CC BY
169
УДК 332.146.2
Чайковская Нина Владимировна
Муромский институт (филиал) Владимирского государственного университета к.э.н., профессор кафедры экономики и организации производства e-mail: econom@mivlgu.ru Чайковский Дмитрий Валерьевич Муромский институт (филиал) Владимирского государственного университета к.э.н., доцент кафедры экономики и организации производства e-mail: econom@mivlgu.ru
ПРОБЛЕМЫ СТРАТЕГИЧЕСКОГО РАЗВИТИЯ МУНИЦИПАЛЬНЫХ ОБРАЗОВАНИЙ
Аннотация. В статье рассматривается процесс реализации стратегии развития муниципального образования. Представлены инструменты реализации муниципальной стратегии. Определены основные проблемы перехода к сбалансированным показателям стратегического развития.
Ключевые слова: Муниципальное образование, муниципальное
управление, муниципальная стратегия, система сбалансированных показателей, стратегическое развитие.
Tchaikovskaja Nina Vladimirovna Tchaikovsky Dmitry Valer’evich
Abstract. The article discusses the process of implementing the development strategy of the municipality. Tools are implementing municipal policies. The main problems of transition to a balanced scorecard for strategic development.
Keywords: Municipal education, municipal administration, municipal
strategy, balanced scorecard, strategic development.
Формулирование стратегии муниципальных образований - один из
самых неразработанных разделов теории муниципального управления.
Тем не менее, годами выработка наилучшей стратегии считалась не только ключевым, но и нередко единственным фактором успеха реализации муниципалитетом своих функций. Бесспорно, и в настоящее время выбор адекватной стратегии во многом обусловливает успех развития муниципальных образований.
Необходимо рассмотреть такую сторону стратегического управления развитием как процесс реализации стратегии, который по некоторым оценкам является более значимым, чем сама стратегия. Так, по результатам исследования всемирно известного журнала «Fortune» 70 % неудач стратегического развития связаны не с неудачной стратегией, а с неправильной ее реализацией.
Что следует понимать под словом «неправильная»? «Неправильная» -значит, не позволяющая реализовать стратегию. Хотя этого явно недостаточно. План стратегических преобразований должен быть не только осуществлен, но и сделано это должно быть эффективно, то есть в срок, с наилучшим соотношением результата и затрат и т. д. Кроме того, стратегия в ходе реализации должна проверяться и корректироваться в соответствии с изменяющимися внешними и внутренними факторами.
Так какой же инструмент реализации муниципальной стратегии предпочесть? Однозначно тот, который позволяет управлять всеми ключевыми сферами выработанной стратегии и, тем не менее, позволяет не сбиться с основного пути на достижение второстепенных целей.
Такой инструмент должен обеспечивать эффективность муниципального управления, а поэтому неизбежно должен строиться на показателях, детализирующих стратегию, так как невозможно эффективно управлять тем, что невозможно измерить.
Одновременно, исходя из трех наиболее распространенных групп критериев эффективности муниципального управления, можно прийти к выводу о том, что такой инструмент реализации стратегии должен
обеспечивать соответственно
- эффективную реализацию стратегии, направленной на повышение уровня и качества жизни населения;
- рациональное распределение имеющихся в распоряжении администрации муниципалитета ресурсов;
- эффективный контроль (а контроль, как известно, не приносит добавочной ценности) за работой подразделений и конкретных сотрудников администраций, а также систему мотивации на основе получаемых результатов.
Таким образом, эффективный механизм реализации муниципальной стратегии должен полно детализировать стратегию, строиться на показателях, имеющих (с целью определения приоритета расходования ресурсов) иерархию, содержать встроенный механизм контроля и обоснованную систему поощрений.
Таким механизмом является Система сбалансированных показателей (ССП).
Действительно, полная и всесторонняя детерминация стратегии и иерархичность показателей подразумевает сбалансированность показателей. Также ССП включает эффективный механизм оценки как успешности реализации стратегии, так и вклада в данный процесс всех его участников, что позволяет создать прозрачную систему мотивации.
ССП уже почти 15 лет успешно применяется в коммерческом секторе развития общества и успела доказать свою эффективность в подавляющем большинстве крупнейших корпораций мира. Применение ее в сфере муниципального управления пока не приняло массового характера.
Однако использование сбалансированных показателей в управлении стратегическим развитием ряда муниципальных образований США, Швеции. Бельгии и других стран Европейского Союза дало значительный положительный эффект. С накоплением опыта процесс внедрения ССП в некоммерческих организациях набирает обороты и в скором времени может
стать таким же распространенным, как и в коммерческом секторе.
Переход к сбалансированным показателям стратегического развития муниципальных образований (МО) осложняется особенностями МО как социально-экономических систем, в которых имеет место сложное сочетание интересов сообщества, власти и бизнеса, некоммерческий характер целей и отличный от корпоративного механизм принятия решений. Всё это делает невозможным простое перенесение эталонной модели ССП Нортона-Каплана в сферу муниципального управления. В то же время механизм формирования системы сбалансированных показателей для МО отсутствует, он еще не разработан.
Это во многом связано с коммерческой непривлекательностью для консультантов данной области применения ССП по сравнению с корпоративным сектором, неприменимостью стандартных методов и решений, а также с наличием значительного числа проблем при переходе к муниципальному управлению на основе сбалансированных показателей.
Выделим основные проблемы.
Следует отметить, что, наряду с общими для всех МО проблемами, на пути реализации каждого конкретного проекта по внедрению Сбалансированной системы показателей возникнут свои, особенные трудности. Роберт Каплан один из разработчиков ССП, в интервью журналу «Секрет Фирмы» накануне первого своего визита в нашу страну отметил, что «используя внешних консультантов, вы должны отдавать себе отчет в том, что это не их проект, что осуществляет его внутренняя команда».
Невозможно предусмотреть всех нюансов. Каждое МО индивидуально. Выявленные в данном исследовании проблемы служат той отправной точкой, от которой можно начать свой путь, стремясь разработать качественную ССП, но не стоит на ней завершать свой путь.
Основные проблемы перехода к сбалансированным показателям стратегического развития МО можно разделить на четыре группы (рис. 1).
Проблемы перехода к сбалансированным показателям стратегического развития муниципальных образований
Рис. 1 Группировка проблем перехода к сбалансированным показателям
стратегического развития МО
Проблемы неготовности муниципального образования к внедрению сбалансированных показателей стратегического развития.
В первую очередь в данную группу следует отнести проблемы, связанные с наличием качественной стратегии. Управление стратегией следует воспринимать не как статичный процесс внедрения однажды разработанных планов, а как динамичный процесс управления преобразованием.
Сбалансированная система показателей не может строиться в тот момент, когда у муниципального образования не разработана стратегия по той причине, что ССП - это инструмент для реализации уже разработанной стратегии. Конечно, система содержит обратную связь с «двойной петлей», что позволяет оперативно, основываясь на фактическом положении, корректировать стратегию, но система ни в коем случае не является механизмом разработки стратегии.
Для муниципальных образований, уже разработавших и согласовавших стратегию, подход, основанный на сбалансированных показателях, помогает осуществлять стратегию быстрее и эффективнее, чем при использовании какого-либо другого известного в настоящее время способа.
Следование стратегии должно быть всеобъемлющим, то есть осуществляться на всех уровнях. Таким образом, администрация муниципалитета должна быть готова к масштабному каскадированию
общекорпоративной Сбалансированной системы показателей (вплоть до уровня рабочих групп и даже отдельных сотрудников). Это кажется очевидным, но игнорирование этой истины является одной из главных причин неудач в деле реализации стратегии. Воплощение в реальность отмеченного подхода требует готовности всех членов коллектива к изменению их повседневной деятельности.
Еще одна проблема - это отсутствие у руководства администраций МО единого понимания существа стратегии. Руководители расходятся во мнениях о том, кто является их целевыми клиентами, как дифференцировать приоритеты деятельности, какова роль новаций и сервисов в стратегии и т. д.
Это приводит к длительному процессу согласования целей основополагающей проекции ССП. Однако несомненным достоинством перехода к сбалансированным показателям является полное разъяснение и документирование того, какой должна быть стратегия и что именно необходимо выполнить для достижения поставленных целей, то есть согласование позиций всех и в первую очередь главных работников.
Не менее важной для всех стран и организаций является требование, предъявляемое ССП к зрелости управления и готовности руководителей изменить привычные механизмы управления. В частности, это предполагает отказ от авторитарности. Многие руководители местных органов власти, привыкшие держать подчиненных «на контроле» (что часто вполне обосновано), опасаются отмены традиционного жесткого административного характера управленческих связей.
Типичная ошибка российских организаций и в том числе МО заключается в том, что они, не отладив стандартные бизнес-процессы, пытаются управлять эффективностью этих процессов (Сбалансированная система показателей - это инструмент управления не только реализацией стратегии, но и эффективностью стратегии).
Это напоминает попытки разработать наиболее успешный способ езды на велосипеде с квадратными колесами. Такой способ, конечно, можно
найти, но результативность его применения на порядки ниже замены квадратных колес круглыми.
В данную группу проблем входит также несвоевременность внедрения ССП. Это касается муниципалитетов, находящихся в острой кризисной ситуации, администрации которых должны в первую очередь решать текущие оперативные задачи, а не заниматься реализацией стратегии развития. Тем не менее, если кризис носит хронический и системный характер и не грозит немедленным крахом МО, стратегическое развитие - это именно тот путь, идя по которому следует бороться с подобными трудностями. В то же время именно редкость действительно критических ситуаций в работе муниципальных органов власти приводит к нежеланию со стороны руководства менять сложившуюся систему управления (что, несомненно, является трудоемким и сложным процессом) при отсутствии острой в том необходимости.
Технические ограничения связаны с типичным отставанием уровня информационных систем (а также компьютерной грамотности сотрудников) органов местного самоуправления от компаний коммерческого сектора. В условиях, когда для крупной управленческой структуры внедрение ССП требует развитых систем предоставления и обработки информации, данное обстоятельство способно затормозить широкое использование сбалансированных показателей, в том числе их каскадирование на все уровни администрации. Наличие качественной информационной системы, являющейся источником - различных данных, значительно упрощает процесс определения ключевых показателей эффективности.
Проблемы качества системы показателей связаны с наличием связей внутри системы, интеграцией ССП в общую систему управления, качеством и сбалансированностью показателей.
Прежде всего, необходимо постоянно помнить, что ССП выделяет только самые существенные сферы деятельности организации, важнейшие цели и ключевые показатели. Следует отсекать всё второстепенное, сокращая
количество как целей, так и показателей до необходимого и достаточного минимума, во избежание распыления усилий и ресурсов на некритичные для МО задачи.
Количество показателей должно быть ограниченным также по соображениям реальности их выполнения и качества мониторинга. Кроме того, показатели должны стимулировать сотрудников на осуществление соответствующих действий.
Нельзя забывать, что для муниципальных образований значительная часть деятельности этой социально-экономической системы складывается не из материальных аспектов, а из таких комплексных (материальнонематериальных) составных частей как качество персонала, используемых систем, бизнес-процессов, инноваций, отношений с сообществом и бизнесом.
Проблемы, связанные с человеческим фактором
В отношении процесса внедрения это прежде всего возложение ответственности за реализацию проекта на менеджеров среднего звена при отстранении высшего звена.
При отсутствии поддержки на самом верху долгосрочный проект, коренным образом перестраивающий систему управления, затрагивающий всех работников организации, требующий значительных усилий и ресурсов, просто не может быть реализован.
С другой стороны, диктат высшего руководства также недопустим. Внедрение сбалансированных показателей должно стать общим делом всей команды. Если рядовой сотрудник будет воспринимать Сбалансированную систему показателей как еще одну инициативу руководства, эффективность участия этого сотрудника в проекте резко снизится. Команда главных руководителей должна стать открытой для коммуникаций и стремиться наладить эффективное общение как с отдельными подразделениями организации, так и с каждым работником.
Проблемы взаимодействия стейкхолдеров
В большинстве стратегий муниципальных образований определяется
совокупность целей и направлений развития, но обычно не задается, каким образом происходит реализация стратегии и кто ее осуществляет.
Как правило, не определяется место и роль местного сообщества и бизнеса в реализации стратегии, схемы взаимодействия власти и прочих стейкхолдеров четко не детализированы.
Местное сообщество и бизнес оказываются не включенными в процесс реализации стратегии, а если и включены, то в режиме оповещения общественности о том, куда собирается двигаться местная власть и что делается в этом направлении. Однако это пассивный режим взаимодействия, который чреват выбором принципиально неверного направления развития.
Один из вариантов решения данной проблемы предложен в рамках реализации программы «Стратегия развития муниципальных образований Владимирской области», где разработана принципиальная схема постоянного участия сообщества в стратегическом планировании развития муниципалитета.
Однако само по себе участие в планировании не гарантирует учета интересов сообщества и бизнеса в ходе деятельности местной власти по реализации выработанной стратегии. Необходим инструмент сопоставления фактически проводимых мероприятий и достигаемых благодаря им результатов с намеченными при участии всех стейкхолдеров стратегическими целями развития муниципального образования. Таким инструментом является ССП.
Список использованных источников
1. Веснин В.Р. Стратегическое управление: учеб. / В.Р.Веснин. - ТК «Велби», Проспект. - 2004. - 328 с.
2. Гапоненко А.Л. Стратегия социально-экономического развития (страна, регион, город): учеб. пособие / А. Л .Гапоненко. - М.: Изд-во РАГС, 2001.- 224 с.
3. Гранберг А.Г. Основы региональной экономики: учеб. для вузов. - 4
изд. / А.Г.Гранберг. - М.: Изд. дом ГУ ВШЭ, 2004
