CC BY
124
Савичев Алексей Аркадьевич
г. Москва e-mail: ucx7801@mail.ru
Проблемы взаимодействия органов городского самоуправления с органами полиции в системе управления города Москвы в результате реализации городской реформы 1870 года
Статья посвящена главным вопросам взаимоотношений органов городского самоуправления с полицией в системе управления города Москвы в соответствии с Городовым положением 1870 года. Оценивается роль контроля со стороны полиции за органами городского самоуправления в эволюции самоуправления в городах России во второй половине XIX века на примере города Москвы.
Ключевые слова: городская реформа, городское самоуправление, городское хозяйство, органы городского самоуправления, полиция.
К середине XIX столетия в России в условиях ускоренного капиталистического развития произошли значительные изменения в социально-экономической сфере, заключавшиеся, в том числе, в резком росте численности городского населения. Тем не менее, несмотря на актуализировавшиеся процессы капитализации в Российской империи, к началу реализации реформ преобладал сельский цивилизационный тип.
Однако уже к концу XIX века на долю населения городов приходилось 17% от общей численности жителей России [1]. Во многом этому способствовало осуществление городской реформы 1870 г. В общем для эволюции системы органов городского самоуправления города Москвы во второй половине XIX века особое значение имели три ключевых законодательных акта:
1. «Положение об общественном управлении Москвы» 1862 года;
2. «Городовое положение 1870 года;
3. «Городовое положение 1892 года.
В основу городской реформы 1870 года
было положено Городовое положение, принятое в том же году. Общественные отношения в сфере деятельности органов городского самоуправления стали регулироваться новым Городовым положением, которое было введено во всех городах Российской империи, в том числе, и в Мо-
скве. Данное положение отменило так называемый сословный принцип и в основу городских выборов был положен имущественный ценз, выражавшийся в участии избирателей в платежах городских сборов.
Особое положение Москвы подтверждалось выделением ее из состава губернии и наличием исключительного статуса - градоначальства, то есть усилением местной администрации в полицейском отношении [2].
В общем виде схему управления, сложившуюся в городе в тот период и действовавшую фактически до 27 февраля 1917 года, условно можно разделить на три основных звена:
1. Административно-полицейское управление. В его состав входили: генерал-губернатор, губернатор, губернское правление, обер-полицмейстер (возглавлял столичную полицию) и градоначальник, а также служба городской полиции.
2. Городское общественное управление, куда, по сути, входили органы городского самоуправления: Московская городская дума и Московская городская управа.
3. Управление различных ведомств, включавшее в себя органы Министерства двора, Военного министерства, Министерства народного просвещения, Министерства финансов,
Министерства путей сообщения, Министерства юстиции и др.[3]
Ведущая роль в данной схеме принадлежала административно-полицейским органам. Во главе управления стоял генерал-губернатор. Данный факт во многом объясняется тем, что во второй половине XIX столетия, как было отмечено выше, ускорился темп роста населения городов России, в том числе, Москвы. Осуществление эффективного и стабильного управления столь крупной административно-территориальной единицей без усиленного контроля со стороны органов и должностных лиц государства было бы крайне затруднительным при отсутствии большого опыта самоуправления.
Что касается компетенции органов городского самоуправления, то она в соответствии с Городовым положением 1870 года была ограничена решением различного рода вопросов хозяйственного значения, в том числе, благоустройства города. Здесь можно перечислить такие меры, как: по обеспечению населения продовольствием, по обеспечению пожарной безопасности, развитию местной торговли и промышленности, заботы о «народном здравии», народном образовании. Рассмотрение каких бы то ни было ключевых экономических, а также политических вопросов в Думе было не допустимо.
Следует подчеркнуть, что в тот период с органами полиции (наделенными соответствующими силовыми полномочиями для обеспечения безопасности и общественного порядка в городе) согласовывалась значительная часть решений по вопросам управления городским хозяйством. Так, Московская городская дума наделялась правом издавать обязательные постановления по тем или иным вопросам городского благоустройства. Но при этом было необходимо согласование этих постановлений с полицией [4]. Другой пример - выдача разрешений городской управой на устройство общественных бань, заведений для газового освещения, отвод мест на площадках и улицах для постановки подвижных ларей. Эти разрешения должны были согласовываться с обер-полицмейстером. Кроме того, полиция осуществляла содействие муниципальным властям в очистке рек, устранении с улиц льда в зимний период и т.д.
Эффективное решение самых различных вопросов городского хозяйства в Москве в значительной степени стало зависеть от организации взаимодействия органов городского самоуправления и полиции. По сути, органы административно-полицейского управления
осуществляли контроль за нормотворческой деятельностью Московской городской думы с одной стороны, а также контроль за исполнением постановлений последней - с другой. Контроль исполнения конкретных правовых актов подкреплялся наличием у полиции соответствующих силовых функций.
В «Ведомостях московской городской полиции» регулярно размещались объявления о заседаниях думы. Кроме того, в указанном периодическом издании публиковались списки избирателей, а также те обязательные постановления Московской городской Думы, следить за надлежащим и правильным исполнением которых вменялась обязанность служащим органов полиции [5].
Одним из наиболее ярких свидетельств зависимости решения вопросов городского хозяйства от органов административно-полицейского управления является практика управления городом, введенная в действие в 1881 г. «Положение о Московской полиции» от 5 мая 1881 г. существенно изменило схему полицейского управления, а соответственно, и схему управления городом в целом. Столица стала делиться на отделения, части и участки, вместо прежнего деления на кварталы. В прямом подчинении обер-полицмейстера оказалось 40 участковых приставов, а должности частных приставов были упразднены [6]. Разделение Москвы на полицейские участки в результате реформы 1881 года сказалось на функционировании выборных структур. Участковый принцип был положен и в основу деятельности городских архитекторов, а также санитарных попечительств о бедных [7]. По сути, территориальная организация города была основана на территориальном делении органов полиции.
Так или иначе, решение абсолютного большинства проблем благоустройства города не обходилось без участия органов и должностных лиц административно-полицейского управления.
В целом функционирование органов полиции в системе управления городом в рассматриваемый исторический период можно условно разделить на три направления:
1. Обеспечение безопасности и общественного порядка.
2. Помощь органам городского самоуправления в решении определенных вопросов городского хозяйства.
3. Контроль за принятием и реализацией правовых актов органов городского самоуправления.
Проблемы взаимодействия органов городского самоуправления с органами полиции в системе..
Первое из указанных направлений выступает базовым для органов полицейского управления. Оно, по сути, вытекает из их сущности. Однако, два других направления сопряжены с деятельностью, которая напрямую не связана с обеспечением безопасности и общественного порядка в городе. Они в большей степени характеризуют систему взаимоотношений полиции с органами московского городского самоуправления во второй половине XIX века.
На практике проблемы взаимодействия общественного управления и полиции имели весьма распространенный характер. Так, на тот период времени законом органам полиции вменялась прямая обязанность оказывать содействие по сбору налогов. Тем не менее, случаи отказов в такой поддержке были нередки. Контроль за правильным исполнением обязательных постановлений городской думы на деле также осуществлялся далеко не всегда. Зачастую невысок был и уровень эффективности деятельности полиции по реализации ею своих первичных функций по обеспечению безопасности и общественного порядка в городе (например, отмечались факты незаконных действий служащих полиции в отношении городских жителей; неспособность наружной полиции защитить жителей от произвола хулиганов, воров и т.д.). При этом город тратил огромные средства на содержание органов полицейского управления и не имел никакой возможности контроля за их действиями, в том числе, за расходованием указанных средств. В сложившихся условиях городские думы, в частности, московская направляли в правительство вполне обоснованные ходатайства о передаче полицейских управлений городу.
Столичные органы городского самоуправления были обременены значительными расходами на полицию и при этом были лишены какой бы то ни было возможности не только контролировать ее деятельность, но даже влиять на кадровый состав [8].
Городская реформа в общем не дала необходимого результата в виде создания эффективной системы взаимодействия этих органов. Система управления городом нуждалась в их совместном функционировании в решении хозяйственно-экономических вопросов. Однако, обобщив результаты исследований по данному вопросу, можно сделать вывод о том, практика взаимоотношений московского городского самоуправления с органами административно-полицейского управления была во многом противоречивой.
На основании изложенного можно сделать
следующие выводы.
1. Органы административно-полицейского управления, осуществляя тесное взаимодействие с органами городского самоуправления города Москвы, занимали доминирующее положение в системе управления городом.
2. Административно-территориальное деление города, имевшее значение для решения тех или иных вопросов городского хозяйства, базировалось на административно-территориальной организации органов полиции.
3. Контроль решения тех или иных вопросов городского хозяйства со стороны органов полиции носил сложный двухступенчатый характер: а) контроль на стадии принятия постановлений Московской городской думы (требовалось согласование этих постановлений с органами полиции); б) контроль за исполнением постановлений Московской городской думы.
4. В системе управления города Москвы органы административно-полицейского управления имели во многом нечеткую, «расплывчатую» компетенцию: с одной стороны, они выполняли задачи по обеспечению безопасности и общественного порядка в городе, т.е. были органами специальной компетенции, а с другой - осуществляли общий контроль за законностью деятельности органов городского самоуправления, выступая уже в качестве органов общей компетенции.
5. В целом, всеобъемлющий контроль органов административно-полицейского управления за деятельностью органов городского самоуправления оказывал сдерживающее, «тормозящее» воздействие на процесс развития самоуправления в городах, в частности, в Москве. Сдерживал развитие самоуправления и тот факт, что нередко имели место плохая организация полиции, отсутствие необходимого ее взаимодействия с органами городского самоуправления в решении определенных хозяйственных вопросов, в частности, когда требовалось применение соответствующих силовых функций, которые изначально принадлежали служащим полиции. С другой стороны, нельзя недооценивать эффективность взаимодействия между первыми и вторыми, за счет чего зачастую решались важные вопросы городского благоустройства и развития.
6. Другим фактором, снижавшим уровень эффективности деятельности органов город-
ского самоуправления города Москвы, выступала своего рода финансовая зависимость от полиции. Город тратил значительные средства городского бюджета на ее содержание во многом в ущерб решению непосредственных вопросов городского развития и благоустройства.
7. Наличие усиленного контроля за деятельностью органов городского самоуправления со стороны органов государства в лице органов административно-полицейского управления в целом можно объяснить тем, что более или менее устойчивое управление такой крупной административно-территориальной единицей, как Москва, было затруднительным без такого контроля. Городское самоуправление сочеталось с повышенной ролью органов административно-полицейского управления в управлении городом ввиду не только быстрого роста населения Москвы во второй половине XIX века, но и также в силу отсутствия у государства должного опыта в сфере самоуправления отдельными административно-территориальными единицами.
Литература
1. Семенов А.К., Медведева Г.А. Городское самоуправление в дореволюционной России: Учебное пособие. - Липецк: ЛЭГИ, 2004. -68 с. С.16-17.
2. Виноградов В.Ю. Московское городское самоуправление: генезис, развитие, основные черты. - М.: ЭКОН-ИНФОРМ, 2005. - 228 с. С.70.
3. Городское управление и самоуправление в России: эволюция столичного опыта. Баку-шев В.В., Ивановский В.А., Молчанова Л.А. / М.: СВАРОГ и К, 1998, 232 с. С.11.
4. Виноградов В.Ю. Московское городское самоуправление: генезис, развитие, основные черты. - М.: ЭКОН-ИНФОРМ, 2005. - 228 с. С.72, 76.
5. Городское управление и самоуправление в России: эволюция столичного опыта. Баку-шев В.В., Ивановский В.А., Молчанова Л.А. / М.: СВАРОГ и К, 1998, 232 с. С. 16, 18-19.
6. Городское управление и самоуправление в России: эволюция столичного опыта. Баку-шев В.В., Ивановский В.А., Молчанова Л.А. / М.: СВАРОГ и К, 1998, 232 с. С.15.
7. Городское управление и самоуправление в России: эволюция столичного опыта. Баку-шев В.В., Ивановский В.А., Молчанова Л.А. / М.: СВАРОГ и К, 1998, 232 с. С.24.
8. Виноградов В.Ю. Московское городское самоуправление: генезис, развитие, основные черты. - М.: ЭКОН-ИНФОРМ, 2005. - 228 с. С.55, 74-76.
Рецензент: доктор юридических наук, профессор
Д.А.Пашенцев
