Научная статья на тему 'Проблемы законодательной техники регулирования миграционных процессов'

Проблемы законодательной техники регулирования миграционных процессов Текст научной статьи по специальности «Право»

CC BY
366
106
i Надоели баннеры? Вы всегда можете отключить рекламу.
Ключевые слова
ГОСУДАРСТВЕННАЯ МИГРАЦИОННАЯ ПОЛИТИКА / ЗАКОНОДАТЕЛЬНАЯ ТЕХНИКА / МИГРАЦИОННЫЕ ПРОЦЕССЫ / ПРИНЦИПЫ РЕГУЛИРОВАНИЯ МИГРАЦИИ / ПРАВО НА ГРАЖДАНСТВО / МЕЖДУНАРОДНЫЕ СТАНДАРТЫ / STATE MIGRATION POLICY / LEGISLATIVE TECHNOLOGY / MIGRACIONNYE PROCESSES / PRINCIPLES OF THE REGULATION TO MIGRATION / RIGHT ON CITIZENSHIP / RNTERNATIONAL STANDARDS

Аннотация научной статьи по праву, автор научной работы — Болдырев Сергей Николаевич

В последнее десятилетие происходит активное развитие экономики Российской Федерации и, соответственно, становление рыночных отношений, это предопределяет, необходимость выработки и проведения гибкой, оперативно реагирующей, соответствующей современным и перспективным реалиям государственной политики в сфере миграции. Реализовывать такую политику следует посредством специальных правовых механизмов, содержание и суть, которых влекут за собой изменение законодательства, которое в свою очередь является результатом юридической техники. Так, основной государственной задачей в сфере миграции является преодоление противоречий между личностью, обществом и государством, учитывая основные права и свободы человека, которые в данном случае означают право на свободу передвижения и выбор места жительства, при обязательном соблюдении национальных интересов государства.

i Надоели баннеры? Вы всегда можете отключить рекламу.
iНе можете найти то, что вам нужно? Попробуйте сервис подбора литературы.
i Надоели баннеры? Вы всегда можете отключить рекламу.

Текст научной работы на тему «Проблемы законодательной техники регулирования миграционных процессов»

Болдырев Сергей Николаевич

кандидат юридических наук, доцент начальник кафедры государственно-правовых дисциплин Ростовского юридического института МВД России

(тел.: 89287770000)

Проблемы законодательной техники регулирования миграционных процессов

Аннотация

В последнее десятилетие происходит активное развитие экономики Российской Федерации и, соответственно, становление рыночных отношений, это предопределяет, необходимость выработки и проведения гибкой, оперативно реагирующей, соответствующей современным и перспективным реалиям государственной политики в сфере миграции. Реализовывать такую политику следует посредством специальных правовых механизмов, содержание и суть, которых влекут за собой изменение законодательства, которое в свою очередь является результатом юридической техники. Так, основной государственной задачей в сфере миграции является преодоление противоречий между личностью, обществом и государством, учитывая основные права и свободы человека, которые в данном случае означают право на свободу передвижения и выбор места жительства, при обязательном соблюдении национальных интересов государства.

Annotation

In the last decennial event occurs the active development of the economy to Russian Federation and, accordingly, formation of the market relations, this predestines, need of the production and undertaking flexible, operative ing, corresponding to modern and perspective реалиям state politicians in sphere of migration. Realize such politician follows by means of special legal mechanism, contents and essence, which влекут for itself change legislation, which in turn is from legal technology. So, main state problem in sphere of migration is преодоление contradiction between personality, society and state, considering main rights and liberties of the person, who in this instance mean right on liberty of the movement and choice of the place home, under obligatory observance national interest state.

Ключевых слова: государственная миграционная политика, законодательная техника, миграционные процессы, принципы регулирования миграции, право на гражданство, международные стандарты.

Key words: state migration policy, legislative technology, migracionnye processes, principles of the regulation to migration, right on citizenship,rnternational standards.

инамичное развитие экономики

О России в последнее десятилетие явилось причиной планомерного развития рыночных отношений, требующего выработки и проведения гибкой и быстро реагирующей государственной миграционной политики, соответствующей современным и перспективным российским реалиям. Основным инструментом реализации такой политики являются правовые механизмы, содержание и суть, которых влекут за собой изменение законодательства, которое в свою очередь является результатом юридической техники.

Основной государственной задачей в сфере миграции является преодоление противоречий между личностью, обществом и государством при соблюдении основных прав и свобод человека, которые в указанной сфере означают право на свободу передвижения и выбор места жительства. Вместе с тем основным императивом такого рода задачи является реализация национальных интересов государства, так как каждое государство должно защищать свои национальные интересы и охранять свои государственные границы.

Нормы Конституции Российской Федерации, устанавливающие правообразующие принципы регулирования миграции, можно условно разделить

123

на две части. К первой относятся те, которые признают права человека, прямо или косвенно лежащие в основе миграционных процессов, ко второй - нормы, определяющие пределы полномочий и ответственность органов государственной власти Российской Федерации, и ее субъектов, а также должностных лиц по управлению миграционными процессами, в том числе по обеспечению соблюдения требований законодательства.

Основой существования миграционных процессов являются признаваемые Конституцией Российской Федерации права и свободы человека. Права человека - это мера возможного поведения лица как участника общественных отношений, вне зависимости от того, где эти отношения имеют место. Все они в большей или меньшей степени оказывают влияние на внутреннюю и внешнюю миграцию.

Конституция РФ в части первой статьи 17 провозгласила, что "в Российской Федерации признаются и гарантируются права и свободы человека и гражданина согласно общепризнанным нормам международного права...". Согласно части третьей статьи 62 Конституции Российской Федерации иностранные граждане и лица без гражданства пользуются в Российской Федерации правами и несут обязанности, наравне с гражданами Российской Федерации, кроме случаев, установленных федеральным законом или международным договором Российской Федерации. Из содержания данной статьи следует, что речь идет о случаях, устанавливаемых лишь применительно к таким правам и обязанностям, которые являются правами и обязанностями именно гражданина Российской Федерации, то есть возникают и осуществляются в силу особой связи между государством и его гражданами.

Права и свободы, установленные нормами частей первой и второй статьи 27 Конституции Российской Федерации, закрепляют право на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства, а также право на свободный выезд за пределы Российской Федерации и для граждан России - право на беспрепятственное возвращение на ее территорию. Данная конституционная норма закрепляет право на свободное передвижение по территории РФ за всеми лицами, пребывающими на ней на законных основаниях включая и иностранных граждан и лиц без гражданства.

По мнению некоторых ученых, подобные права должны принадлежать " без различия, как гражданам, так и иностранцам, будь то мигрант, беженец, или лицо, ищущее убежища, находящееся в стране. При этом обстоятельства уважать и защищать права человека лежат на государстве" [1].

Однако, следует отметить, что Конституция Рос-

сийской Федерации не признает за человеком права на абсолютную свободу - в части свободы передвижения и выбора места пребывания и места жительства это право принадлежит лишь тем лицам, которые находятся на территории Российской Федерации на законных основаниях, будь то гражданин России, иностранный гражданин или лицо без гражданства. В отношении двух последних категорий федеральным законом установлены специальные ограничения. Субъектом права беспрепятственного въезда в Российскую Федерацию вообще может быть только гражданин Российской Федерации. Кроме того, и это право необходимо соотносить с принципом, закрепленном в пункте 3 статьи 17 Конституции - "Осуществление прав и свобод человека и гражданина не должно нарушать права и свободы других лиц". В соответствии с данным принципом часть третья статьи 55 Конституции устанавливает возможность ограничения прав и свобод человека и гражданина федеральным законом "только в той мере, в какой это необходимо для защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства".

Принятие федеральныхзаконов, регламентирующих как деятельность государства, так и должностных лиц, также можно отнести к основаниям, на основе которых осуществляется государственно-правовое регулирование миграционных процессов. К таким конституционным нормам, прежде всего, следует отнести те, которые регламентируют вопросы гражданства, порядок его приобретения и прекращения (часть 1 статьи 6). Право на гражданство относится к субъективным правам человека, что признано во Всеобщей декларации прав человека (ч.1 ст.15), в Конвенции о правах ребенка [2], где оно обозначено как право на приобретение гражданства (ч. 1 ст.7), а также в подписанной 26 мая 1995 г. Конвенции СНГ о правах и основных свободах человека (ч.1 ст.24) [3].

В другую группу установлений Конституции Российской Федерации, образующих правовую основу государственного регулирования миграции, можно включить нормы, определяющие порядок ведения Российской Федерацией, ее субъектами и органами местного самоуправления в части установления правомочий по обеспечению прав, регламентации тех или иных вопросов и вытекающих из такой регламентации обязанностей.

Так, в ведении Российской Федерации находятся такие важные для регулирования миграционные вопросы, как принятие и изменение Конституции Российской Федерации и федеральных законов, а также контроль за их соблюдением (п. "а" статьи 71), регулирование и защита прав и свобод человека и

___________________________________124

ВЕСТНИК КРАСНОДАРСКОГО УНИВЕРСИТЕТА МВД РОССИИ • 2010 • №1

гражданина, гражданство в Российской Федерации (п."в"), установление порядка деятельности законодательной, исполнительной и судебной власти (п."г"), установление основ федеральной политики в области государственного, экономического, экологического, социального, культурного и национального развития Российской Федерации (п."е"), финансового, валютного, кредитного, таможенного регулирования, денежная эмиссия и основы ценовой политики (п."ж"), федеральные налоги и сборы (п "з").

К мощным инструментам регулирования миграционных процессов следует отнести вопросы определения статуса государственной границы и ее защиты, а также судопроизводство, уголовное, уголовно-процессуальное и уголовноисполнительное законодательство (п.п. "н", "о").

Таким образом, по Конституции Российской Федерации основные, принципиальные аспекты правового регулирования миграции отнесены к исключительному, по смыслу статей 71 и 72, ведению федерального центра. Вместе с тем, ряд предметов совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов представляет собой во многом те же вопросы федерального ведения, но содержащие определенные уточнения - если к компетенции центра отнесены "регулирование и защита прав и свобод...", то компетенция субъектов федерации, не предусматривая регулирования, в то же время предполагает наряду с защитой прав и свобод человека и гражданина и пути такой защиты: обеспечение законности, правопорядка, общественной безопасности, а также установление режима пограничных зон (п. "б" ч. I).

Только в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов находятся такие важные для регулирования миграционных отраслей права, как административное, административнопроцессуальное, трудовое, семейное, жилищное, земельное, водное, лесное законодательство, законодательство о недрах и об охране окружающей среды (п."к"), выполнение международных договоров (п."о"). К рассматриваемой группе норм вплотную примыкают установленное пунктом "а" статьи 89 Конституции правомочие Президента Российской Федерации решать "вопросы гражданства Российской Федерации и представления политического убежища".

Таким образом, положения Конституции Российской Федерации, регулирующие отношения в сфере миграционных процессов, регламентируют на конституционном уровне значительный комплекс прав и свобод личности, официально провозглашают принцип приоритета международных норм-стандартов о правах человека над национальным

законодательством.

В период 90-х гг. наибольшее законодательное обеспечение получили по существу только две категории мигрантов: беженцы и вынужденные переселенцы. В связи с большим количеством перемещающихся мигрантов, которые создавали определенную нагрузку на инфраструктуру принимающего субъекта, рынки труда и сферу занятости, в отдельных субъектах Российской Федерации также принимались акты в области регулирования миграции. Отдельные из них создавали необоснованные преграды в реализации прав мигрантов, которые выражались в существенном ограничении их притока на территорию соответствующих субъектов Российской Федерации. В таких кризисных ситуациях, в которых периодически пребывала Россия на протяжении последнего десятилетия, моменты неравенства, различия между людьми неизбежны, они вытекают из их природной сущности. Однако необходимо учитывать, когда подобные различия являются следствием объективной реальности, а когда носят дискриминационный характер. В отличие от законного ограничения равенства, вызванного необходимостью выравнивать положение тех лиц, которые в силу не зависящих от них причин не могут обладать равными с другими правами, дискриминация - это нелегитимное ущемление прав человека, обусловленное признаками, отличающими его от других людей [4].

Можно сказать, что в переходный период на федеральном уровне в области миграции отсутствовал системный подход регулирования правоотношений между личностью, обществом и государством, что обуславливалось вышеуказанными фактами. На наш взгляд, в настоящее время ситуация в определенной степени позитивно изменилась, в имеющем место обновлении и совершенствовании миграционного и иммиграционного законодательства Российской Федерации.

Полагаем, что одним из первостепенных направлений в совершенствовании миграционного законодательства, являются вопросы предоставления гражданства и регистрации иностранных граждан и лиц без гражданства. Вступление ФЗ "О гражданстве Российской Федерации" от 31 мая 2002 г. № 62-ФЗ в законную силу, повлекло резкое уменьшение числа лиц, принятых в гражданство РФ. На устранение этого недостатка Закона были направлены положения Федерального закона "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "О гражданстве Российской Федерации" от 11 ноября 2003 г. № 151-ФЗ, а именно: упрощение порядка приобретения российского гражданства лицами,

125

имевшими гражданство СССР, прибывшими и прибывающими до 1 января 2006 г. из государств бывшего СССР; установлен особый порядок приема в гражданство ветеранов Великой Отечественной войны; предусмотрены льготы по приему в гражданство для граждан СНГ, проходящих военную службу по контракту в ВС РФ не менее трех лет, лицам, получившим высшее либо среднее образование в России.

С целью активизации борьбы в пресечении незаконных потоков иммигрантов, выражающихся в несоблюдении режима регистрации по месту пребывания, и в то же время, для защиты прав и свобод иностранных граждан и лиц без гражданства изменяются условия и порядок регистрации населения в Российской Федерации. Такие изменения в целом ведут к упрощению процедуры регистрации по месту пребывания, сокращению сроков оформления в ОВД регистрации граждан, а равно, как и иностранных граждан и лиц без гражданства, исключив из действующей цепочки органы жилищно-коммунального хозяйства [5].

Законопроекты последнего времени, явившиеся результатом продуманной юридической техники, позволяют с оптимизмом смотреть на дальнейшее совершенствование миграционного законодательства, направленного в первую очередь на создание прочной институционально-правовой основы на пресечение незаконной иммиграции на территории РФ, на конкретизацию и уточнение правового статуса некоторых категорий мигрантов.

Хотелось бы, еще раз отметить, что в процессе совершенствования миграционного законодательства Российской Федерации законодатель должен прежде всего, преследовать цель,

заключающуюся в следовании международным стандартам, так как права человека - это такие права, которые принадлежат каждому человеку независимо от его гражданской принадлежности. Таким образом, дальнейшее развитие и совершенствование российского миграционного законодательства должно служить гарантией соблюдения и защиты прав мигрантов, планомерного регулирования миграционных процессов в стране, созданию прочной институционально-правовой системы управления и контроля в этой области.

1.См.: Абашидзе А. Х. Применение норм международного и российского права в сфере миграции // Миграция в России: проблемы правового регулирования. М., 2007. С.30.

2. См.: Сборник международных договоров СССР! Вып. XLVI. М., 1993.

3. См.://РГ 23 июня 1995.

4. См.: Комова Г. Н. Принцип равенства прав человека: конституционное закрепление в России и государствах СНГ/ Конституция как символ эпохи: в 2т. /Подред.проф.С.А. Авакьяна. Т.1. М.: Изд-во МГУ, 2004. С. 193.

5.См.: Тюркин М. Л. Решение социальных проблем мигрантов в деятельности Федеральной миграционной службы // Политика и общэство.2004. № 2. С. 92.

___________________________________126

ВЕСТНИК КРАСНОДАРСКОГО УНИВЕРСИТЕТА МВД РОССИИ • 2010 • №1

i Надоели баннеры? Вы всегда можете отключить рекламу.