CC BY
86
ПРОГРАММНО-ЦЕЛЕВОЙ МЕТОД
Тория Р.А.
2.2. ПРОГРАММНО-ЦЕЛЕВОЙ МЕТОД - КАК ОСНОВА РАЗВИТИЯ ОЛЕНЕВОДСТВА -ТРАДИЦИОННОГО ВИДА ХОЗЯЙСТВЕННОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ, ОБРАЗА ЖИЗНИ И КУЛЬТУРЫ КОРЕННЫХ МАЛОЧИСЛЕННЫХ НАРОДОВ СЕВЕРА
Тория Рита Александровна, канд. юрид. наук, доцент, член Международной ассоциации финансового права, член Ассоциации юристов России. Должность: заведующая кафедрой. Место работы: Санкт-Петербургский университет экономики. Филиал: Сыктывкарский филиал. Подразделение: кафедра экономики и менеджмента. E-mail: rtoria@yandex.ru
Аннотация: В Российской Федерации 40 народностей наделены правовым статусом коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока РФ1, общая численность которых, согласно данным переписи 2010 г, составляет около 257 тысяч 895 человек.
Традиционное проживание в труднодоступных местностях с суровым климатом и ограниченными возможностями для личного потребления природных ресурсов обусловило необходимость выделения в отдельную категорию коренные малочисленные народы Севера, Сибири и Дальнего Востока РФ. Экстремальные условия предопределяют для представителей названных народов выбор практических занятий, дающих возможность поддерживать жизнедеятельность человека на уровне, который достаточен лишь только для того, чтобы обеспечить возможность его выживания. Особенности их традиционного образа жизни обусловлены состоянием окружающей среды и возможностью использования природных ресурсов. Одним из традиционных видов деятельности для коренных малочисленных народов является оленеводство.
Земельные ресурсы в местах традиционного проживания и традиционной хозяйственной деятельности коренных малочисленных народов Крайнего Севера являются единственным источником жизнеобеспечения для этих народов, поскольку
одновременно являются и средой обитания коренных малочисленных народов, в которой сложился и развивается многовековой уклад их жизни, и главным средством производства в традиционной хозяйственной деятельности. Вместе с тем, пренебрежение интересами коренных малочисленных народов в процессе разработки и добычи находящихся в местах их традиционного проживания полезных ископаемых привели к тому, что некоторые из малочисленных народов уже стоят на грани полного исчезновения.
Актуальность выбранной темы обусловлена тем, что коллизии в правовом регулировании традицион-
1 Об утверждении перечня коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации: Распоряжение Правительства РФ от 17 апреля 2006 г. № 536-р // Собрание законодательства Российской Федерации. 2006. № 17. Ст. 1905.
ного природопользования коренных малочисленных народов на современном этапе привели к существенной деформации социально-экономического развития, культуры, исконной среды обитания и традиционного образа жизни этих народов, что создало реальную угрозу полной утраты ими самобытного хозяйствования на территориях исконного проживания. Для сохранения самобытности таких народов и устойчивого развития территорий их традиционного природопользования принимаются правительством различные программы. В данной статье мы попытались проанализировать эффективность реализации долгосрочной целевой программы "Развитие оленеводства в Республике Коми (2011-2015 годы)». Проблемы реализации данной целевой программы.
Цель работы состоит в комплексном исследовании правового режима развития оленеводства в Республике Коми - традиционного природопользования коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока в Российской Федерации: выявление состояния, эффективности и тенденций правового регулирования, а также выработка направлений совершенствования действующего законодательства Российской Федерации.
Достижение данной цели обусловило, в свою очередь, необходимость решения следующих задач:
- обозначить особенности правового статуса территорий традиционного природопользования коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока в Российской Федерации и определить современное состояние правового регулирования режима данных территорий;
- выявить проблемы правового регулирования использования земель для осуществления традиционного хозяйствования и занятия традиционными промыслами коренными малочисленными народами Севера, Сибири и Дальнего Востока, на примере Республики Коми;
- отразить особенности правового регулирования традиционного природопользования коренных малочисленных народов Севера в Республике Коми.
Объектом данной работы являются правоотношения, возникающие в сфере традиционного природопользования, субъектами которых являются коренные малочисленные народы Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации.
Предметом исследования являются правовые проблемы режима территорий традиционного природопользования коренных малочисленных народов Севера, Сибири, Дальнего Востока РФ, в частности — оленеводства.
Ключевые слова: целевая программа, оленеводство, традиционный вид хозяйственной деятельности коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока, экономическая эффективность, бюджетная эффективность, социальная эффективность.
PROGRAM-TARGET METHOD - AS A BASIS OF REINDEER BREEDING - TRADITIONAL ECONOMIC ACTIVITY, LIFESTYLE AND CULTURE INDIGENOUS MINORITIES Toria Rita Alexandrovna, PhD at law, associate professor, International financial law association member, Russian lawyers’ association member. Position: chair head. Place of employment: Saint-Petersburg Economics University. Branch: Syktyvkar branch. Department: Economics and management chair. E-mail: rtoria@yandex.ru
Annotation: In the Russian Federation of 40 national-STAY endowed with the legal status of indigenous small
53
5'2014
Пробелы в российском законодательстве
peoples of the North, Siberia and the Far Vos-RF current, the total number of which, according to the 2010 Census, is about 257 thou-sands of 895 people.
Traditional accommodation in remote IU-alia with a harsh climate and limited opportunities for personal consumption of natural resources led to the need for a separate category of indigenous peoples of the North, Siberia and the Far East. Extreme conditions predispose to representatives of these people choice of practical training, enabling support human activity at a level which is adequate but only in order to allow its survival. Features of their traditional way of life caused by the environment and the ability to use natural resources. One of the traditional activities of indigenous minorities’ on-delivery is a reindeer.
Land resources in the areas of traditional pro-residence and traditional economic activities indigenous peoples of the Far North, faith is the only source of life, providing for these people, as are also the habitat of Indigenous Peoples, which has developed and is developing a centuries-old way of life and the main means of production in the traditional economic activities. However, the neglect of the interests of indigenous peoples in the development and production in places of their traditional residence of minerals led to the fact that some of the indigenous peoples are already on the verge of extinction.
Relevance of the topic chosen due to the fact that the conflict in the legal regulation of traditional nature use of Indigenous peoples at the present stage led to Existing-strain-governmental socio-economic development, culture, native habitats and traditional way of life of these people, which created real threat of total loss of their original farming in areas homelands. To protect the identity of peoples and sustainable development of territories of traditional nature taken by the Government of the various programs. In this article we are trying to analyze the effectiveness of realization term target program "Development of reindeer in the Komi Republic (2011-2015).”
The purpose of the work is a comprehensive study of the legal regime of reindeer herding in the Komi Republic -traditional nature of Indigenous Peoples of the North, Siberia and Far East of the Russian Federation: the identification of the state and trends of the effectiveness of legal regulation and the development of ways to improve the current-legislator of the Russian Federation.
This goal led, in its turn the necessity of the following tasks:
- Identify features of the legal status of the traditional territories of Indigenous Peoples of the North, Siberia and Far East of the Russian Federation and to determine the current state of the legal regulation of the regime of these areas;
- Identify issues of legal regulation of land use of lands traditional farming and traditional crafts classes indigenous peoples of the North, Siberia and the Far East, on the example of the Republic of Komi;
- Reflect the peculiarities of legal regulation of the traditional nature of indigenous peoples in the Republic of Komi.
The object of this work is the Juridical relations arising in traditional use of land, the subjects of which are minorities of the North, Siberia and Far East of the Russian Federation.
The subject of the study are legal problems pro-regime areas of traditional use of land Indigenous Peoples of the North, Siberia and the Russian Far East, in particular - of reindeer.
Keywords: target program, herding, a traditional kind of economic activities of indigenous minorities of the
North, Siberia and the Far East, economic efficiency, fiscal efficiency, social efficiency.
В целях эффективного и устойчивого развития оленеводства в Республике Коми как традиционного вида хозяйственной деятельности, образа жизни и культуры коренных малочисленных народов Севера и других этнических общностей, проживающих на территории РК, для оптимизации численности поголовья северных оленей, сохранности оленьих пастбищ, улучшения социально-экономического положения работников, занятых в оленеводстве, и членов их семей Правительством Республики Коми 20 апреля 2011 года было принято Постановление №161 Долгосрочная республиканская целевая программа "Развитие оленеводства в Республике Коми (2011-2015 годы)» (далее Программа), обязав Министерство финансов Республики Коми при формировании республиканского бюджета на соответствующий финансовый год предусматривать средства на реализацию Программы. Заказчик Программы Министерство сельского хозяйства и продовольствия Республики Коми так как в соответствии с Федеральным законом «О развитии сельского хозяйства» утверждена Государственная программа развития сельского хозяйства и регулирования рынков сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия, которая является основным инструментом аграрной политики. Реализация госпрограммы в субъектах РФ должна проводиться посредством целевых программ. Как мы видим, Программа является продолжением целенаправленной политики Правительства РК по развитию оленеводства и ориентирована на выполнение положений Закона РК «Об оленеводстве в Республике Коми».
Оленеводство в Республике Коми является для коренных жителей главной отраслью сельского хозяйства, образом жизни, основным, а для большинства семей оленеводов единственным источником существования, которая как отрасль животноводства оказывает существенное влияние на формирование продовольственной базы севера республики.
Оленеводство для коренных жителей северных районов Республики Коми является главной традиционной отраслью сельского хозяйства, образом жизни, основным, а для большинства семей оленеводов единственным источником существования. Эта отрасль животноводства оказывает существенное влияние на формирование продовольственной базы севера республики.
Специфика оленеводства заключается в том, что оно ведется в экстремальных природно-климатических условиях Крайнего Севера, на обширной территории и является основной социальной и сохраняющей самобытную культуру северных жителей региона отраслью.
В Республике Коми оленеводством занимаются пять организаций и несколько крестьянских (фермерских) хозяйств. В оленеводстве республики работают 231 человек, они объединены в 27 оленеводческих бригад.
На начало 2011 года по республике оленей в хозяйствах всех категорий насчитывается более 83,8 тыс. голов, из них в оленеводческих организациях - более 64,1 тыс. голов, в крестьянских (фермерских) хозяйствах - 1,9 тыс. голов, в хозяйствах населения 17,7 тыс. голов.
Оленеводство - одна из самых специфических отраслей сельского хозяйства. Его отличает полная зависимость от природных условий обитания и эпизоотической обстановки. Падеж оленей в результате болезней, несчастных случаев, стихийных бедствий
54
ПРОГРАММНО-ЦЕЛЕВОЙ МЕТОД
Тория Р.А.
наносит оленеводческим хозяйствам огромный ущерб. В настоящее время финансовые возможности предприятий не позволяют осуществлять страхование оленей.
Пастбища считаются основой оленеводства и главным фактором, ограничивающим поголовье оленей. Оленеводство может нормально развиваться, если количество животных соответствует имеющимся запасам кормов. По причине дефицита бюджетных средств были прекращены землеустроительные, в том числе геоботанические работы, на оленьих пастбищах предприятий Интинского района. Без поддержки со стороны государства оленеводческие хозяйства профинансировать их не смогут. В настоящее время неизвестно, какую оленеемкость имеют пастбища оленеводческих хозяйств Республики Коми, что затрудняет осуществление планирования численности поголовья и объемов производства на перспективу.
По лесному законодательству оленеводческие хозяйства как арендаторы лесных участков обязаны проводить комплекс мер по осуществлению пожарной безопасности в течение всего года, несмотря на то что олени находятся в лесу только в зимний период - 5 - 6 месяцев в году. Это требует дополнительных финансовых затрат.
Большая помощь требуется оленеводству со стороны научных учреждений. Усилия науки должны быть направлены на разработку лечебно-профилактических мероприятий по оздоровлению поголовья оленей, технологических стандартов выпаса стад оленей в таежной зоне. Для сохранения и совершенствования ненецкой породы северных оленей, использования его генофонда необходимо обеспечить научное обоснование комплекса мероприятий по ведению племенной работы. Эти вопросы по существу определяют перспективы развития отрасли.
Общая проблема всех оленеводческих хозяйств Республики Коми - низкая эффективность оленеводства. Это связано со слабой материально-технической базой, низким социальным статусом оленеводов и запущенностью в решении проблем оленеводческой отрасли.
Уровень рентабельности оленеводческих организаций в 2010 году составил с учетом господдержки 43,6 процента (в 2009 году - 42,3 процента). Такого показателя оленеводческие хозяйства достигают ценой низкой заработной платы работников оленеводства, технической отсталости, отсутствия каких-либо социальных условий во время кочевания (в тундре нет медицинского, бытового, торгового обслуживания). Недостаточный уровень экономической поддержки, слабая материально-техническая база хозяйств сдерживают рост заработной платы. Среднемесячная заработная плата работников оленеводства в хозяйствах республики за 20l 0 год составила 10,5 тыс. рублей.
Отсутствие надлежащих условий труда и быта, низкий уровень заработной платы сделали труд оленеводов непрестижным. Молодежь и специалисты в оленеводство не идут. В хозяйствах ощущается нехватка зоотехнических и ветеринарных работников.
Финансовые возможности предприятий не позволяют также вести строительство факторий и промежуточных баз на путях кочевий, которые должны быть предназначены для приема, хранения, подготовки к транспортировке продукции оленеводства и промыслов, обеспечения оленеводов товарами и услугами, необходимыми для их жизнедеятельности. Кроме того, фактории призваны осуществлять социальные функ-
ции, например, организацию проведения профилактического медицинского осмотра оленеводов и членов их семей, осуществление информирования по интересующим их вопросам, организацию культурных, просветительских и иных мероприятий. Фактории целесообразно иметь в каждом хозяйстве, в настоящее время фактории функционируют только в одной организации.
В целях сохранения преемственности поколений и подготовки подрастающего поколения к работе в оленеводстве ежегодно на время летних каникул детей оленеводов доставляют к родителям в тундру, это возможно осуществлять только с помощью авиатранспорта. Высокие тарифы на авиауслуги затрудняют перевозку детей к родителям и обратно к месту учебы.
Приоритетность решения проблем в оленеводстве определена следующими нормативными правовыми актами:
постановлением Правительства Российской Федерации от 14 июля 2007 г. N 446 "О Государственной программе развития сельского хозяйства и регулирования рынков сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия на 2008 - 2012 годы";
Основными направлениями деятельности Правительства Российской Федерации на период до 2012 года, утвержденными распоряжением Правительства Российской Федерации от 17 ноября 2008 г. N 1663-р;
Законом Республики Коми "О государственной поддержке в сфере развития сельского хозяйства в Республике Коми";
Законом Республики Коми "Об оленеводстве в Республике Коми";
Стратегией экономического и социального развития Республики Коми на период до 2020 года, утвержденной постановлением Правительства Республики Коми от 27 марта 2006 г. N 45;
Основными направлениями развития агропромышленного комплекса Республики Коми до 2020 года, утвержденными распоряжением Правительства Республики Коми от 31 декабря 2010 г. N 616-р.
Оленеводство требует комплексного подхода к решению сложившихся проблем, которым является использование программно-целевого метода. Программно-целевой метод будет способствовать последовательности проводимых мероприятий и согласованности их с органами исполнительной власти Республики Коми, участвующими в реализации Программы.
Реализация Программы является наиболее эффективным способом поддержки оленеводства как базовой отрасли сельского хозяйства севера Республики Коми, а также сохранения традиционного уклада жизни и исконного занятия значительной части населения северных районов.
Реализация мероприятий Программы позволит:
а) обеспечить сохранение оленеводства - традиционной отрасли сельскохозяйственного производства, имеющей не только экономическое значение, но и определяющей образ жизни и культуру населения Севера республики;
б) создать условия для стабилизации поголовья северных оленей в оленеводческих хозяйствах Республики Коми до 73,4 тыс. голов;
в) увеличить племенное маточное поголовье северных оленей до 4 тыс. голов;
г) осуществить строительство шести новых и реконструкцию действующих коралей для проведения вете-
55
5'2014
Пробелы в российском законодательстве
ринарно-профилактических мероприятий в полном объеме;
д) обеспечить сохранность оленьих пастбищ в результате осуществления комплекса работ по их исследованию и проведению внутрихозяйственного землеустройства;
е) осуществить подготовку специалистов для оленеводческих хозяйств из расчета по два человека в год;
ж) обеспечить медицинское и иное обслуживание оленеводов и членов их семей в отдаленных и труднодоступных районах на путях миграций оленьих стад;
з) обеспечить условия для получения образования детей оленеводов в экстремальных природноклиматических условиях Севера, в том числе с укреплением здоровья.
Перспективы отрасли связаны с увеличением производства мяса, кожевенно-мехового сырья, производством биостимуляторов и биологически активных веществ.
Экономическая эффективность Программы будет выражаться в увеличении производственного потенциала оленеводческих хозяйств, увеличении их доходов и сохранении используемых земельных ресурсов.
Бюджетная эффективность реализации мероприятий Программы будет выражаться в увеличении налоговых и неналоговых поступлений в республиканский бюджет Республики Коми и внебюджетные фонды за счет улучшения результатов хозяйственной деятельности оленеводческих хозяйств и роста их доходов.
Социальная эффективность реализации мероприятий Программы заключается в повышении уровня и качества жизни населения, занятого в оленеводстве, обеспечении сохранения существующих рабочих мест, улучшении условий труда работников оленеводства и повышении его престижности, создании условий для привлечения в отрасль квалифицированных трудовых ресурсов, получения образования и медицинского обслуживания оленеводов и членов их семей с учетом их этнокультурных особенностей.
Заказчиком Программы является Министерство сельского хозяйства и продовольствия Республики Коми.
Исполнителями Программы являются Министерство сельского хозяйства и продовольствия Республики Коми, Министерство национальной политики Республики Коми, Министерство здравоохранения Республики Коми, Министерство образования Республики Коми.
Исполнители Программы должны: обеспечить эффективное и целевое использование средств республиканского бюджета Республики Коми, выделяемых на реализацию мероприятий Программы; разрабатывать и вносить на рассмотрение Правительству Республики Коми порядок и условия предоставления средств республиканского бюджета Республики Коми на реализацию мероприятий Программы по направлениям деятельности; осуществлять ведение мониторинга хода реализации мероприятий Программы; формировать и представлять Заказчику-координатору Программы отчет о ходе реализации Программы по направлениям деятельности по форме, установленной Министерством экономического развития Республики Коми, по итогам первого квартала, первого полугодия, девяти месяцев - до 10-го числа месяца, следующего за отчетным периодом, по итогам года - до 10-го февраля года, следующего за отчетным; при возникновении необходимости в корректировке мероприятий Программы представлять в Министерство сельского хозяйства и продовольствия Республики Коми предложения о
внесении изменений в Программу с указанием положений, требующих изменений, в виде проектов постановлений Правительства Республики Коми с пояснительной запиской и финансово-экономическим обоснованием расходов, возникающих в результате принятия указанных изменений.
Заказчик Программы: осуществляет координацию работ по реализации Программы; на основе представленных исполнителями Программы отчетов о ходе реализации Программы осуществляет мониторинг хода реализации Программы в целом и формирует сводный отчет о выполнении Программы; на основе представленных исполнителями Программы предложений о внесении изменений в Программу осуществляет подготовку и внесение в установленном порядке проекта постановления Правительства Республики Коми о внесении изменений в Программу; готовит и направляет в установленном порядке в Министерство экономического развития Республики Коми предложения о необходимых объемах финансирования мероприятий Программы за счет средств республиканского бюджета Республики Коми на очередной финансовый год и плановый период; представляет в установленные сроки в Министерство экономического развития Республики Коми отчет о ходе реализации Программы.
Контроль за ходом реализации Программы осуществляет Министерство сельского хозяйства и продовольствия Республики Коми.
В целях защиты исконной среды обитания и традиционного образа жизни коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока РФ необходимо, на наш взгляд, следующие направления по совершенствованию действующего законодательства РФ: в связи с тем, что до сих пор не создано ни одной территории традиционного природопользования федерального значения, а единственной гарантией права коренных малочисленных народов на безвозмездное пользование землями и другими природными ресурсами становится образование территорий традиционного природопользования, необходимо отнести эти территории к категориям и видам особо охраняемых природных территорий, поскольку в ФЗ «Об особо охраняемых природных территориях» данные территории прямо не отнесены к категориям и видам особо охраняемых природных территорий, а ФЗ «О территориях традиционного природопользования коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока РФ» относит данные территории к землям особо охраняемых природных территорий.
В целях устранения противоречий правового регулирования в сфере предоставления коренным малочисленным народам Севера, Сибири и Дальнего Востока РФ земельных участков для ведения традиционных образа жизни и хозяйствования, в том числе участков из земель лесного фонда и земель сельскохозяйственного назначения для занятия северным оленеводством, необходимо, на наш взгляд, внести дополнения в земельное и лесное законодательство,
Законодательство субъектов РФ в сфере традиционного природопользования соответствует федеральному законодательству и дополняет его, но не во всех субъектах формируется законодательная база с опережением федерального, что объясняется отсутствием необходимого регулирования на федеральном уровне.
Список литературы:
56
ПРОГРАММНО-ЦЕЛЕВОЙ МЕТОД
Тория Р.А.
1. Постановление Правительства Республики Коми о долгосрочной целевой программе «Развитие оленеводства в Республике Коми (2011-2015 годы)» № 161 от 20 апреля 2011 года.
2. Закон Республики Коми «Об оленеводстве в Республике Коми»
3. Постановление Правительства РФ «О государственной программе развития сельского хозяйства и регулирования рынков сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия на 2008 - 2012 годы»
4. Закон Республики Коми «О государственной поддержке в сфере развития сельского хозяйства в Республике Коми»
5. Постановление Правительства Республики Коми «Стратегия экономического и социального развития Республики Коми на период до 2020 года» № 616-р от 31 декабря 2010 г.
6. Тория Р.А. Правовое регулирование экономического и социального развития коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока: финансово-правовой аспект // Бизнес в законе. - 2011 -№2.
7. Тория Р.А. Критерии отбора муниципальных образований для софинансирования муниципальных расходов из республиканского фонда софинансирования расходов // Пробелы в российском законодательстве. - 2012. - №3.
8. Тория Р.А. Проблемы эффективности реализации целевых программ: причины и пути решения (на примере республики Коми) // Бизнес в законе. - 2013 -№5.
Рецензия
На статью к.ю.н., доцента Тория Р.А. «Программноцелевой метод как основа развития оленеводства — традиционного вида хозяйственной деятельности, образа жизни и культуры коренных малочисленных народов Севера».
Актуальность рецензируемой статьи очевидна, поскольку оленеводство является для коренных малочисленных народов Севера главной отраслью сельского хозяйства, образом жизни, основным , а для большинства семей оленеводов единственным источником существования.
Поскольку оленеводство требует комплексного подхода для эффективного и устойчивого развития как традиционного вида хозяйственной деятельности то использование программно-целевого метода, на наш взгляд, способствует последовательности проводимых мероприятий и согласованности их с органами исполнительной власти, участвующих в реализации Программы.
Автор отмечает , что до сих пор не создано ни одной территории традиционного природопользования федерального значения, также существуют противоречия правового регулирования в сфере предоставления коренным малочисленным народам Севера, Сибири и Дальнего Востока РФ земельных участков.
Автор вносит предложения по совершенствованию действующего законодательства.
На основании изложенного данная статья, подготовленная Тория Р.А., может быть опубликована в открытой печати.
Доктор юридических наук, профессор, первый проректор, зав.кафедрой финансового права МГЮА, Президент Международной Ассоциации финансового права, Заслуженный юрист РФ Грачева Елена Юрьевна.
57
