CC BY
130
УДК 341.1
Вестник СПбГУ. Сер. 6. 2013. Вып. 1
А. В. Набока
ПРОБЛЕМЫ ВОЕННОЙ БЕЗОПАСНОСТИ В ОТНОШЕНИЯХ РОССИИ И ГОСУДАРСТВ — ЧЛЕНОВ ЕВРОПЕЙСКОГО СОЮЗА
Отношения России и Европы носят весьма неоднозначный характер. С одной стороны, Россия на протяжении ряда веков было полноправным участником европейской истории и ее культура имеет общие с европейскими странами корни. С другой — и россиянами, и европейцами ставится под сомнение ее принадлежность к этому региону.
В результате сегодня можно с уверенностью говорить, что безопасность России и Европейского союза взаимосвязана, но реально Россия оказывается в стороне от принятия ключевых решений в этой сфере. Будучи неудовлетворенными результатами программ создания четырех «общих пространств», российские лидеры Д. А. Медведев и В. В. Путин выдвигали свои предложения по углублению сотрудничества в различных сферах, причем с привлечением интеграционных объединений постсоветского пространства. Эти предложения стали объектами множества дискуссий и научных работ, но также не привели к желаемым результатам. Данная статья имеет цель проанализировать причины такой ситуации и перспективы выхода из нее.
Анализ проблемы стоит начать с того, чтобы определить, что представляют собой отношения России и Европейского союза в сфере военной безопасности. Выделяют следующие форматы взаимодействия:
— двусторонний формат на уровне государств;
— ОБСЕ;
— Россия — ЕС;
— Россия — НАТО.
Россия в своей внешней политике традиционно отдает предпочтение уровню двусторонних отношений с ведущими европейскими державами. Можно, к примеру, вспомнить сформированную в период Иракской кампании США 2003 г. «ось Москва — Париж — Берлин», которая, однако, фактически прекратила свое существование со сменой руководителей в этих государствах. К тому же вопросы военной безопасности главные российские партнеры в Европе решают в основном на многосторонней основе, так как большинство из них является членами Альянса. Поэтому эффективность использования исключительно такого подхода с точки зрения укрепления статуса России в европейской системе безопасности невысока. Он играет, безусловно, важную, но ограниченную роль.
Следующий формат — сотрудничество России и государств Европейского союза в рамках ОБСЕ. Надо отметить, что это единственная трансрегиональная организация в сфере безопасности, которая объединяет эти страны. Однако решения в ней принимаются по принципу консенсуса, что значительно снижает ее возможности по решению
Набока Аркадий Владимирович — аспирант, Санкт-Петербургский государственный университет, e-mail: naboka88@inbox.ru © А. В. Набока, 2013
87
проблем из-за очень разнообразного состава участников. Поэтому способность договориться, по словам К. Смертиной, зависит от политического контекста — событий и отношений между государствами [1, с. 53].
Отношение постсоветской России к Организации по безопасности и сотрудничеству в Европе (СБСЕ/ОБСЕ) прошло, по выражению В.-И. Гебали, ряд «взлетов» и «падений» [2].
На первом этапе, в период правления Б. Н. Ельцина, Россия занимала активную позицию в организации и сохраняла стремление к сотрудничеству вплоть до военного вмешательства НАТО в Косовский конфликт. В этот период Россия согласилась на вывод войск из стран Балтии, на участие ОБСЕ в первой Чеченской кампании в качестве посредника, на приостановлении членства в организации Югославии, а также поспособствовала учреждению на территории Белоруссии группы советников-контролеров ОБСЕ с мандатом в области прав человека. В ответ ОБСЕ согласилась на посредничество России в разрешении «замороженных» конфликтов на постсоветском пространстве, несмотря на ее склонность к одной из сторон в каждом конфликте (в Нагорно-Ка-рабахском — к позиции Армении, в Приднестровском — Приднестровской Молдавской Республики, в Грузии — к позициям Абхазии и Южной Осетии).
Камнем преткновения стало нарастающее с готовящимся расширением НАТО стремление России отойти от монополизации Альянсом вопросов военной безопасности региона. Для этого Россия предлагала уточнить механизмы и повысить статус ОБСЕ до своего рода «зонтичной» организации, под руководством которой происходило бы «разделение труда» между всеми европейскими организациями в сфере безопасности. Таким образом, планировалось снизить роль НАТО и повысить статус СНГ. Однако предложения России не были поддержаны ни одной страной, кроме Белоруссии. Более того, неспособность ОБСЕ не то чтобы воспрепятствовать, но даже осудить натовское вторжение в Косово вызвало крайнее разочарование России. Как следствие, следующую Чеченскую кампанию Россия проводила уже без привлечения организации.
Стамбульский саммит 1999 г. все же был отмечен шагами навстречу. Так, Россия согласилась на вывод войск из Молдовы и Грузии, приняла расширение НАТО за счет стран Балтии, получив взамен подтверждение с их стороны своей территориальной целостности и осуждение чеченских террористов.
Второй этап начался в 2000 г. с приходом В.В. Путина на президентский пост. ОБСЕ на первой же встрече Совета Министров подверглась резкой критике со стороны России за отсутствие четко установленных «правил игры», двойные стандарты, несбалансированное развитие трех измерений безопасности (в пользу человеческого измерения за счет политико-военного с экономическим и экологическим) и потерю способности влиять на европейскую безопасность.
Реформирование организации, однако, последовало не после российских призывов, а после террористической атаки на США 11 сентября 2001 г. Правда, и эти реформы не удовлетворили Москву.
Более того, объявив о нарушениях на президентских выборах в России и не поддержав политику «нормализации» Чечни, ОБСЕ, по словам В.-И. Гебали, вызвала личный гнев В. В. Путина. Кроме того, ОБСЕ не приняла российский план разрешения Приднестровского конфликта, ответом на что стал отказ России от выполнения взятых на Стамбульском саммите обязательств по выводу войск. Неудивительный в таких условиях провал Договора об обычных вооруженных силах в Европе (ДОВСЕ), который
88
ратифицировали лишь Белоруссия, Казахстан, Украина и Россия, приостановившая затем его исполнение, дополняет картину крушения иллюзий по отношению друг к другу России и ее западных партнеров по ОБСЕ.
В текущий период можно с уверенностью говорить, что эта организация не является эффективным институтом решения вопросов военной безопасности в Европе, и Россия предпочитает взаимодействовать с НАТО и ЕС. Однако тот факт, что и в этих форматах не получается достичь прорыва в отношениях, а также необходимость ратификации нового ДОВСЕ, заставляет страны возвращаться к идеям реформирования ОБСЕ. Этой цели были призваны добиться и «процесс Корфу», и обнародованный в 2009 г. российский проект Договора о европейской безопасности, который стал катализатором дискуссий по этой теме. Однако пока призывы России сбалансировать три измерения безопасности ОБСЕ и формализовать деятельность организации, приняв ее Устав, разбиваются о нежелание западных членов ОБСЕ.
В интервью РИА Новости 9 декабря 2011 г. Генеральный секретарь ОБСЕ Ламберто Заньер на вопрос о реформировании организации ответил, что организация является «очень гибкой» и реформы постоянно проводятся, а по российским предложениям продолжаются дискуссии [3]. Подобные ответы не позволяют рассчитывать на какие-либо скорые и радикальные перемены в организации.
Третий формат российско-европейских отношений в сфере безопасности — взаимодействие России с собственно Европейским союзом.
Для начала необходимо сказать пару слов о том, что представляет собой ЕС как организация с точки зрения военной безопасности.
Маастрихтский договор 1992 г. заложил правовые основания для Общей внешней политики и политики безопасности (ОВПБ), выступавшей в качестве «второй опоры» ЕС. В 1999 г. она была дополнена Европейской политикой безопасности и обороны (ЕПБО). В 2003 г. была принята Европейская стратегия безопасности.
Согласно Лиссабонскому договору, вступившему в силу 1 декабря 2009 г., ЕПБО была переименована в Общую политику безопасности и обороны (ОПБО), кроме того, вводились должность Высокого представителя ЕС по внешней политике и политике безопасности и Европейская служба внешнего действия.
Что касается взаимоотношений России и ЕС, то их современный этап можно отсчитывать с 1993 г., когда в Брюсселе была принята Совместная политическая декларация о партнерстве и сотрудничестве между Российской Федерацией и Европейским союзом.
В 1994 г. на о. Корфу было подписано Соглашение о партнерстве и сотрудничестве (СПС), учреждающее партнерство между Российской Федерацией с одной стороны и европейскими сообществами и их государствами-членами — с другой.
В 1999 г. ЕС принял Общую стратегию по отношению к России (Кельн, 3-4 июня 1999 г.), а Россия — Стратегию развития отношений Российской Федерации с Европейским союзом на среднесрочную перспективу (2000-2010) (подписана в Хельсинки 22 октября 1999 г.). Принятые стратегии носили односторонний и декларативный характер, поэтому плохо состыковались друг с другом, а среднесрочный прогноз не позволял ставить никаких стратегических целей.
Все это снижало действенность положений СПС, замедляло формирование общеевропейского пространства безопасности.
Во время 15-го саммита Россия — ЕС (май 2005 г., Москва) были приняты «дорожные карты» по четырем общим пространствам, в том числе общему пространству внешней
89
безопасности. До сего дня не удалось завершить ни одного процесса создания общего пространства, поэтому «дорожные карты» в настоящий момент рассматриваются как скелет для нового Соглашения, которое должно обозначить переход от стадии сотрудничества к интеграционной. Пока проект соглашения находится на уровне обсуждения.
Одной из причин того, что СПС не было пролонгировано по истечении срока, стала позиция Польши. Дело в том, что для начала подготовки нового соглашения между РФ и ЕС, согласно существующим в Евросоюзе правилам, необходимо согласие всех 25 государств-членов, но польская сторона выступила против, объяснив свою позицию невыполнением Россией требований, которые в Москве оценивались как неприемлемые [4].
H. К. Арбатова выделяет несколько факторов, которые должны стимулировать российско-европейские отношения [5].
I. Взаимозависимость в экономической и энергетической сфере, которая, правда, лишь усугубляет разногласия при отсутствии общих стратегических целей.
2. Представления о внешних угрозах (международный терроризм, распространение оружия массового уничтожения, этнические и конфессиональные конфликты). Однако на более конкретном уровне эта общность оказывается довольно натянутой.
3. Понимание необходимости стабильности в Большой Европе, особенно на пространстве СНГ. Но взаимное недоверие России и ЕС, разное видение развития этого региона лишний раз провоцирует споры между партнерами. К тому же обеими сторонами раз за разом воспроизводится блоковое мышление. Так, Россия определяет пространство СНГ в качестве приоритетной сферы реализации своих национальных интересов, с чем не готовы согласиться их европейские партнеры, особенно члены и потенциальные члены НАТО. Блоковое мышление демонстрируют и договоры по разоружению, которые закрепляют ситуацию противостояния сторон. Не случайно настоящую систему европейской безопасности некоторые эксперты характеризуют как «ассиметрич-ную биполярность»: с одной стороны 28 членов НАТО, с другой — 7 членов ОДКБ [6]. Однако ее отличие от времен Холодной войны — в отсутствии конфронтационности.
4. Понимание, что ни Россия, ни ЕС в одиночку не могут стать самостоятельным и сопоставимым с США и Китаем центром силы. Но здесь стоит отметить, что США сегодня нельзя оторвать от европейского континента, хотя фокус их политики, как отмечает, например, А. Пабст, сместился на Юго-Восточную Азию и Ближний Восток [7]. Так, европейская безопасность в текущий период основывается на взаимодополняемости военных структур ЕС и НАТО, которые связаны общим пространством безопасности. При этом необходимо отметить остающуюся относительно слабой интегрированность государств — членов ЕС в рамках Общей внешней политики и политики безопасности.
Надо отметить, что развитие интеграционных процессов в сфере военной безопасности в любом случае имеет ограничения, связанные с тем, что большинство государств ЕС является членами НАТО, в котором действуют механизмы кооперативной безопасности.
В связи с этим четвертый рассматриваемый формат, Россия — НАТО, имеет, вероятно, наибольшее значение с точки зрения эффективного участия России в европейской безопасности.
Между Россией и НАТО, однако, существуют принципиальные противоречия по ключевым вопросам, таким как, например, расширение на Альянса за счет государств постсоветского пространства, урегулирование внутренних конфликтов и размещение
90
системы ПРО в Европе. Более того, Россия рассматривает приближение военной инфраструктуры организации к своей территории как угрозу национальной безопасности и предлагает ввести мораторий на ее расширение.
Несмотря на успешные примеры сотрудничества, расхождение в ключевых установках раз за разом воспроизводит указанные выше проблемы.
Так, американский подход, по словам М. Макгуайера, представляет собой баланс между либеральным многополярным подходом, который рассматривает включение всего евроатлантического региона, включая Россию, в НАТО результатом естественного развития, и однополярным подходом в духе Пакс Американа, согласно которому в Европе должны доминировать интересы США, а Россия является противником и не должна иметь влияния в Центральной и Восточной Европе [8].
Обобщенный европейский подход основывается на том, что большая часть стран ЕС является членами НАТО, они разделяют с США, в общем, одни и те же ценности, а развиваемая ОПБО является скорее не конкурирующей, а дополняющей НАТО структурой. Поэтому пока европейские государства могут позволить себе развивать в основном систему «мягкой» безопасности, оставив «жесткую» форму на откуп достаточному для этого военному потенциалу США. Даже политические амбиции отдельных стран пока не позволяют делать выводов о грядущих радикальных переменах. От России в Европе ждут стремления присоединиться к существующей в Европе системе на равных для всех условиях.
При этом Россию не приглашают вступить в НАТО и не позволяют ей очертить сферу своего влияния, особенно если она включает потенциальных членов Альянса. Второе вполне объяснимо стремлением избежать блокового противостояния и элементарным уважением принципов равноправия и национального суверенитета государств, хотя надо отметить, что кроме стран Балтии ни одно постсоветское государство так и не стало членом Альянса. Это говорит о том, что НАТО все же не заинтересовано в ухудшении отношений с Россией.
Первое же можно трактовать так, что НАТО видит внешние угрозы, в том числе со стороны России, и просто не желает учитывать российскую позицию при принятии решений. Можно также вспомнить, что Россия участвует в Организации Договора коллективной безопасности и для вступления в другой блок должна для начала из нее выйти.
Россия со своей стороны стремится участвовать в переговорах о европейской безопасности как партнер, равный по весу таким совокупностям государств, как ЕС или НАТО, либо ОДКБ. При этом Россия ждет, что европейские страны пойдут на ограничение влияния НАТО, в которую сами входят.
Принципиальный характер противоречий грозит гонкой вооружений и возвращением конфронтационности, что еще более невыгодно для сторон.
Сегодня в евроатлантическом регионе изучается несколько проектов развития архитектуры европейской безопасности.
Свое видение европейской безопасности предложил в 2008 г. Президент РФ Д. А. Медведев. В 2009 г. оно обрело форму проекта Договора о европейской безопасности, который, несмотря на свое название, должен был объединить все государства, «от Ванкувера до Владивостока», и международные организации, как то: ЕС, ОБСЕ, ОДКБ, НАТО и СНГ. Этот проект был призван включить Россию и ее союзников в систему европейской безопасности и начать диалог по ее наиболее острым вопросам. Однако стремление России добиться юридически обязывающего статуса документа и моратория на
91
расширение НАТО, а также крайне широкий круг предполагаемых участников вряд ли позволят этому проекту воплотиться в жизнь. М. М. Лебедева и Т. В. Юрьева считают его реализацию маловероятной [6]. Одобрение же со стороны ряда европейских политиков не привело к серьезным дискуссиям по данному документу на межгосударственном уровне [1]. По мнению М. Мандельбаума, «нынешнее внимание европейских правительств — это простая вежливость или желание добиться расположения России по вопросам, важным, скажем, для германского или французского правительства» [9].
Кроме того, в 2009 г. в ОБСЕ стартовал вышеуказанный «процесс Корфу» как площадка для обсуждения путей реформирования организации. Он также не сулит скорых и серьезных изменений.
В итоговых документах саммитов Россия — НАТО и ОБСЕ 2010 г. фигурировала в том или ином варианте идея «Сообщества европейской/евроатлантической/евразий-ской безопасности». Оно, в отличие от российского ДЕБ, должно носить не юридический, а политический характер, но конкретики в этом проекте тоже пока нет.
Помимо маловероятного сценария принятия российского ДЕБ за основу европейской системы безопасности, существует еще несколько вариантов развития событий, исходя из состава участников и структуры системы.
Второй вероятный сценарий, согласно докладу Института современного развития [2, с. 119-120], сводится к закреплению «ассиметричной биполярности». Согласно ему, европейская безопасность будет основываться на выработке договоренностей между НАТО и ОДКБ. Однако это не только отрезает от диалога ряд заинтересованных участников, но и несет риск возвращения блокового противостояния, как во времена Холодной войны, со смещением границ блоков на восток.
Третий вариант, обозначенный М. М. Лебедевой и Т. В. Юрьевой, по сути, представляет собой продолжение выстраивания системы европейской безопасности посредством НАТО [6]. Он является неприемлемым для России, так как представляет собой своего рода «сдачу позиций».
Включение же России в Альянс, о котором сегодня говорят в американском экспертном сообществе, сместило бы границы системы коллективной обороны к Китаю, обострения отношений с которым никак не в интересах США. Помимо этого, данный вариант просто маловероятен.
В целом, надо сказать, что России необходимо выходить на реальный диалог с основными субъектами европейской безопасности. При этом он должен вестись в различных форматах: ОБСЕ, Россия — ЕС, Россия — НАТО и на двусторонней основе. Альтернативы такому диалогу — изоляционизм или возвращение блокового противостояния. В этом не заинтересована ни Россия, ни ее европейские партнеры.
Однако, как справедливо отмечают Ю. В. Косов и А. В. Торопыгин, интеграция «существенно сокращает возможности государств защищать самих себя и своих граждан от многих проблем. Поэтому непременным тезисом любой современной концепции безопасности является тезис о ее неделимости. Открытость же границ и наличие безвизового режима приводит к тому, что на территорию государства через сопредельные территории начинают проникать экстремисты, наемники, организованная преступность» [5; с. 102]. В связи с этим необходимо помнить об ответственности, которую несут государства как перед своими партнерами, так и перед своими гражданами.
Поэтому если Россия заинтересована в том, чтобы участвовать в принятии решений о европейской безопасности, то ей в любом случае следует учитывать те правила,
92
которые установлены европейскими странами. То есть не только отстаивать свои интересы, но и не забывать о принципах равноправия и уважения государственного суверенитета. Необходим поиск компромисса, в первую очередь с НАТО, так как с этой организацией существуют наиболее острые противоречия, которые затрудняют диалог и с ЕС, и в рамках ОБСЕ. Попытки России уменьшить влияние Альянса на континенте отнюдь не способствуют исправлению ситуации, так как это противоречит интересам большинства европейских государств и придает дискуссиям характер противостояния, а не сотрудничества. Таким образом, базовый вопрос для России заключается в том, считает она себя оппонентом или партнером сложившейся европейской системы безопасности.
Литература
1. Смертина К. Реформирование европейской структуры безопасности: российское предложение и европейский контекст // Индекс безопасности. М., 2010. № 1 (82). T. 16.
2. Ghebali V.-Y. Growing Pains at the OSCE: The Rise and Fall of Russia's Pan-European Expectations // Cambridge Review of International Affairs. 2005. Vol. 18, N 3. P. 375-388.
3. Генсек ОБСЕ: приднестровский и карабахский конфликт можно разрешить // РИА Новости. 1996. URL: http://ria.ru/interview/20111209/511555805.html (дата обращения: 13.05.2012).
4. Косов Ю. В. Роль Римского договора в европейской интеграции // Управленческое консультирование. 2008. № 3. С. 46-50.
5. Арбатова Н. К. Общее пространство между Россией и ЕС: императивы и препятствия // Индекс безопасности. 2008. Т. 14, № 3. С. 63-76.
6. Лебедева М. М., Юрьева Т. В. Архитектура европейской безопасности: региональный и глобальный аспекты // Вестник МГИМО. 2011. Т. 5, № 5. С. 122-131.
7. Pabst A. Euro-Atlantic and Eurasian security in a multipolar world // American Foreign Policy Interests. 2011. Vol. 33, N 1. P. 26-40.
8. MccGwire M. NATO expansion: "a policy error of historic importance" // Review of International Studies. 2008. Vol. 24. P. 23-42.
9. Новая архитектура европейской безопасности: Мнения ведущих аналитиков относительно предложений президента России Д.А. Медведева // Интернет-газета «Русские новости». 2004. URL: http:// russianews.ru/analyst/26514/ (дата обращения: 14.05.2012).
10. Библиотека Института современного развития. Архитектура Евроатлантической безопасности / под общ. ред.И. Ю. Юргенса, А. А. Дынкина, В. Г. Барановского. М.: Экон-Информ, 2009.
11. Косов Ю. В., Торопыгин А. В. Проблема безопасности государств-членов Евразийского экономического сообщества // Управленческое консультирование. 2005. № 2. С. 100-107.
Статья поступила в редакцию 11 сентября 2012 г.
93
