной связью, обеспечивающей подчиненность целей программ плановым актам высшего уровня; отсутствие последней порождает возможность использования программно-целевого метода для решения задач, несомненно важных и значимых, но не являющихся приоритетными в правовом смысле. В результате это приводит к распылению средств и нехватки ресурсного обеспечения для реализации в установленные сроки многочисленных, подчас не скоординированных между собой программ, которые зачастую остаются инструментом дополнительного финансирования текущей деятельности органов государственной власти7.
2. Комплексность решения программных задач. Данный принцип предполагает использование системы разнообразных способов воздействия на объект управления, каждый из которых, решая свою «частную» задачу, направлен в целом на достижение единой программной цели. Комплексность программно-целевого подхода означает также необходимость решения не только задач, лежащих в сфере собственно экономической, но предполагает учет и реализацию требований социальной, экологической и т.п. политики. Планирование не замыкается только на экономике, оно, так или иначе включает и другие аспекты, обеспечивая мультипликативный эффект, который во многом формируется благодаря комплексности решаемых проблем. Результатом реализации программы должен стать интегральный эффект, превосходящий сумму результатов отдельных мероприятий программы, проявляющийся не только в охватываемых программой сферах, но и других секторах экономической деятельности и в экономике в целом.
В частности, в качестве одного из критериев оценки проекта федеральной целевой программы Минэкономразвития России Порядок разработки и реализации федеральных целевых программ и межгосударственных целевых программ, в осуществлении которых участвует Российская Федерация, утв. Постановлением Правительства РФ от 26 июня 1995 года № 594 (далее - Порядок разработки и реализации федеральных целевых программ), определяет социально-экономическую эффективность целевой программы в целом, ожидаемые конечные результаты реализации целевой программы и ее влияние на структурную перестройку экономики России. Обязанность по обеспечению согласованности и комплексности решения программных задач в ходе разработки проекта федеральной целевой программы возложена на государственного заказчика.
Реализация данного принципа определяет особые требования к уровню научной обоснованности планов: комплексность программно-целевого планирования означает, что при подготовке планов, соответствующие государственные органы должны исходить из познания, учета и использования всей системы функционирования и развития общества, а не только экономических зако-нов8.
3. Согласованность финансовых, материальных и трудовых ресурсов в целях наиболее эффективного их использования. Данный принцип закреплен ст. 2 Федерального закона «О поставках продукции для федеральных государственных нужд»; его реализация
7 См.: Итоговый документ «круглого стола» на тему: «Правовые аспекты формирования и проблемы реализации федеральных целевых программ» // Государственная власть и местное самоуправление. 2006. № 8.
8 Бор М. Нужно ли пересматривать методологию планирова-
ния? (полемические заметки) // Плановое хозяйство. 1990. № 9.
С. 48.
обеспечивается посредством возложения на государственного заказчика обязанности обеспечить взаимоувязку программных мероприятий и очередность их проведения с проектируемыми объемами финансовых ресурсов. Порядок разработки и реализации федеральных целевых программ предусматривает, хотя и в достаточно общем виде, необходимость проведения заказчиком ряда процедур согласования с возможными участниками программы, в ходе которых осуществляется предконтракт-ная проработка вопросов со всеми участниками инвестиционного процесса. С основными заинтересованными участниками программы согласуются возможные сроки выполнения мероприятий, объемы и источники финансирования, заключаются соглашения о намерениях с субъектами внебюджетного финансирования программы. Определенные возможности для обеспечения реализации данного принципа предоставляет бюджетный механизм.
4. Достижение требуемого конечного результата в установленные сроки. Данный принцип проявляет свое значение как на этапе разработки целевой программы, определяя требования к ее содержанию, так и на этапе реализации. В плановом акте должны быть четко обозначены количественные критерии достижения конечной программной цели, а также целевые индикаторы по периодам выполнения программы с выделением этапов достижения целей; нормативное закрепление требований достижимости и измеряемости программных целей, порядка их коррекции, а также достаточно детально регламентированный порядок контроля за исполнением программы образуют основу правового механизма реализации данного принципа. Однако оценить этот механизм как эффективный на сегодняшний день вряд ли возможно в силу отсутствия одного немаловажного элемента - ответственности за недостижение программных целей. Обязанность по реализации программы как правового акта индивидуального регулирования возлагается на государственного заказчика (заказчика-координатора), который согласно п. 7 Порядка разработки и реализации федеральных целевых программ несет ответственность за своевременную и качественную подготовку и реализацию целевой программы. К сожалению, этим абстрактным положением все исчерпывается; ответ на вопрос о природе такой ответственности, ее основаниях и условиях, порядке применения действующее законодательство не содержит. Обладающие признаками санкций меры воздействия (смена государственного заказчика целевой программы, досрочное прекращение реализации целевой программы и пр.) установлены для неисполнения обязанности по предоставлению отчетности, обеспечивая, таким образом, механизм собственно контроля, а не механизм достижения программных целей.
5. Ресурсная обеспеченность мероприятий программы. Предполагает создание эффективного механизма финансирования реализации целевых программ, который должен включать в себя определение источников финансирования, процедур и правовых форм финансирования. Необходимость законодательного закрепления принципа ресурсного обеспечения планов была обоснована В.В. Лаптевым еще в 1961 года9.
Действующее законодательство предусматривает следующие источники финансирования федеральных целевых программ: средства федерального бюджета Российской Федерации; средства бюджетов субъектов Россий-
9 Лаптев В.В. О дальнейшем расширении хозяйственных прав промышленных предприятий // Советское государство и право. 1961. № 11. С. 60.
ской Федерации; средства местных бюджетов; внебюджетные источники, к которым относятся средства частных и иностранных инвесторов10.
Статья 69 Бюджетного кодекса РФ предусматривает в качестве вида бюджетных ассигнований ассигнования на оплату государственных (муниципальных) контрактов на поставку товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных (муниципальных) нужд. Кроме того, для реализации долгосрочных целевых программ выделяются бюджетные ассигнования на осуществление бюджетных инвестиций в объекты капитального строительства государственной собственности РФ, собственности субъектов РФ и муниципальной собственности в форме капитальных вложений в основные средства государственных (муниципальных) учреждений и государственных (муниципальных) унитарных предприятий.
Процедура финансирования федеральных целевых программ из средств федерального бюджета определяется Бюджетным кодексом РФ, а также Порядком разработки и реализации федеральных целевых программ (в части, не противоречащей Бюджетному кодексу). Финансированию из средств федерального бюджета подлежат только те федеральные целевые программы, расходы на которые утверждены в составе бюджета на очередной финансовый года федеральным законом.
Предварительный объем требуемых средств определяется бюджетными заявками, проекты которых готовят государственные заказчики. После их балансовой увязки с проектировками бюджетных ассигнований по соответствующим направлениям, они представляются в Правительство РФ в виде обобщенного проекта сводной бюджетной заявки на реализацию федеральных государственных нужд.
Непосредственное выделение средств на финансирование программных мероприятий осуществляется в рамках лимитов бюджетных средств. В пределах утвержденных лимитов государственный заказчик заключает государственные контракты на поставку товаров (выполнение работ и т.д.) для государственных нужд. После проверки платежных и иных документов Федеральное казначейство совершает расходование средств путем списания денежных средств с единого счета бюджета в размере подтвержденного бюджетного обязательства в пользу поставщика, подрядчика и т.п.
Эффективность решения задач в рамках программноцелевого подхода требуют оптимального сочетания и взаимоувязки планового и бюджетного процессов. Ограничение последнего годовым горизонтом приводило к серьезным проблемам, прежде всего в сфере долгосрочного планирования, допуская ситуацию, когда минимальный объем финансирования по утвержденным правительством программам (реализованным частично в предыдущий период) превышал бюджетные возможности. Прекращение финансирования приводило не только к невозможности достижения программных целей, но и к обесценению ранее произведенных вложений, т.е., фактически, прямой потере бюджетных средств. Теоретически эта задача имела весьма простое решение - увеличение временных рамок бюджетного планирования; в частности, бюджетирование на принципах скользящего годового планирования с целью обеспечения преемственности среднесрочных и годовых проектировок использовалась в прошлой отечественной практике; подобная схема применяется и в ряде развитых стран с планированием на период, превышающий один финан-
10 См.: пункты 23, 24 Порядка разработки и реализации федеральных целевых программ.
совый год (например, в ряде штатов США, где бюджетные расходы закрепляются в расчете на двухлетний период)11. Препятствием для ее использования в Российской Федерации до недавнего времени являлся недостаточный уровень экономической стабильности, исключающий возможность адекватного прогнозирования факторов, влияющих на доходы и расходы бюджетов; наблюдаемая ныне относительная стабилизация экономической ситуации позволила внедрить механизм среднесрочного бюджетирования, создав тем самым предпосылки гармонизации бюджетного и планового процессов, по крайней мере, на срок в пределах трех лет. Финансовое же обеспечение долгосрочных программ по-прежнему остается проблематичным; решение видится либо в дальнейшем увеличении временных горизонтов бюджета либо в установлении обязательного включения в бюджет расходов на реализацию «незавершенных» целевых программ.
Список лит ерат уры:
Бор М. Нужно ли пересматривать методологию планирования? (полемические заметки) // Плановое хозяйство. 1990. № 9.
Гэлбрейт Дж. К. Экономические теории и цели общества. М.: Прогресс, 1979.
Клейн Н.И. Поставка продукции для государственных нужд // Закон. 1995. № 6.
Лаптев В.В. О дальнейшем расширении хозяйственных прав промышленных предприятий // Советское государство и право. 1961. № 11.
Ноздрачев А.Ф. Государство как заказчик продукции // Государство и право. 1994. № 7.
Уткина Э.А. М.: Ассоциация авторов и издателей «ТАНДЕМ». Издательство ЭКМОС, 1999.
Шаккум М. Механизм реализации индикативных планов // Экономист. 1999. № 7.
Шевченко Л., Гредин Г. Роль договора поставки в процессе формирования предпринимательских отношений // Хозяйство и право. 1998. № 8.
Literature list:
Bor M. Is it necessary to reconsider planning methodology? (polemic notes)//Planned economy. 1990. No. 9.
Gelbreyt J.K. Economic theories and society purposes. M: Progress, 1979.
Klein N.I. Production delivery for the state needs//the Law. 1995 . No. 6.
Laptev V.V. About further expansion of the economic rights of the industrial enterprises//Soviet state and right. 1961. No.
11.
Nozdrachev A.F. State as customer of production//State and right. 1994. No. 7.
Utkin E.A.M: Association of authors and publishers "TANDEM". EKMOS publishing house, 1999.
Shakkum M. Mechanism of implementation of indicative plans//Economist. 1999 . No. 7.
Shevchenko L. Gredin G. Role of the contract of delivery in the course of formation of the enterprise relations//Economy and the right. 1998. No. 8.
11 Шаккум М. Механизм реализации индикативных планов // Экономист. 1999. № 7. С. 23.
