CC BY
340
ПРОБЛЕМЫ УСТАНОВЛЕНИЯ УГОЛОВНОЙ ОТВЕТСТВЕННОСТИ ЗА НЕЗАКОННУЮ ОРГАНИЗАЦИЮ И ПРОВЕДЕНИЕ АЗАРТНЫХ ИГР (ст. 1712 УК РФ)
ТРЕТЬЯК Майя Валерьевна
Аннотация: в статье исследуются вопросы криминализации ответственности за незаконную организацию и проведение азартных игр, особенности законотворческого процесса в сфере регламентации уголовно-правовых норм. Автор отмечает, что законодатель не всегда своевременно и оперативно отвечает на запросы общества о закреплении противоправного поведения в сфере экономической деятельности в уголовном законодательстве.
Annotation: in article questions of criminalization of responsibility for the illegal organization and carrying out of gamblings, features of legislative process in regulation sphere criminally-rules of law are investigated. The author notices that the legislator not always in due time and operatively answers inquiries of a society about fastening of illegal behavior in economic activities sphere in the criminal legislation.
Ключевые слова: правовое регулирование, игорные зоны, азартные игры, игорное оборудование, уголовная ответственность, законодательная инициатива, доход в крупном размере.
Key words: legal regulation, gambling zones, gamblings, the gambling equipment, a criminal liability, the legislative initiative, the income in the large size.
Несмотря на нормативный запрет организации и проведения азартных игр на территории России за исключением специальных игровых зон, подпольные игровые залы продолжают свою нелегальную деятельность, вред от которой заключается не только в том, что у потенциальных игроков формируется так называемая игровая зависимость, в результате которой граждане готовы отдать последние денежные средства в надежде получить большой выигрыш, но и в том, что полученный теневой капитал направляется как в легальный бизнес, так и на воспроизводство преступной деятельности1.
В правовом регулировании игорного бизнеса можно выделить три модели: запретительную, ограничительную и либеральную. Первая модель (Израиль, Иран, Турция и др.) предусматривает полный запрет на азартные игры, нарушение которого предусматривает жесткие виды уголовной и иной ответственности. В Израиле за несоблюдение такого запрета уголовным законодательством страны предусматривается применение, в том числе такой санкции, как пожизненное лишение свободы2. Разрешенными, но находящимися под контро-
лем государства могут быть лишь некоторые виды лотереи и тотализатора. В государствах, развивающих вторую модель, действуют различные ограничения и специальные меры контроля: выделение определенных целевых территорий для развития игорного бизнеса (Россия, Китай); запреты на отдельные виды и формы азартных игр (например, казино запрещены в Швейцарии, Испании, Скандинавских странах).
В государствах с либеральной моделью регулирования игорного бизнеса (Германия, Монако, Белоруссия и др.) в основном применяется лицензионный порядок деятельности, хотя и здесь встречаются специальные ограничения: например, в Монако и Египте к азартным играм не допускается местное население. Общим правилом является запрет на деятельность игорных заведений вблизи образовательных, спортивных, религиозных учреждений, а также в местах, труднодоступных для полиции3.
Российский законодатель после долгих колебаний, дискуссий и полной анархии в сфере игорного дела в 1990-х годах принял за основу вторую модель. Федеральным законом от 29 декабря 2006 года № 244-ФЗ (в ред.
1 См.: Теллин Д.А., Осипов Н.В. Привлечение к уголовной ответственности организатора незаконных азартных игр // Законность. 2012. № 8. С. 28.
2 См.: Коробов Н.Р. Противодействие азарту: экономиче-
ские и правовые вопросы. М., 2004. С. 47.
3 См.: Минашкин А.В. Особенности государственного регулирования игорного бизнеса за рубежом // Электронное научное издание «Труды МЭЛИ : электронный журнал». 2010. URL: гапЬ. ги/р dir/zarub е§/36. swf
от 18.07.2011 г.) «О государственном регулировании деятельности по организации и проведению азартных игр и о внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации»4 на территории Российской Федерации были созданы четыре игорные зоны, а именно «Сибирская монета» (Алтайский край), «Азов-Сити» (Ростовская область, Краснодарский край), «Янтарная» (Калининградская область), «Приморская» (Приморский край). Деятельность казино и залов игровых автоматов вне этих зон прекратилась с 1 июля 2009 года, в то время как букмекерские конторы и тотализаторы продолжают свою работу на всей территории России.
Считается, что причиной создания четырех игорных зон на территории Российской Федерации явилось чрезмерное распространение игорных заведений на территории поселений и их нахождение вблизи жилых кварталов и объектов социально-культурной сферы (учебных заведений, больниц, государственных учреждений и т.д.). Кроме того, организация работы игорных заведений проводилась с нарушением требований действующего на тот момент законодательства, зачастую нелегально, не только юридическими лицами, но и индивидуальными предпринимателями. В соответствии с новым законом в сфере игорного бизнеса смогут работать только юридические лица.
Однако в силу различных причин ни в одной из перечисленных зон развития игорный бизнес не получил. Частично он ушел в нелегальную сферу, частично, используя пробелы нормативной базы, стал действовать под видом спортивных и иных лотерей и тотализаторов. Одной из причин такого положения вещей являлась неэффективная борьба с азартным «подпольем» уголовно-правовыми средствами. Статья 171 Уголовного кодекса РФ (далее - УК РФ) о незаконном предпринимательстве мало отпугивала предприимчивых дельцов в силу недостаточности санкции, размытости диспозиции и слабой работы правоохранительных органов. Назрела необходимость введения в УК РФ специальной нормы.
Интересно, что попытки специальной криминализации незаконной организации и проведения азартных игр были предприняты еще в 2007-2008 годах. Так, 19 сентября 2007 года
4 СЗ РФ. 1.01.2007. № 1 (1 ч.). Ст. 7 ; Там же. 25.07.2011. № 30 (ч. 1). Ст. 4590.
Московская городская дума рассмотрела вопросы установления уголовной и административной ответственности за правонарушения в области организации и проведения азартных игр и приняла постановление № 201, которое в соответствии со ст. 104 Конституции РФ и ст. 35 Устава города Москвы предусматривало внесение на рассмотрение Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации в порядке законодательной инициативы проекта Федерального закона «О внесении изменений в Уголовный кодекс Российской Федерации и Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях»5. Не случайно, что именно столичные законодатели стали предпринимать активные попытки противодействия незаконным азартным играм. После очевидного провала «переселения» азартной индустрии в легальные игорные зоны, последующего ее переформатирования в подпольный вариант с элементами «крышевания» со стороны различных правоохранительных и контролирующих органов, именно столичный регион должен был стать сосредоточием нелегального игорного бизнеса.
Указанный проект предусматривал установление уголовной и административной ответственности за правонарушения в области организации и проведения азартных игр на территории РФ. В частности, в УК РФ предлагалось внести ст. 1721 «Незаконная деятельность по организации и проведению азартных игр», предусматривающую ответственность за осуществление деятельности по организации и проведению азартных игр без лицензии, когда такая лицензия обязательна, либо без разрешения на осуществление деятельности по организации и проведению азартных игр в игорной зоне (ч. 1); совершенные организованной группой либо сопряженное с извлечением дохода в особо крупном размере (ч. 2).
Не обсуждая достоинства и недостатки всех элементов предлагаемой нормы, заметим, что нарушения правил дифференциации ответственности видны при первом прочтении. В части первой предлагаемой статьи отсутствует криминообразующий количественный признак, тогда как в части второй предусмотрен квалифицирующий признак - «в особо крупном
5 Постановление Московской городской думы от 19 сентября 2007 г. № 201 «О проекте Федерального закона ”О внесении изменений в Уголовный кодекс Российской Федерации и Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях”». URL: http://www.duma.mos.ru/cgi-bin/zakon
размере». Обычной в таких конструкциях является связка: «в крупном размере» (в основном составе) - «в особо крупном размере» (в квалифицированном). В таком сочетании, во-первых, нет большого скачка в законодательном отражении общественной опасности содеянного и, во-вторых, четко отграничивается преступное поведение от неприступного, тем самым решаются проблемы межотраслевой дифференциации ответственности.
Так, обосновывая отрицательное заключение на законопроект, Комитет по гражданскому, уголовному, арбитражному и процессуальному законодательству указал, что уголовная ответственность за незаконное предпринимательство наступает только в случае, если это деяние причинило крупный ущерб гражданам, организациям или государству либо сопряжено с извлечением дохода в крупном размере. В предлагаемой авторами законопроекта редакции ч. 1 ст. 1721 УК РФ отсутствуют такие элементы состава преступления, как крупный ущерб либо извлечение дохода в крупном размере. Таким образом, полагают авторы заключения, нарушается принцип дифференциации ответственности, что не позволит разграничить уголовную ответственность, предусмотренную проектируемой ст. 1721 УК РФ, и административную ответственность6. Аналогичные аргументы против дальнейшего рассмотрения законопроекта содержатся и в Заключении Верховного Суда РФ, представленном заместителем Председателя Верховного Суда РФ А.И. Карповым7.
Представителям науки уголовного права приятно узнавать, что в комитетах Государственной Думы и Верховном Суде РФ столь трепетно относятся к законодательному учету правил дифференциации уголовной ответственности. Однако вопрос в другом: почему такое внимание носит избирательный характер и что мешало предложить простую поправку в законопроект, предусматривающую закрепление в ч. 1 признака «извлечение дохода в крупном размере», в ч. 2 - «извлечение дохода
6 См.: Решение Комитета по гражданскому, уголовному, арбитражному и процессуальному законодательству от 7 октября 2008 г. № 32(5) «О проекте Федерального закона № 26181-5 ”О внесении изменений в Уголовный кодекс Российской Федерации и Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях”». URL: http://www.duma.mos.ru/cgi-bin/zakon
7 См.: Официальный отзыв Верховного Суда РФ от 8 ноября 2007 г. № 5/общ-579 «На проект Федерального закона ”О внесении изменений в Уголовный кодекс Российской Федерации и Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях”». URL: http://www.duma.mos.ru/cgi-bin/zakon
в особо крупном размере»? Напомним об удивительном пренебрежении законодателя к учету правил дифференциации ответственности при регламентации других норм Особенной части УК РФ в последние годы, например: построение квалифицированных составов в ст. 134, 135, в которых не учитываются деяние, предусмотренное ч. 1; ошибочное закрепление признака крупного размера в ч. 2 ст. 174 УК РФ как квалифицирующего, а в ч. 1 ст. 1741 УК РФ как признака основного состава, приведшее к тому, что действия субъекта по ст. 174 УК РФ не имеют криминообразующего порога, тогда как в ст. 1741 УК РФ он равен шести миллионам, а, следовательно, действия лица, пособничающего в отмывании, признаны более опасными, чем действия лица, отмывающего свои преступные доходы.
Интересный аргумент против введения в уголовный закон исследуемой статьи был изложен в официальном отзыве Правительства РФ от 26 февраля 2008 года № 784п-П13 в котором отмечается, что деяния, предусмотренные предлагаемой нормой, охватываются ст. 171 УК РФ, которой установлена ответственность за осуществление предпринимательской деятельности без специального разрешения (лицензии), и во введении специальной нормы нет необходимости8. Проблемы регламентации специальных норм всегда находятся в дискуссионном поле, но в этом случае необходимость введения специальной ответственности за организацию и проведение азартных игр была очевидной, тем более, что через три года позиция правительства изменилась ровно наобо-
9
рот .
Не встретив поддержки, 7 декабря 2008 года законопроект был отклонен ГД РФ10. Очевидно, что не последнюю роль в этом сыграли два основных фактора: латентное влияние игорного лобби и отсутствие политической поддержки этой законодательной инициативы. Приходится констатировать, что в настоящее
8 См.: Официальный отзыв Правительства РФ от 26 февраля 2008 г. № 784п-П13 «На проект Федерального закона ”О внесении изменений в Уголовный кодекс Российской Федерации и Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях”» // СПС «КонсультантПлюс».
9 См.: Галушкин А.А., Мустафаева М.М. Обзор 1-й Международной научно-практической конференции «Правоохранительная и правозащитная деятельность в России и за рубежом на современном этапе» // Правовая инициатива. 2012. № 4.
10 См.: Постановление ГД РФ от 7 ноября 2008 г. № 1215-5 / Паспорт проекта Федерального закона № 26181-5 «О внесении изменений в Уголовный кодекс Российской Федерации и Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях» // СПС «КонсультантПлюс».
время только президентские новеллы в сфере уголовного правотворчества проходят по «зеленой волне» коридоры законодательной, исполнительной и судебной власти без серьезного критического анализа и обсуждения законодательных изменений в научной и практической среде. Отсюда и бессистемность, непоследовательность и техническая ущербность уголовно-правовой политики последних лет.
Потеряв три года, получив расползание теневого игорного бизнеса и грандиозные скандалы с «крышеванием» подпольных казино со стороны различных правоохранительных структур, за дело взялась тяжелая артиллерия. Уже 2 апреля 2010 года Президент РФ внес в Государственную Думу проект Федерального закона № 524473-5 «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» (в части установления ответствен-
ности за незаконные организацию и проведение азартных игр, а также усиление ответственности за преступления экстремистской направленности). Все отзывы на законопроект, естественно, были положительными, равно как и скоротечен процесс его принятия. Шестого июля 2011 года документ принят Государственной Думой ФС РФ во втором чтении (постановление № 5631-5 ГД); в этот же день принят в окончательной редакции (постановление № 5632-5 ГД); 13 июля 2011 года одобрен Советом Федерации ФС РФ (постановление № 340-СФ); 20 июля 2011 года подписан Президентом РФ11. Таким образом, Федеральным законом РФ от 20 июля 2011 года № 250-ФЗ законодатель дополнил уголовный закон ст. 1712, предусматривающей ответственность за незаконную организацию и проведение азартных игр12.
11 См.: Паспорт проекта Федерального закона № 524473-5 «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» (в части установления ответственности за незаконные организацию и проведение азартных игр, а также усиление ответственности за преступления экстремистской направленности) // СПС «КонсультантПлюс».
12 См.: СЗ РФ. 2011. № 30 (ч. 1). Ст. 4598.
