CC BY
69
следователи выделяют общегосударственные причины возникновения неформальных практик субъектов миграционной политики, российские исследователи изучают неформальные практики, исходя из субъектов (региональные органы власти) и исторических особенностей Российского государства.
Обращает на себя внимание тот факт, что неформальные практики в научных работах рассматриваются исключительно как положительные явления, демонстрирующие неэффективность государственного управления миграционными потоками, подтверждающие наличие проблем в социально-политической сфере общества и необходимость поиска способов их решения [8, с. 48].
Библиографический список
1. Мигранты и диаспоры на востоке России: практики взаимодействия с обществом и государством [Текст] / под ред. В. И. Дятлова. - М. ; Иркутск, 2007.
2. Wihtol de Wenden C. Les flux migratoires. Un monde en migrations. Panorama mondial des flux migratoires [Текст] / C. Wihtol de Wenden // L’ENA hors les murs. - 2006, septembre. - № 364. - P. 8-10.
3. Олигер, P Нелегальная миграция в Германию: новый вызов 90-х годов [Текст] / Р. Олигер // Иммиграционная политика западных стран: альтернативы для России / под ред. Г. Витковской. -М., 2002. - С. 182-183.
4. Красинец, Е. Нелегальная миграция в России: выбор стратегии регулирования [Текст] / Е. Красинец, Е. Кубишин, Е. Тюрюканова // Там же. - С. 231.
5. Немерюк, Е. Е. Миграция и рынок труда в современном российском обществе: социологический анализ [Текст] / Е. Е. Немерюк ; Сарат. гос. ун-т им. Н. Г. Чернышевского. - Саратов, 2006. - С. 8-12.
6. Миграционное законодательство Российской Федерации // http://www.redstar.ru/docum/ dokum_index.html
7. Тандонне, М. Иммиграционная политика Франции и проблема нелегальных мигрантов [Текст] / М. Тандонне // Иммиграционная политика западных стран: альтернативы для России / под ред. Г. Витковской. - М., 2002. - С. 208-209.
8. Жогин, Б. Г Интеграция вынужденных мигрантов в местное сообщество [Текст] / Б. Г. Жогин, Т. Ф. Маслова, В. К. Шаповалов ; Ставропольсервисшкола. - Ставрополь, 2002.
УДК 314.744
ББК 60.74(2Рос-4Аст)
Н.В. Разгонникова ПРОБЛЕМЫ УПРАВЛЕНИЯ
СОВРЕМЕННЫМИ МИГРАЦИОННЫМИ ПОТОКАМИ (НА ПРИМЕРЕ АСТРАХАНСКОЙ ОБЛАСТИ)
I I роблемы миграции населения, а также адаптации и интеграции мигрантов приобрели в последнее время для России важное социальноэкономическое и политическое значение. Для каждой полиэтнической терри-
тории достаточно серьезной проблемой является обеспечение стабильной совместной жизни различных этносов в общем социуме.
В настоящее время назрела острая потребность сдвига в исследованиях: от описания экономических и демографических характеристик мигрантов к всестороннему исследованию форм и путей их социальной интеграции с местным населением и возможных последствий этого процесса для принимающего общества. Комплексное изучение особенностей процессов адаптации и интеграции мигрантов необходимо в целях предотвращения социальных конфликтов на территории принимающих регионов (в том числе Астраханской области) и создания стабильных социально-политических условий совместного проживания мигрантов и местного населения.
Миграционные процессы в России в последнее десятилетие развиваются таким образом, что из изолированного общества, закрытого «железным занавесом», страна превратилась в один из крупнейших мировых центров въезда и выезда мигрантов [1]. Однако это добавило социально-экономические проблемы и угрозы, связанные с перемещениями мигрантов: в отдельных регионах нелегальная миграция становится благоприятной средой для теневого сектора российской экономики, торговли оружием, наркобизнеса и способствует тем самым осложнению криминогенной ситуации. Необходимость борьбы с неблагоприятными явлениями, вызванными миграционными процессами, стала одной из причин превращения миграционной политики в важнейший компонент государственной политики.
Конституция РФ и действующее законодательство предоставляют для легальных мигрантов широкие возможности. В частности, согласно принципам и нормам международного права признаются свободы иностранных граждан и лиц без гражданства, находящихся на территории России, но и они должны наравне с российскими гражданами уважать и соблюдать законы, исторические традиции страны.
В Послании Федеральному Собранию РФ Президент РФ В.В. Путин определил, что основным направлением совершенствования миграционной политики является стимулирование притока в страну «квалифицированной миграции, людей образованных и законопослушных» [2, с. 8], а на Всемирном конгрессе соотечественников подтвердил, что борьба с незаконной миграцией будет осуществляться, но в то же время упростится процедура легализации тех, кто живет и работает на территории Российской Федерации [3].
В целях реализации указанных концептуальных положений Россия ратифицировала ряд международных соглашений и конвенций, в связи с чем необходимо совершенствовать нормы законодательства. В 2006 г. приняты федеральные законы [4-7], которые ввели принципиально новую систему регистрации и учета иностранных граждан и лиц без гражданства, существенно облегчили процесс получения разрешений на пребывание и трудовую деятельность в России. Одновременно законы усилили ответственность за несоблюдение установленных правил миграционного учета и привлечения мигрантов к трудовой деятельности в России.
Указанные меры позволят остановить стихийные миграционные процессы,
начавшиеся в девяностых годах прошлого века. Именно в этот период кроме социально-экономической составляющей в миграции сформировалась еще одна ярко выраженная и весьма опасная - криминальная.
Анализ современной миграционной ситуации и перспектив ее развития дает возможность определить приоритеты в решении миграционных проблем и основные направления действий. В современных условиях стало актуальным обсуждение вопросов содействия миграции в Российскую Федерацию, которая могла бы частично компенсировать естественную убыль населения и обеспечить экономику трудовыми ресурсами соответствующего количества и качества. Для этого должны быть разработаны принципы привлечения мигрантов по странам исхода, профессионально-квалификационным признакам и иным направлениям селективной миграционной политики; механизмы рационального расселения мигрантов по территории страны, исходя из интересов демографического и социально-экономического развития регионов, региональных рынков труда; пропорции привлечения мигрантов на временной и постоянной основе; система мер по содействию натурализации и адаптации мигрантов (в приоритетном порядке граждан государств - членов СНГ), включению их в российский социум.
Однако очевидно, что полностью обеспечить развивающуюся экономику страны, располагающей огромными природными ресурсами, только за счет переселения на постоянное место жительства в Россию внешних мигрантов не удастся. Процесс цивилизованной интеграции России в международный рынок труда, регулирования экономической миграции квалифицированных кадров должен стать самостоятельным направлением миграционной политики государства.
В законодательстве, устанавливающем ответственность за нарушения иммиграционного режима, содержатся существенные пробелы. Представляется, что приобретающая в последнее время форму прибыльного бизнеса незаконная доставка иммигрантов в Российскую Федерацию, ввиду особой общественной опасности этих действий, должна квалифицироваться как уголовное преступление. Но установление уголовной ответственности без завершения делимитации (установления границ на основании межгосударственных договоров) и демаркации (сооружения и установления пограничных знаков) на всем протяжении сухопутной части государственной границы практически не имеет смысла. Эти процессы должны быть осуществлены и завершены одновременно.
Требуют пересмотра устаревшие нормы административной ответственности за нарушение режима пребывания иностранцев в России. Совершенствование законодательства об административной ответственности в данной области должно осуществляться в рамках Кодекса РФ «Об административных правонарушениях». Целесообразно принять Закон «Об административной ответственности организаций за нарушение порядка привлечения и использования в Российской Федерации иностранных работников и законодательства Российской Федерации в области трудоустройства граждан Российской Федерации за рубежом». Предлагаемые меры ответственности должны опираться на нормы, пре-
дусмотренные в законе, определяющем порядок привлечения и использования в Российской Федерации иностранных работников: внесение работодателями залоговых денежных средств на обратный проезд иностранных работников, определение категорий иностранцев, освобождаемых от разрешений на въезд, установление размеров оплаты за выдачу разрешений, создание информационной базы, дополнительные обязательства работодателей по своевременному выезду работников из России.
К сожалению, признание очевидных побудительных мотивов к созданию жесткого миграционного законодательства наталкивается на идеологизированную интерпретацию положения Конституции РФ о праве для законно находящихся на территории Российской Федерации на свободу передвижения, пребывания и жительства (ст. 27). Данная норма при этом рассматривается в отрыве от других норм и основополагающих целей Конституции РФ - обеспечения прав граждан (не только мигрирующего, но и оседлого населения) и обеспечения жизнеспособности государства.
Непродуктивность расширительных трактовок Конституции, конечно же, дает бюрократии возможность произвольных действий по созданию всякого рода частных дискриминирующих правил - изменчивых и не обращенных на пользу государству и обществу. Бюрократия способна интерпретировать возникновение любого шлагбаума в качестве наступления на права человека (если это соответствует целям той или иной чиновничьей корпорации) или же, напротив, проводить всевозможные административные «огораживания», создавая массу препятствий на пути движения интеллекта, информации, рабочей силы и капитала.
Иммиграция в Российскую Федерацию должна быть ограничена как по общим основаниям (судимость, опасные болезни, участие в экстремистских организациях, шпионской деятельности против России и т.п.), так и по основаниям, которые могут меняться в зависимости от социально-экономического и политического положения, сложившегося на территории России в данный момент. Комплекс регулирующих норм, связанных с изменчивыми условиями, необходим в связи с возможным ростом социально-экономической напряженности (например, захват иммигрантами определенных сфер экономической деятельности, конкуренция с коренным населением) или же с возможной направленной иммиграцией лиц определенной этнической принадлежности, приводящей к этнополитической дестабилизации (сегодня проблемными регионами в этом отношении являются Краснодарский край, Астраханская область, Дальний Восток, Москва и Подмосковье).
Знание русского языка должно быть важнейшим условием для длительного пребывания на территории России, а в особенности - для занятия определенными видами деятельности, где присутствует интенсивная межличностная коммуникация (например, в сфере торговли, образования, обслуживания, средств информации, общественной деятельности). Введение теста по русскому языку для всех иммигрантов способствовало бы совершенствованию и расширению его изучения за рубежом.
Наиболее существенной проблемой миграционного регулирования (и всего
комплекса существующего и готовящегося в данной области законодательства) является его преимущественно запретительный характер и полное отсутствие стимулирующих механизмов. Это приводит к тому, что Россия перестает быть привлекательной для иммигрантов, присутствие которых на территории России желательно (высококвалифицированных и образованных кадров, с одной стороны, и работников непрестижных и низкооплачиваемых профессий - с другой), а в сфере внутренней миграции - к отсутствию перспектив заселения слабозаселенных и слабоосвоенных территорий [8, с. 25].
Российское законодательство сегодня практически полностью освобождено от намеченной еще совсем недавно стратегической линии на поддержание связей России с зарубежными соотечественниками, которые являются наиболее желательными иммигрантами: хорошо владеют русским языком, обычно обладают высоким уровнем образования, способны на быструю адаптацию на новом месте жительства.
Не всякий иммигрант должен иметь в перспективе постоянное место жительства в России, а тем более - становиться ее гражданином. Постоянное место жительства и гражданство должны предоставляться либо лицам, имеющим статус зарубежного соотечественника, либо имеющим особые заслуги перед Российским государством [9]. Все прочие мигранты должны возвращаться на родину через определенный (достаточно непродолжительный) срок, если нет оснований для постоянного проживания в России.
Особенно актуальны данные условия для регионов Южного федерального округа. Это один из самых сложных регионов в стране с точки зрения социально-экономической и этнополитической ситуации, который характеризуется высокой плотностью населения и избытком трудовых ресурсов. По данным Росстата на 1 января 2006 г., среди федеральных округов ЮФО занимал третье место (22 821 тыс. чел.) по численности населения и второе - по плотности (38,7 чел. / кв. км). Миграция здесь, по информации УФМС России по Астраханской области на январь 2008 г., представлена четырьмя основными этническими группами: осетины - беженцы и вынужденные переселенцы из Грузии; ингуши - вынужденные переселенцы из Северной Осетии - Алании; русские - вынужденные мигранты из республик Северного Кавказа и стран СНГ, и чеченцы - внутриперемещенные лица из мест постоянного проживания в Чеченской Республике.
Объективно ситуация сложилась таким образом, что большинство субъектов Федерации, входящих в ЮФО, уже исчерпали свою миграционную емкость. Краснодарский и Ставропольский края, Волгоградская, Ростовская и Астраханская области испытывают наибольшую миграционную нагрузку.
Данные Пограничного управления по Республике Калмыкия и Астраханской области от 31 января 2008 г. свидетельствуют о том, что через Астраханскую область въехало 26 961 иностранный гражданин (за аналогичный период прошлого года (АППГ) - 14 463), выехало 46 762 (АППГ - 15 714) иностранца. Не пропущено через астраханский участок госграницы 10 иностранных граждан (АППГ - 11). Миграционные карты, внесенные в электронную базу данных УФМС России по Астраханской области на 10 141 въехавшего иност-
ранца, по гражданству распределяются следующим образом: граждане Таджикистана - 34,6%, Узбекистана - 32,1%, Казахстана -29,7%. Суммарно со среднеазиатского направления въехало 96,4% [9].
В настоящий момент проблемам привлечения иностранной рабочей силы уделяется значительное внимание со стороны органов власти, правоохранительных структур и органов госнадзора, данный вопрос широко освещается в региональных СМИ. В 2007 г. значительно активизирована работа по проведению комплексных оперативно-профилактических мероприятий. В первую очередь администрация Астраханской области, крупные производители региона заинтересованы в привлечении высококвалифицированных трудовых мигрантов в области судостроения и строительства в свете предстоящего 450-летия города Астрахани.
В то же время, учитывая, что в последние годы численность экономически активного населения области находится в пределах 500-520 тыс. чел., а численность занятого населения меньше 450 тыс. чел., в ближайшие 5-6 лет острой необходимости в привлечении иностранной рабочей силы область испытывать не будет [10]. По оценкам УФМС по Астраханской области, реальная потребность в привлечении иностранных работников составит не более 15 тыс. чел. Однако в ближайшие годы Астраханская область будет продолжать испытывать миграционную нагрузку. Подтверждением тому является анализ приведенных статистических данных, характеризующих ситуацию в регионе: значительное увеличение количества иностранных граждан, оформивших разрешение на работу, поставленных на учет.
Если в 2000-2004 гг. понятие «мигрант» в сознании местного населения ассоциировалось с торговлей на рынках, в ларьках, попрошайничеством, нищенством, различного рода «теневыми делами», то в последние годы оно применимо к таким сферам деятельности, как сельское хозяйство, строительство, судостроение [11]. Трудовые мигранты, прежде всего из среднеазиатских республик, фактически восстанавливают те экономические связи, которые после распада СССР были разорваны. Их профессиональные навыки, высокая работоспособность, своего рода аскетизм востребованы предпринимателями.
Таким образом, очевидно, что процесс внешней трудовой миграции будет развиваться, и в свете изменений в законодательстве его следует организовать в цивилизованных формах, на основе международного права и благожелательных межэтнических отношений.
Однако трудовые мигранты, занимая на рынках труда широкий спектр чернорабочих специальностей, на которые потенциально может претендовать любой местный житель Астраханской области независимо от квалификации, порождают у жителей области ощущение конкуренции со стороны мигрантов и чувство недовольства, несмотря на то, что местное население, как правило, на указанные рабочие места не претендует. Что касается количественных показателей, то простая логика подсказывает: в экономике, том или ином производстве не может быть вакуума. И если жители области уходят из отдельно взятой сферы производства, их места займут мигранты. Все это провоцирует достаточ-
но резкую реакцию определенной части населения области, политических сил и общественных организаций.
Таким образом, одной из первоочередных мер в области миграционной и социальной политики должна быть разъяснительная работа среди населения о роли миграционного притока для развития региона, улучшения экономической ситуации, в связи с чем одной из задач Т О ФМС России целесообразно считать взаимодействие со СМИ на основе предоставления информации о миграционных потоках, данных о половозрастном, этническом, образовательном и профессионально-квалифицированном составе и параллельно с этим -осуществление контроля за достоверным информированием о миграционных потоках.
Дальнейшему решению проблемы обустройства и социальной адаптации могли бы способствовать и такие меры, как создание информационной базы данных о потребности регионов России в работниках различного профиля и квалификации, наличии жилищных и производственных условий в местах предполагаемого их расселения, активизация роли средств массовой информации в формировании российского общественного мнения по благожелательному отношению к мигрантам.
Библиографический список
1. Андреев, Г. В. Незаконная миграция как критерий уровня взаимодействия правоохранительных органов [Текст] / Г. В. Андреев // Право и безопасность. - 2007. - № 1-2 (22-23). -
С. 34-47.
2. Послание Президента РФ Федеральному Собранию РФ [Текст]. - М., 2006.
3. С нелегальной миграцией - бороться, соотечественников - принять [Текст] // Наше время. - 2006. - 25-31 окт.
4. Федеральный закон от 6 марта 2006 г. № 35-ФЗ «О противодействии терроризму» [Текст] // СЗ РФ. - 2006. - № 11. - Ст. 1146.
5. Федеральный закон от 18 июля 2006 г. № 109-ФЗ «О миграционном учете иностранных граждан и лиц без гражданства в Российской Федерации» [Текст] // СЗ РФ. - 2006. - № 30. -Ст. 3285.
6. Федеральный закон от 18 июля 2006 г. № 110-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации» и о признании утратившими силу отдельных положений Федерального закона «О внесении изменений и дополнений в некоторые законодательные акты Российской Федерации» [Текст] // Российская газета. -2006. - 20 июля.
7. Федеральный закон от 18 июля 2006 г. № 121 «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации по вопросу совершенствования государственного управления в сфере миграции» [Текст] // СЗ РФ. - 2006. - № 31. - Ст. 3420.
8. Комарова, В. В. Новые федеральные законы Российской Федерации и правовой статус иностранных граждан [Текст] / В. В. Комарова // Юрист. - 2003. - № 2. - С. 42-46.
9. www.fmsao.astranet.ru
10. Неконтролируемая миграция меняет этнический состав юга России [Текст] // Волга. -2006. - 28 дек.
11. Отчет о деятельности администрации г. Астрахань за 2004 г. // http://astrakhan.astranet.ru
