CC BY
337
3.5. ПРОБЛЕМЫ ТЕРРИТОРИАЛЬНОГО ДЕЛЕНИЯ ИТАЛИИ
Шашкова Анна Владиславовна, кандидат юридических наук, доцент, доцент кафедры конституционного права, адвокат, почетный консул Сент-Винсента и Гренадин
Место работы: Московский государственный институт международных отношений (университета) МИД России
a.shashkova@inno.mgimo.ru
Аннотация: настоящая статья посвящена анализу проблемы территориального деления Италии. Автор рассматривает роль исторического развития Италии в формировании актуальной в настоящее время структуры деления государства. Наиболее значимому анализу в настоящей статье подвергается вопрос контроля над регионами со стороны центра. Статья указывает на статьи поступления дохода в региональные и местные бюджеты, рассматривает структуру распределения данных поступлений. Автор приходит к выводу об исторически обоснованном организованном территориальном делении государства и отсутствии необходимости в конституционных преобразованиях данного деления страны.
Ключевые слова: Италия, территориальное деление, провинции, коммуны, области.
ITALIAN TERRITORIAL DIVISION PROBLEMS
Shashkova Anna V., PhD in Law, associate professor, department of constitutional Law, Honorary Consul for St. Vincent and the Grenadines
Place of employment: Moscow State Institute of International Relations (University), Moscow Region Bar Lawyer
a.shashkova@inno.mgimo.ru
Abstract: the present article analyses the problem of territorial division of Italy. The author reviews the role of historical development of Italy and its importance in the formation of current structure in Italian regional division. The core part of the research is dedicated to the problem of control of the central power over Italian regions. The article shows the sources of income coming to regional and local budgets and the distribution structure of such incomes. The author resumes on the historically justified territorial division of the country and lack of necessity in constitutional amendments in the matter.
Keywords: Italy, territorial division, provinces, communes, regions.
Италия как единое государство окончательно сформировалась в 1870 году. Действующая Конституция 1947 года в части территориального деления государства несколько раз была изменена. Она определяет Италию как единое и неделимое государство. В то же время государство не только признает местные автономии, но и гарантирует самую широкую административную децентрализацию1. Ст. 114 Конституции Италии устанавливает деление Республики на государство, области, провинции, крупные города и коммуны. Она предусматривает автономию областей, провинций, крупных городов и коммун Италии, которая должна осуществляться в соответствии с принципами, предусмотренными Конституцией Италии.
Италия - децентрализованное унитарное государство. Особенность ее административно-территориального устройства в том, что:
- Италия - единое (унитарное) государство, разделенное на области;
- каждая область является автономией, что представляет собой редкое явление в мировой практике.
Таким образом, Италия, не являясь федерацией, совмещает в себе черты и унитарного государства (единство страны), и федерации (большая автономия областей2).
Конституционная норма и, прежде всего, конкретная практика государственного строительства дают основания рассматривать Италию как «государство областных автономий». При этом не раз в парламент Италии подавались законопроекты, предусматривающие федерализацию государства. В ноябре 1997 года комиссия одобрила законопроект «О федеральном устройстве Ита-
1 Шашкова А. В. Правительство Испании (органиационно-правовые проблемы). Дис. ... канд. юрид. наук: 12.00.02. - М. 2001. - 162 с.
2 Шашкова А. В. Конституционное право зарубежных стран, курс
лекций // М.: Линкор, 2008. С. 188.
лии». Однако процесс конституционной реформы, который предполагалось завершить к середине 1999 года, по прошествии двадцати лет так и не был завершен. Даная конституционная реформа, в первую очередь, нацелена на коренное изменение государственного устройства страны и системы ее управления. Согласно законопроекту итальянское государство превращается в федерацию с четырехуровневой структурой (государство, область, провинция, коммуна), а входящие в ее состав области становятся полноправными субъектами федерации. Коммуна становится первичной основой политико-территориальной системы государства. Исторические области Италии преобразуются в полноправные субъекты федерации с правом принимать собственные законы, иметь свой бюджет и налоговую систему, поддерживать внешнеполитические контакты. Законопроект предусматривает поступления в областные бюджеты не менее 50% всех финансовых доходов области. Широкие автономные права приобретают провинции, входящие в области. Они, наряду с областями, в частности, могут самостоятельно участвовать в выработке и реализации решений в рамках Европейского Союза.
Статьи законопроекта о федерализации страны составлены с несомненным прицелом на ускорение интеграции Италии в структуры ЕС. Решается и другая задача - новая федеральная структура призвана окончательно преодолеть историческое противостояние между промышленно развитым Севером и сравнительно отсталым Югом, а с другой стороны - смягчить сепаратистские настроения в северных областях, население которых требует большей политической и экономической самостоятельности3.
3 Шашкова А. В. Новый закон о выборах в Италии // Сборник научных трудов по итогам II Международной научно-практической конфе-
Социально-политические науки
1'2018
На основании данных предложений о конституционных преобразованиях Италии 80-х и 90-х годов ХХ века, а также устранения провинций из структуры территориального деления Республики, предложение по региональной структуре Италии выглядит следующим образом: регион Танаро, большой Торино, Валь д'Аоста, северный Вальсезия-Пьемонт, большой Милан, Инсубрия, Лигурия, западная Падания - город По, регион Гарда, восточная Падания - регион дельты Полезины, Трентино-Доломиты, Альто Адидже, Вене-то, Фриули-Иулия, Эмилия - большая Болония, Рома-ния, Тиренния, большая Флоренция, Этрурия, Умбрия, Марче, столица Рим, Чиочиария, Абруццо, Саннио, Неаполь - Кампания феликс, Кампания, Дауния, Пу-лия, Саленто, Базиликата, Калабрия, регион Стретто, ионическая Сицилия, западная Сицилия, северная Сардиния, средиземноморская Сардиния. Однако, несмотря на то, что с 1948 года ряд статей Конституции Италии Раздела V «Области, провинции коммуны» был изменен и отменен, пока Италия продолжает быть унитарным регионализированным государством.
В настоящее время Италия разделена на 20 областей: Пьемонт, Балле д'Аоста, Ломбардия, Трентино-Альто Адидже, Венето, Фриули-Венеция Джулия, Лигурия, Эмилия-Романья, Тоскана, Умбрия, Марке, Ла-цио, Абруцци, Молизе, Кампания, Пулия, Базиликата, Калабрия, Сицилия, Сардиния4. Пять областей (Трен-тино-Альто Адидже, Балле д'Аоста, Фриули-Венеция Джулия, Сицилия и Сардиния) обладают специальным статусом, предусматривающим более широкие полномочия и функции, связанные с геополитическими и этническими особенностями этих областей.
В момент возникновения итальянской республики в Италии было 19 областей, что в большой степени было следствием деления королевской Италии вследствие так называемой статистически-административной децентрализации. Особым статусом обладали регионы Фриули и Венеция Джиулия, которые объединились в Фриули-Венеция Джиулия и регионы Абруцци и Молизе, объединившиеся в регион Абруцци и Молизе. В 1963 году регионы Абруцци и Молизе снова разъединились. Таким образом, были образованы 20 областей в Италии. С другой стороны, область Трентино-Альто Адидже с 1972 года не осуществляет управление на уровне области, а осуществляет управление на уровне провинций Тренто и Больцано, что влечет за собой вопрос, не двадцать одна ли область в Италии. Однако формально количество областей Италии не поменялось - их так и осталось двадцать.
Каждая из 20 областей Италии обладает большими полномочиями и самостоятельно решает все вопросы, кроме общегосударственных (то есть все, кроме обороны, внешней политики, безопасности, госбюджета и т. д.).
Области, по ныне действующей Конституции, являются автономными образованиями с собственной властью и системой функций согласно принципам, установленным Конституцией. С юридической точки зрения регионы Италии:
- находятся в рамках конституционного поля, то есть предусмотрены Конституцией Италии;
- автономны, то есть обладают автономией разного уровня;
- авторитарны, то есть действуют в режиме административного права и обладают публичной властью;
ренции (10 октября 2015г.) «Основные проблемы и тенденции развития в современной юриспруденции», г. Волгоград, с. 25-27.
4 Шашкова А. В. Конституционное право зарубежных стран,
учебник // М.: Издательство Юрайт, 2017. С. 189.
- c необходимой принадлежностью, то есть состоящее из граждан, проживающих на данной территории.
Каждая область имеет официальный герб и флаг. Каждая область обладает своим уставом - статутом, в котором определены конкретные сферы областного регулирования, компетенция и внутренняя организация области, включая право законодательной инициативы и референдума, а также право принятия областных законодательных норм.
В Конституции определен перечень вопросов, по которым область вправе принимать собственные законы при условии, что такие законы не будут противоречить национальным интересам и интересам других областей. В круг предметов ведения области входят организация ведомств и административных учреждений, подчиненных области, территориальное устройство области, включая территории коммун, местная городская и сельская полиция, ярмарки и рынки, санитарные и больничные службы, благотворительные учреждения, ремесленное и профессиональное образование, музеи и библиотеки местного значения, градостроительство, туризм и гостиничное дело, дорожная сеть, транспортные пути и автомобильные дороги областного подчинения, сельское и лесное хозяйство, охота, навигация и пристани на местных водоемах, ремесла, а также другие вопросы, которые могут быть определены отдельными конституционными законами.
Области пользуются финансовой самостоятельностью, которую предполагалось серьезно расширить с принятием конституционного закона о федеральном устройстве Италии. Однако и по ныне действующему законодательству в распоряжение областей поступают местные налоги и доля от государственных налогов, определяемая в зависимости от конкретных потребностей области. В то же время область не может устанавливать собственные пошлины на ввоз, вывоз или транзит между областями, препятствовать свободному передвижению лиц и имущества, ограничивать право граждан заниматься своей профессией, служить или работать в любой части национальной территории.
Экономически северная, центральная и южная части Италии развиты неравномерно. Валовый внутренний продукт (ВВП) на душу населения согласно статистическим данным 2012 года составлял 121 на северо-востоке Италии [100 - средний показатель по Италии], 119 - на северо-западе, 108 - в центральной части Италии и 67 - на юге Республики, что составляет в евро 31,093 евро на душу населения на северо-востоке страны, 30,629 евро - на северо-западе, 27,940 евро - в центральной части и 17,415 евро на юге соответственно. При этом юг Италии лидирует по плотности населения. Число граждан, проживающих в данных частях Италии составляет 16139142 человека на северо-востоке Италии, 11664458 человек - на северо-западе, 12086829 человек - в центральной части Италии и 20900556 человек - на юге Республики. Таким образом, южная часть Италии, которая является наименьшей по территории и уровню ВВП на душу населения, является одновременно и наиболее густонаселенной.
Контроль центра в отношении деятельности органов областного управления, а также местного самоуправления осуществляется на основании конституционного закона № 3/2001 правительственным комиссаром, а также посредством судебного5 и прокурорского надзора за законностью принимаемых в области законов,
5 Шашкова А. В. Судебная и нотариальная системы Италии // Нотариус. - 2017. - №8. - С. 42-48.
6
регламентов и актов административного характера .
Правительственные комиссары располагаются в главных городах областей со специальным статутом, откуда осуществляют свои контрольные функции. В регионах с обыкновенным статутом часть полномочий правительственных комиссаров осуществляется префектами главных городов областей, а часть - непосредственно правительственными комиссарами. В случае выхода областями за пределы своей компетенции правительство Италии также может обратиться в Конституционный суд с запросом о конституционности того или иного акта. При выявлении нарушений Конституции и иных действий, противоречащих закону, либо в случаях отказа от смещения джунты и ее председателя, виновных в таких действиях, областной совет и другие органы местного самоуправления могут быть распущены.
В свою очередь области также могут поставить вопрос о конституционности того или иного акта государства перед Конституционным судом.
В целях координации действий центральной власти и местного самоуправления при Совете министров Италии создается специальный постоянный орган. Однако вопросы внешней политики и безопасности остаются в ведении центральных властей.
Провинции и коммуны по итальянскому законодательству одновременно являются территориальными единицами как государственного, так и областного деления. Их функции и полномочия регулируются в общегосударственном порядке на основании единого закона.
В соответствии со сложившейся трехступенчатой схемой разграничения полномочий и предметов ведения между органами власти, провинции и коммуны обладают самостоятельностью в решении конкретных вопросов, отнесенных к их компетенции. Области делегируют свои полномочия в сфере межкоммунальных отношений (сельское хозяйство, защита окружающей среды, водные и энергетические ресурсы, санитарная служба, дорожное строительство и транспорт и др.). В свою очередь на коммуны возложены функции так называемого «прямого регулирования». Сюда относятся внутрикоммунальные территориальные разграничения, социальное обеспечение, здравоохранение, градостроительство, землепользование, включая создание местных индустриальных зон.
Некоторыми дополнительными правами и полномочиями пользуются горные сообщества - ассоциации коммун, расположенных в горной местности.
В отдельную политико-административную категорию выделены некоторые крупные города (мегаполисы). К их числу относятся Рим, Милан, Турин, Флоренция, Генуя, Венеция, Болонья, Бари, Неаполь. К их ведению, наряду с провинциальными функциями, отнесены также прямое управление службами экономического развития, градостроительства, социальная сфера7.
В настоящее время в Италии насчитывается 103 провинции и немногим более 8 тысяч коммун. В среднем численность населения коммун колеблется в довольно широком диапазоне от 5 тысяч человек в наименьших до 500 тысяч и более человек в крупных коммунах.
6 Шашкова А. В. Констиутционно-правовые основы судебной власти в Италии / Конституционно-правовые основы судебной власти в зарубежных странах: коллективная монография; под ред. К.В. Карпенко. «МГИМО-Университет». 2017. 325 с. ISBN 978-5-9228-1626-7. c. 264-280.
7 Шашкова А. В. Понятие механизма государственного управления. Высшие и центральные органы публичной администрации в Испании. Юрист. 1999. №4. С. 6-12.
Таким образом, Италия представляет собой пример унитарного государства, наделившего свои регионы самостоятельностью. Данное историческое устойчивое положение свидетельствует о правильности выбранной формы. При этом постоянно проваливающиеся конституционные реформы по вопросу федерализации государства вызваны сепаратистскими требованиями ряда областей.
Статья проверена программой «Антиплагиат». Оригинальность 75,15%.
Список литературы:
1. Конституция Италии 1947 г.
2. Legge costituzionale 22 novembre 1999, №1 «Disposizioni con-cernenti l'elezione diretta del Presidente della Giunta regionale e l'autono-mia statutaria delle Regioni», pubblicata nella Gazzetta Ufficiale No. 299 del 22 dicembre 1999.
3. Legge costituzionale 18 ottobre 2001, №3 «Modifiche al titolo V della parte seconda della Costituzione», pubblicata nella Gazzetta Ufficiale n. 248 del 24 ottobre 2001
4. Legge costituzionale 26 febbraio 1948, №2 «Conversione in legge costituzionale dello Statuto della Regione siciliana, approvato col decreto legislative 15 maggio 1946, №455.
5. Legge 23 febbraio 1995, №43 «Nuove norme per la elezione dei con-sigli delle regioni a statuto ordinario», pubblicata nella Gazzetta Ufficiale №46 del 24 febbraio 1995.
6. Decreto-legge 13 agosto 2011, №138, pubblicato in Gazzetta Ufficiale
- serie generale - №188 del 13 agosto 2011.
7. Decreto Legislativo 18 agosto 2000, №267 «Texto unico delle leggi sull'ordinamento degli enti locali».
8. La Sentenza della Corte Constituzionale №313/2003. URL: http://www.giurcost.org/decisioni/2003/0313s-03.html.
9. Kremyanskaya E. A. Russian Constitutional Law / Elena A. Kremyan-skaya, Tamara O. Kuznetsova, Inna A. Rakitskaya. - Cambridge Scholars Publishing, 2014. - 230 p.
10. Shashkova A. V., Rakittskaya I. A., Pavlov E. Ya. Emergence and Activity of Legal Entities in Russia in the Pre-Revolutionary Period (comparative analysis), in Bylye Gody, 2017, Vol. 46, Is. 4, pp. 1333-1344.
11. Shashkova A. V. Russian Business Law. M. Lincor. 2007. C. 483.
12. Shashkova A. V. Study Manual on Bases of Russian Law // Cambridge Scholars Publishing. - 2015. - p.374.
13. Барабанов О. В. Тенденции развития региональной политики Италии / О.В. Барабанов // Вестник МГИМО-Университета. - 2012. -№1. - С. 61-67.
14. Волеводз А.Г. XIII Конгресс ООН по предупреждению преступности и уголовному правосудию: некоторые итоги / Библиотека криминалиста. Научный журнал. 2015. 6 (23). С. 268-282.
15. Иностранное конституционное право. Под редакцией В. В. Маклакова. Издательство «Юристъ», 1996.
16. Италия. Конституция и законодательные акты. М.: Прогресс, 1988.
17. Конституционное право зарубежных стран. Учебник для вузов. / Под ред. Баглая М. В., Лейбо Ю. И., Энтина Л. М. 3-е изд. -М.: НОРМА-ИНФРА-М, 2010.{Глава 18. Основы конституционного права Италии.}
18. Карпенко К. В. Конституционный совет в судебной системе Франции // Право и управление XXI век. - 2013. - №3. - С. 32-41.
19. Попов Н. Ю. Судебная система Италии // Судебные системы западных государств. М.: Наука, 1991 (гл. VI).
20. Шашкова А. В. Констиутционно-правовые основы судебной власти в Италии / Конституционно-правовые основы судебной власти в зарубежных странах: коллективная монография ; под ред. К. В. Карпенко. «МГИМО-Университет». 2017. 325 с. ISBN 978-5-9228-1626-7. c. 264-280.
21. Шашкова А. В. Новый закон о выборах в Италии // Сборник научных трудов по итогам II Международной научно-практической конференции (10 октября 2015г.) «Основные проблемы и тенденции развития в современной юриспруденции», г. Волгоград, с. 25-27.
22. Шашкова А. В. Правительство Испании (органиационно-правовые проблемы). Дис. ... канд. юрид. наук: 12.00.02. -М. 2001.
- 162 c.
23. Шашкова А. В. Конституционное право зарубежных стран, курс лекций // М.: Линкор, 2008. С. 188.
24. Шашкова А. В. Конституционное право зарубежных стран, учебник // М.: Издательство Юрайт, 2017. С. 189.
25. Шашкова А. В. Понятие механизма государственного управления. Высшие и центральные органы публичной администрации в Испании. Юрист. 1999. №4. С. 6-12.
