CC BY
294
УДК 332.144
проблемы совершенствования системы прогнозирования и планирования социально-экономического развития страны и регионов
В. В. МИЩЕНКО,
кандидат экономических наук,
профессор кафедры региональной экономики
E-mail:Ikmischenko@mail. ru
л. и. кукарская,
аспирант кафедры региональной экономики
E-mail: Lkukarskaya@mail. ru
Алтайский государственный университет
Центральной проблемой современной России является определение и обоснование стратегического выбора социально-экономического развития страны, формирование стратегических целей и механизмов их достижения. Планирование и прогнозирование позволяют определить основные направления будущего развития государства, его место и роль в мировом экономическом и политическом пространстве. В статье проведена оценка современного состояния системы планирования и прогнозирования.
Ключевые слова: планирование, прогнозирование, стратегия, план, прогноз.
Выход России на траекторию устойчивого роста экономики возможен на основе концентрации имеющихся ресурсов на прорывных направлениях формирования нового технологического уклада, декриминализации рыночной среды и обеспечения добросовестной конкуренции, многократного повышения инновационной и инвестиционной активности, кардинального улучшения качества государственного регулирования, подъема трудовой, творческой и предпринимательской энергии людей. В основе таких преобразований должна лежать
эффективно функционирующая система стратегического управления, с помощью которой будут четко и ясно поставлены стратегические цели социально-экономического развития страны на долгосрочную перспективу, определены пути достижения этих целей и механизм их реализации.
Первая в истории страны Концепция долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года (далее — Концепция) была разработана и утверждена распоряжением Правительства РФ от 17.11.2008 № 1662-р в разгар кризисного обвала российского финансового сектора и промышленности. Вспомним, что в это время в России фондовый индекс РТС упал за полгода более чем в 4 раза, произошла девальвация рубля, объем промышленного производства снизился на 20 %. Между тем подготовка Концепции заканчивалась в основном в первые девять месяцев 2008 г., когда еще были иллюзии, что Россия останется «тихой гаванью» в буре приближающегося мирового экономического кризиса [4].
В результате уже в момент принятия Концепции ее неадекватность была совершенно очевидной:
шок для российской экономики осенью 2008 г. оказался очень сильным. Принятие заведомо утопичной концепции преследовало чисто политические цели: государство стремилось продемонстрировать устойчивость выбранного долгосрочного курса, несмотря на происходящие кризисные явления.
В посткризисном периоде развития российской экономики (с конца 2010 г.) стало очевидным, что кризис не просто привел к временному спаду основных экономических показателей, а существенно скорректировал их докризисную динамику, темп прироста ВВП с 6—7 % годовых упал до 3—4,5 %. По силе воздействия кризиса на экономический рост, государственный бюджет и финансовую систему наша страна обошла все экономически развитые страны мира [12].
Главная причина слабости экономики России—ее зависимость от цен на сырьевые ресурсы. Для оценки эффективности и перспектив экономики государства (в том числе результатов проводимых реформ) важно учитывать не только величину ВВП, но и его структуру, т. е., за счет каких видов деятельности он получен. Рост ВВП России начиная с 2000 г. в значительной мере обусловлен ростом мировых цен на энергоресурсы и металлы, ростом экспорта нефти. Сегодня в экономике России отрасли топливно-энергетического комплекса, по разным оценкам, обеспечивают почти треть объема ВВП и около 40 % налоговых и таможенных поступлений в бюджет [2]. В сложившейся ситуации необходима глубокая корректировка социально-экономической политики, в противном случае Россию неизбежно ждет вялотекущий рост и усиливающееся экономическое отставание от других стран.
Пока еще действующая Концепция фактически подтверждает сложившиеся до кризиса тенденции социально-экономического развития, при этом все прогнозы развития и цели, заложенные в ней, в том числе инновационного прорыва, в силу кризисных явлений оказались утопичными по своей сути. В феврале 2011 г. Президентом и Правительством Российской Федерации была инициирована работа по пересмотру Концепции долгосрочного социально-экономического развития, которую планируют завершить до конца 2011 г.
История разработки ключевого стратегического документа, призванного определить будущее развитие России в долгосрочной перспективе, подчеркивает неполноценность существующей системы стратегического планирования и прогнозирования социально-экономического развития страны. От-
сутствие достаточно полного научно-методического и организационного обеспечения планово-прогнозной деятельности приводит к принятию концептуальных и программных документов, цели которых не могут быть достигнуты из-за отсутствия реальных экономических предпосылок и конструктивных предложений по решению поставленных задач.
Важнейшим недостатком стратегических документов будущего развития страны в долгосрочном периоде является сохранение принципа планирования и прогнозирования «от достигнутого». Здесь логика принятия решений действует исходя из принципа: сложившаяся ситуация и имеющиеся предпосылки обусловливают цели развития. В этой связи трудно ожидать инновационного прорыва России в число развитых стран мира в обозримой перспективе. Поэтому, на взгляд авторов, нужно менять подход к долгосрочному прогнозированию. Движение вперед должно задаваться исходя из конечной главной цели, которой требуется достичь за определенный период времени [13].
Применяемые методологические подходы при прогнозировании социально-экономического развития России могут быть успешно использованы для разработки прогнозов на краткосрочный период. Ставшая уже привычной методологическая система прогностической практики, согласно которой прогнозный процесс осуществляется по линии «из прошлого — в будущее», может дать множество вероятностных сценариев развития на отдаленную перспективу: оптимистичных, пессимистичных, инерционных, модернизационных, но все они будут нести на себе груз проблем прошлого и настоящего и проецировать их с помощью различных допущений на будущее. На долгосрочную перспективу прогнозировать будущее лучше из будущего, при таком подходе целевой образ освобождается от груза проблем прошлого, появляется возможность увидеть то, что находится за пределами эмпирического восприятия. Это позволяет как бы сверху, из будущего, с единой точки зрения получить целостный, качественно новый взгляд на любую проблему сегодняшнего и завтрашнего дня, и на всю цепочку эволюционных преобразований, вплоть до достижения цели.
Сегодня Россия состоит из 83 территориально, политически и экономически обособленных субъектов Федерации, при этом связанных целями общего развития. В этих условиях неоспорима направляющая и координирующая значимость общегосударс-
твенной системы стратегического планирования и прогнозирования, обеспечивающей формирование важнейших общенациональных приоритетов и ориентиров социально-экономического развития РФ и ее регионов.
Изменение политического устройства и реформирование экономики России, начавшиеся в 1990-х гг., привели к существенному изменению роли регионов в системе государственного управления. Регионы стали субъектами самостоятельного принятия политических, экономических, социальных, культурных и иных решений, но при этом остались важнейшими сегментами национальной экономики, развитие которых в совокупности определяет будущее всей Федерации. Отраслевой принцип управления экономикой страны, преобладавший в социалистической (административно-командной) системе, заменен региональным принципом, предполагающим государственное регулирование через субъекты Федерации, объединенные в федеральные округа.
Накопленный десятилетиями опыт централизованного планирования и прогнозирования народнохозяйственного комплекса СССР на первом этапе реформирования государственного устройства России не был принят во внимание как не отвечающей рыночному характеру развития экономики. В основу государственного управления были положены рыночные методы саморегулирования экономических процессов, которые со временем не оправдали себя. Ошибочным было представление о планировании как требующем обязательного формирования государственной бюрократизированной плановой подсистемы, периодической разработки директивных планов, жесткого контроля за выполнением их нормативов и т. п. Ломка системы директивного планирования — не есть отказ от макроэкономического планирования вообще. В рыночных условиях меняется лишь характер институциональной организации планирования, а потребность в предвидении и контроле общественного сознания над будущим развитием социально-экономических процессов сохраняется при любом типе общественного производства.
Надежды на саморегулирование рынка, эффективность неолиберальных идей вошли в противоречие как с реальной практикой развитых рыночных экономик, так и с внутренними потребностями развития Российского государства. В результате был запущен процесс формирования новой системы прогнозирования и планирования в России,
который начался в 1995 г. с выходом Федерального закона от 20.07.1995 № 115-ФЗ «О государственном прогнозировании и программах социально-экономического развития Российской Федерации» [9]. В нем были определены цели, содержание и общий порядок разработки государственных прогнозов и программ социально-экономического развития Российской Федерации. Закон действует по настоящее время и требует серьезной актуализации с учетом современного развития страны.
Система прогнозирования, сложившаяся на сегодняшний день в России, в отличие от централизованного планирования и прогнозирования народно-хозяйственного комплекса СССР освобождена от серьезного недостатка прошлого, заключавшегося в отсутствии самостоятельных региональных прогностических исследований. В советской экономике преобладал отраслевой принцип управления и планирования, приоритет общегосударственных политических целей. Поэтому регионы имели крайне ограниченные права в хозяйственной сфере. Сегодня становится понятно, что отраслевой принцип управления должен дополняться, а в целом ряде случаев и перекрываться региональным принципом, в основе которого лежит сбалансированное развитие экономики в регионе.
В условиях федеративного устройства государства важнейшей функцией органов государственной власти РФ стала разработка научно обоснованных прогнозов, стратегий, концепций и программ социально-экономического развития страны и регионов. Законодательно установлено, что на основе документов федерального уровня определяются цели социально-экономического развития субъектов Федерации, уточняются программные мероприятия и приоритеты в развитии экономики на региональном уровне. Документы стратегического планирования федерального уровня должны давать основные ориентиры и помогать субъектам Федерации самостоятельно определять свой вектор развития, отвечающий как региональным, так и общенациональным интересам.
Выступая составным элементом государственного регулирования экономики страны, прогнозирование социально-экономического развития региона призвано предвидеть будущее состояние экономической и социальной сфер, определять направления развития регионального комплекса и его структурных составляющих. Результаты прогнозирования используются региональными органами
государственной власти для обоснования целей и задач социально-экономического развития, выработки соответствующей региональной политики, разработки стратегических документов.
Правовое регулирование прогнозирования, планирования и программирования социально-экономического развития РФ и ее субъектов осуществляется в соответствии со следующими нормативными правовыми актами:
> Федеральным законом от 20.07.1995 N° 115-ФЗ «О государственном прогнозировании и программах социально-экономического развития Российской Федерации»;
> Бюджетным кодексом Российской Федерации РФ от 31.07.1998 № 145-ФЗ [1];
^ Градостроительным кодексом Российской Федерации от 29.12.2004 № 190-ФЗ;
> Указом Президента РФ от 12.05.2009 № 536 «Об основах стратегического планирования в Российской Федерации» [7];
> распоряжением Правительства РФ от 17.11.2008 № 1663-р «Основные направления деятельности Правительства Российской Федерации на период до 2012 года»;
> приказом Министерства регионального развития РФ от 27.02.2007 № 14 «Об утверждении Требований к стратегии социально-экономического развития субъекта Российской Федерации»;
> постановлением Правительства РФ от 22.07.2009 № 596 «О порядке разработки прогноза социально-экономического развития Российской Федерации»;
^ постановлением Госкомстата России от 26.12.1996 № 149 «Об утверждении Унифицированной системы показателей, характеризующей социально-экономическое развитие города, района, сельского поселения, для разработки прогнозов развития этих населенных пунктов». Указ Президента РФ от 12.05.2009 № 536 «Об основах стратегического планирования в Российской Федерации» является ключевым методологическим документом для организации работы федеральных и региональных органов государственной власти по реализации стратегических национальных приоритетов на федеральном, региональном и отраслевом уровнях.
Стратегические национальные приоритеты определяются Стратегией национальной безопасности Российской Федерации, которая разрабатывается на
перспективу до 20 лет с уточнением каждые 5 лет. Стратегия национальной безопасности Российской Федерации до 2020 года, утвержденная Указом Президента РФ от 12.05.2009 № 537, — официально признанная на сегодняшний день система стратегических приоритетов, целей и мер в области внутренней и внешней политики, определяющих состояние национальной безопасности и уровень устойчивого развития государства на долгосрочную перспективу.
Концептуальные положения в области обеспечения национальной безопасности базируются на фундаментальной взаимосвязи и взаимозависимости Стратегии национальной безопасности Российской Федерации до 2020 года и Концепции долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года. Концепция должна определять стратегические цели и приоритеты социально-экономического развития Российской Федерации, пути, способы и средства их достижения; разрабатывается на перспективу до 20 лет с внесением уточняющих корректировок каждые 6 лет.
Отдельные направления социально-экономического развития Российской Федерации детализируются на перспективу до 10 лет в стратегиях (программах) развития отдельных секторов экономики, приоритетных национальных проектах, межгосударственных программах, в федеральных (ведомственных) целевых программах и др.
Алгоритм подготовки ключевых документов планирования и прогнозирования социально-экономического развития РФ приведен на рис. 1.
Из рис. 1 видно, что разработка документов стратегического и текущего индикативного планирования базируется на предплановых прогнозных расчетах, содержащих сценарные условия и прогноз социально-экономического развития России на долгосрочную, среднесрочную и краткосрочную перспективы. Прогнозные параметры рассчитываются для нескольких сценарных вариантов. Де-факто в основу вариантных сценариев развития экономики Российской Федерации на долгосрочный и среднесрочные периоды положена различная динамика цен на нефть с рассмотрением трех вариантов развития ситуации, что свидетельствует о существенной зависимости социально-экономического развития России и ее стратегических планов от цен на углеводородное сырье.
Распределение полномочий между органами федерального уровня, участвующими в процессе раз-
Рис. 1. Схема подготовки ключевых документов планирования и прогнозирования социально-экономического развития РФ
работки и согласования документов стратегического планирования и прогнозирования социально-экономического развития РФ, представлено в табл. 1.
Базовыми документами стратегического планирования на региональном уровне являются стратегии (концепции) развития федеральных округов, стратегии (комплексные программы) социально-экономического развития субъектов РФ, разрабатываемые с учетом задач обеспечения национальной безопасности на перспективу 10 лет и 5 лет соответственно. Начальный этап подготовки документов планирования предполагает проведение прогнозных исследований.
В соответствии с нормами федеральных законодательных актов прогнозы социально-экономического развития России и регионов разрабатываются ежегодно по поручениям Правительства РФ и в соответствии с порядком разработки прогноза социально-экономического развития РФ, в котором определяются последовательность, основные этапы разработки прогнозных документов и состав
участников этой работы. Организация процедуры формирования прогнозов на всех уровнях возложена на Министерство экономического развития Российской Федерации.
Минэкономразвития России разрабатывает и доводит до регионов методические рекомендации по разработке показателей прогнозов социально-экономического развития субъектов РФ. Следуя рекомендациям Минэкономразвития России, региональные органы власти рассчитывают прогнозные показатели и определяют сценарные условия с учетом результатов прогнозирования экономики страны.
В процедуре разработки прогнозов социально-экономического развития субъектов РФ выделяется три этапа:
1-й этап — разработка региональных сценариев социально-экономического развития на основе анализа социально-экономической ситуации в регионе за предыдущий период и оценки влияния внешних и внутренних факторов на развитие в предстоящем периоде;
Источник: презентация «Система государственного стратегического планирования», подготовленная Министерством экономического развития Российской Федерации, размещена на сайте URL: http://www. economy. gov. ru.
Таблица 1
Ключевые полномочия участников процесса государственного стратегического планирования и прогнозирования социально-экономического развития Российской Федерации
Исполнительный орган государственной власти Полномочия по государственному стратегическому планированию и прогнозированию социально-экономического развития
Президент РФ 1. Определяет приоритеты и цели социально-экономического развития. 2. Осуществляет внешний стратегический контроль функционирования системы государственного стратегического планирования
Правительство РФ 1. Утверждает документы государственного стратегического планирования. 2. Обеспечивает реализацию документов государственного стратегического планирования
Совет Безопасности РФ Проводит экспертизу документов государственного стратегического планирования в части соответствия их положений стратегическим национальным приоритетам обеспечения национальной безопасности
Счетная Палата РФ Оценивает эффективность расходования бюджетных средств в рамках достижения целей социально-экономического развития Российской Федерации
Минэкономразвития России 1. Разрабатывает стратегические документы (концепцию долгосрочного развития, основные направления деятельности Правительства РФ, долгосрочный и среднесрочный прогнозы). 2. Обеспечивает координацию, методическое обеспечение и согласование работ в процессе разработки стратегических документов федерального и регионального уровней
Минфин России 1. Разрабатывает долгосрочную бюджетную стратегию Российской Федерации. 2. Осуществляет мониторинг и оценку эффективности реализации долгосрочной бюджетной стратегии Российской Федерации
Минрегион России 1. Разрабатывает концепцию совершенствования региональной политики в Российской Федерации. 2. Обеспечивает координацию, методическое обеспечение и согласование работ в процессе разработки стратегических документов федерального и регионального уровней
2-й этап—разработка предварительного варианта основных показателей прогноза социально-экономического развития субъекта РФ с учетом сценарных условий функционирования российской экономики;
3-й этап — разработка уточненных показателей прогноза социально-экономического развития субъекта РФ (с учетом результатов рассмотрения в Правительстве РФ предварительного прогноза развития страны, оценки социально-экономической ситуации в текущем году, а также уточненных макроэкономических прогнозных оценок).
Важное значение для согласованного взаимодействия федеральных органов государственной власти с региональными в процессе формирования стратегии развития региона и ее реализации, в том числе создания условий для привлечения дополнительных ресурсов, необходимых для достижения стратегических целей, приобретают документы стратегического планирования федерального уровня: ^ Стратегия национальной безопасности Российской Федерации до 2020 года, утвержденная Указом Президента РФ от 12.05.2009 № 537; > Концепция долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года, утвержденная рас-
поряжением Правительства РФ от 17.11.2008 № 1662-р;
^ Сценарные условия функционирования экономики Российской Федерации, основные параметры прогноза социально-экономического развития Российской Федерации на 2011 год и плановый период 2012 и 2013 годов, разработанные Минэкономразвития России; ^ Прогноз социально-экономического развития Российской Федерации на 2012 год и плановый период 2013—2014 годов, разработанный Минэкономразвития России. При подготовке прогнозных материалов субъекты РФ также учитывают прогнозы развития муниципальных образований. В настоящее время на федеральном уровне отсутствуют нормативные правовые акты, определяющие хотя бы самые общие требования к составу, содержанию и порядку подготовки документов стратегического планирования социально-экономического развития муниципальных образований. Для формирования общих подходов при разработке прогнозов, программ и планов социально-экономического развития на территории регионов, обеспечения интеграции прогнозно-плановых документов муниципальных
-45
приоритеты и безопасность
образований органами государственной власти субъектов Федерации разрабатываются нормативные документы, учитывающие региональные особенности [6, 14].
Так, например, закон Алтайского края от 09.02.2011 №2 19-ЗС «О стратегическом планировании социально-экономического развития Алтайского края» (далее — закон от 09.02.2011 № 19-ЗС) [10] устанавливает правовые и организационные основы стратегического планирования социально-экономического развития Алтайского края, определяет состав документов стратегического планирования, порядок осуществления процедуры разработки, рассмотрения, утверждения, контроля за их реализацией, а также полномочия участников процесса стратегического планирования (рис. 2).
В законе от 09.02.2011 №19-ЗС под прогнозированием социально-экономического развития региона понимается деятельность по разработке научно обоснованных представлений о направлениях
и результатах социально-экономического развития Алтайского края и муниципальных образований, определению параметров социально-экономического развития, которые обеспечивают реализацию целей социально-экономического развития Алтайского края.
Муниципальные образования края для разработки территориальных прогнозов обеспечиваются необходимыми материалами: сценарными условиями, основными параметрами прогноза развития края и индексами цен и тарифов, а также программным обеспечением и методическими рекомендациями. Показатели прогнозов муниципальных районов и городских округов согласовываются в Главном управлении экономики и инвестиций Алтайского края в установленном законодательно порядке [8].
Прогнозирование социально-экономического развития Алтайского края является одним из трех основных составных элементов системы стратегического планирования региона. Ответственность за
Стратегическое планирование социально-экономического
развития (СЭР)
...............
Алтайское краевое Законодательное Собрание (АКЗС)
1. Законодательное регулирование.
2. Утверждение стратегии на долгосрочный период и программы на среднесрочный период.
3. Контроль за реализацией стратегии и программы
Органы местного самоуправления
1. Участие в процессе разработки и реализации документов стратегического планирования (СП).
2. Разработка и утверждение документов СП муниципального образования
Общественные, научные и иные организации
Прогнозирование СЭР
Г
Программно-
целевое планирование
Стратегический контроль
Администрация края
1. Реализация единой экономической политики.
2. Определение целей развития, приоритетов политики, способов достижения.
3. Определение порядка разработки и мониторинга документов СП.
4. Мониторинг и оценка реализации документов СП.
5. Подготовка документов СП: схем территориального планирования; отраслевых стратегий; долгосрочной целевой программы; краевых программ; ведомственных целевых программ
Исполнительные органы власти
1. Разработка и реализация документов СП.
2. Мониторинг реализации документов СП.
3. Осуществление стратегического контроля
Рис. 2. Схема системы стратегического планирования социально-экономического развития Алтайского края 46 НАЦИОНАЛЬНЫЕ ИНТЕРЕСЫ: приоритеты и безопасность
разработку прогнозов социально-экономического развития законом от 09.02.2011 № 19-ЗС закрепляется за органами исполнительной власти.
Важным элементом системы прогнозирования и планирования, призванным обеспечить ее эффективность, является стратегический контроль [11]. Функцию контроля выполняют исполнительные органы власти, участвующие в разработке документов стратегического планирования, в том числе прогнозных. При этом законодательством не регулируется механизм оценки достоверности и обоснованности прогнозов, не определена ответственность за необоснованное несоответствие прогнозов реальному развитию событий, неясно, в каких случаях должна наступать данная ответственность и кто контролирует процесс прогнозирования и планирования со стороны независимых органов.
Деятельность региональной государственной власти при разработке прогнозов должна основываться на объективной оценке разнородных факторов, оказывающих влияние на социально-экономические процессы в регионе, что является результатом проведенных научных исследований. Выявление долговременных тенденций и определение влияния долговременных факторов на ход развития экономики должны быть многовариантными. Причем оптимистический и пессимистический варианты следует также просчитывать по нескольким сценариям [5].
Практика показывает, что прогнозирование в регионах в современных условиях сводится к расчету территориальных показателей на основе сценарных условий и макроэкономических параметров, разработанных Минэкономразвития России. Таким образом, процесс территориального прогнозирования в последние годы превратился в процедуры заполнения присылаемых из Минэкономразвития России форм, а сам прогноз представляет набор таблиц, которые экономические органы должны в определенные сроки предоставить в Минэкономразвития России.
Действующая система прогнозирования построена исходя из потребностей управления федерального уровня. Минэкономразвития России формирует систему показателей региональных прогнозов, основываясь на предложениях своих департаментов. При этом потребности органов власти самих субъектов РФ не учитываются. Поскольку, как вытекает из государственной региональной экономической политики России, вся более значительная часть
экономических и социальных проблем относится к компетенции субъекта РФ, действующая система прогнозирования не охватывает многих жизненно важных территориальных проблем. В частности, за рамками централизованного прогноза остаются такие вопросы, как использование природных ресурсов, внутрирегиональная дифференциация экономического и социального положения, финансовое положение предприятий различных отраслей, интенсивность оттока финансовых ресурсов, инвестиционная привлекательность региона и ряд других вопросов, имеющих принципиальное значение.
Прогнозные исследования будущего состояния региональной системы и использование их результатов, как для разработки долгосрочной стратегии, так и в рамках текущей экономической политики, предполагают наличие в субъекте РФ развитой системы социально-экономического и научно-технического прогнозирования. Это означает, что прогнозирование не должно представлять собой фрагментарных и слабо связанных между собой исследований ограниченного числа ведомств органов государственной власти, для каждой цифры в прогнозе требуется научное объяснение. Роль научных учреждений в региональной системе прогнозирования законодательно не определена, а значит, прогнозы не имеют научного обоснования.
Проблема надежности прогнозов в условиях изменения внутренней и внешней среды для любой региональной экономической системы является ключевой при выработке долгосрочных стратегий и программ их развития. При этом очевидно, что точно и однозначно предусмотреть временные параметры, характер изменения и степень влияния всех факторов в их взаимозависимости практически невозможно.
Будущее не является безусловным, и представление о нем носит вариантный характер. Понимание содержательных сценариев, осмысление вероятного развития, альтернатив и причин их возникновения позволяют принимать эффективные решения.
Социально-экономические процессы, выступая объектами прогнозного исследования, как правило, сравнительно легко поддаются видоизменению с помощью действий на основе решения, принятого с учетом прогноза. Именно это обстоятельство делает методологически несостоятельной ориентацию прогноза на получение безусловного предсказания: любое предвосхищение возможного будущего реального состояния прогнозируемого объекта, а также решения и действия
на основе такого предсказания видоизменят исходное состояние, и прогноз станет недостоверным.
Тем не менее многие процессы, теоретически поддающиеся управлению, на практике развиваются стихийно, что дает основание применять к ним методы прогнозирования. При этом следует иметь в виду, что стихийность протекания анализируемого процесса может смениться строго контролируемым целенаправленным развитием. Такие изменения могут осуществляться как волевым порядком, так и с учетом научного анализа, диагноза и прогноза исследуемого явления. Прогноз должен быть ориентирован не на безусловное предсказание, а на содействие оптимизации принимаемых решений.
Использование технологии поискового и телеологического прогнозирования позволяет получить многосторонние данные на этапах целеполагания, проектирования, планирования и управления в целом. В результате поискового прогнозирования выявляются перспективные проблемы, с помощью телеологического прогнозирования определяются пути их решения средствами управления [15].
Методологически недопустимо сводить прогноз к поиску, но столь же недопустимо сразу переходить к нормативной разработке данной модели, не имея представления о проблемной ситуации, в условиях которой будет функционировать предложенная оптимальная модель развития.
Практика регионального прогнозирования показывает, что поисковый прогноз сводится к прямой экстраполяции данных за последние три—пять лет. Такой небольшой период исследования недостаточен для понимания социально-экономических процессов, происходящих под влиянием множества факторов, которые необходимо и возможно учитывать при использовании современных методов математической формализации исследуемых процессов. Есть целый ряд факторов в региональной экономике, сила воздействия которых на основные экономические показатели существенна и определяется цикличностью развития с повторением цикла через 10 лет и более.
В качестве примера можно привести демографический фактор. В силу особенностей исторического развития в регионах
России численность населения в результате ряда происходивших событий подвергалась значительным корректировкам. Анализ возрастной структуры населения, например Алтайского края, свидетельствует о значительной дифференциации численности людей в возрастных группах, смена максимального и минимального числа жителей края в определенном возрасте происходит в среднем через каждые 25 лет (рис. 3).
Из рис. 3 видно, что немногочисленная группа детей, рожденных и оставшихся в живых в годы войны, достигнув своего репродуктивного возраста, через 20—30 лет воспроизводит детей нового поколения в количестве, соответствующем ее возможностям. Поэтому через каждые 20—30 лет мы вынуждены наблюдать картину существенного снижения рождаемости, главной причиной которой явилась Великая Отечественная война. Последний период снижения рождаемости по этой причине мы прожили в 1985—1999 гг., и этот период совпал с потрясениями в политической и социально-экономической жизни России 1990-х гг., что еще более усугубило ситуацию в части воспроизводства населения будущими поколениями. Если сопоставить данные возрастного состава населения на 1 января 2011 и 1999 гг., увидим, что численность молодых людей в возрасте 26 лет, рожденных в 1984 г., превышает численность детей в возрасте 11 лет, рожденных в 1999 г., в 2 раза.
При прогнозировании значимость демографического фактора в социально-экономическом развитии региона велика. Население региона активизирует все процессы в экономике, и от характера,
1990
1991
1992
1993
1994
1995
1996
1997
1998
1999
2000 2001 2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010
Рис. 3. Возрастной состав населения Алтайского края в динамике за 1990—2010 гг
а также интенсивности экономической активности жителей региона во многом зависит его будущее территориальное развитие.
Отдельные возрастные группы в составе населения Алтайского края отличаются по численности более чем в два раза, численность имеет ярко выраженное циклическое развитие и повторяется с определенной периодичностью. Такое неравномерное демографическое развитие вызывает значительный дисбаланс численности экономически активного населения, детей и граждан пенсионного возраста в определенные периоды времени, и органы государственной власти, используя инструментарий прогнозирования, должны соответствующим образом реагировать на влияние демографического фактора на экономику и своевременно принимать меры по регулированию предвидимых процессов.
Поисковый анализ связан с глубоким анализом данных за продолжительный период в целях исследования закономерностей развития, обнаружения логики их эволюции, направленности процесса с экстраполяцией в будущее выявленных тенденций. На основе информации, полученной в процессе поискового исследования, формируются различные сценарии развития региональной экономики, что позволяет точнее ориентироваться в складывающейся ситуации и определять целевые ориентиры, к которым следует стремиться на пути достижения этих ориентиров.
При проведении прогностических исследований органы управления субъектов Федерации сталкиваются с целым рядом ограничивающих факторов, существенно снижающих качество получаемых знаний о перспективных тенденциях социально-экономических процессов и ослабляющих базовую основу стратегического и индикативного планирования.
Первая группа проблем связана с качеством статистической информации. Сюда относятся несопоставимость данных по временным рядам в силу появления новых показателей, изменения методики расчетов; неудовлетворительное качество информации, обусловленное проблемой сбора ряда данных, сложностью учета теневого сектора экономики и рядом иных; неравномерность данных и др.
Вторая группа проблем связана с ограничениями уровня развития науки экономики и математики как языка, описывающего формальные отношения. К сожалению, пока не созданы адекватные формализованные теории, которые позволили бы в полной мере
и системно использовать накопленный эмпирический материал в прогностических разработках. Набор известных экономике фундаментальных законов также пока недостаточен для формализации зависимостей, комплексно описывающих будущее развитие сложных региональных систем. Отсутствие этих знаний об общих, универсальных свойствах социально-экономических систем является причиной отсутствия универсальных методик прогнозирования.
Третья группа ограничений связана с отсутствием единой для всех субъектов Федерации методологической платформы регионального прогнозирования и базового программного обеспечения для осуществления прогнозных исследований. Для получения качественных прогнозов развития Российской Федерации и ее региональных составляющих представляется целесообразным перейти к прогнозированию на основе моделирования, реализованного на едином для всей страны программном обеспечении с включением в общую схему прогнозных разработок федеральных округов и муниципальных образований.
Существенно сдерживающим фактором развития регионального прогнозирования является отсутствие независимого контроля со стороны федеральных органов власти. Прогнозы и основанные на этих прогнозах стратегии и программы регионального развития на практике нередко носят декларативный характер, а представленные количественные данные моделей будущего развития регионов не подтверждаются в процессе реализации. Исполнительные органы региональной власти, занимающиеся разработкой документов стратегического планирования, осуществляют и контроль за их реализацией. Эффективность функционирования любой системы существенно повышается при наличии должного контроля.
Значимым для повышения качества прогнозных оценок регионального развития является введение практики мониторинга со стороны независимого органа выполнения прогнозных оценок, анализа степени отклонения фактически достигнутых показателей от прогнозных и выявления причин этих отклонений.
Исходя из сказанного можно констатировать, что в настоящее время внедрены основные элементы системы стратегического планирования и прогнозирования социально-экономического развития Российской Федерации и субъектов РФ, есть эффективно функционирующие фрагменты данной системы, связанные с определенными регионами, однако в целом система
планирования и прогнозирования в России требует существенной модернизации.
Отсутствует ключевой и направляющий стержень всей системы — стратегический план развития Российской Федерации на долгосрочную перспективу с четкими и ясными ориентирами, который должен определить будущее России и направить векторы развития региональных составляющих страны к единой цели.
Вместе с тем применяемые методы прогнозирования и планирования требуют дальнейшего совершенствования с учетом быстроразвивающихся информационных технологий и новых прогрессивных подходов, предлагаемых научным сообществом.
На региональном уровне необходимо обеспечить независимый контроль за планово-прогнозной деятельностью со стороны территориальных представителей федеральных органов, что повысит ответственность и эффективность принимаемых стратегических документов по развитию территорий.
Список литературы
1. Бюджетный кодекс Российской Федерации от 31.07.1998 № 145-ФЗ.
2. Ивашенцов Г. Азиатский вектор российской энергетики // Международная жизнь. 2010. № 3. С. 62—72.
3. Коваленко Е. Г. Региональная экономика и управление. М., 2007. С. 288.
4. Контуры экономики будущего: тезисы участников VII Международной Кондратьевской конференции // Международный фонд Н. Д. Кондратьева. М.: МФК, 2011. С. 496.
5. Кузнецова Т. В. В Алтайском крае пересмотрели прогноз экономического роста // Российская газета — Экономика Сибири. 2011. 31 марта.
6. Лобова С. В., ЧиняковН. Н. Социально-экономическое развитие муниципальных образований Алтайского края: уроки кризиса // Региональная экономика: теория и практика. 2011. № 8. С. 2—8.
7. Об основах стратегического планирования в Российской Федерации: Указ Президента РФ от 12.05.2009 № 536.
8. О бюджетном устройстве, бюджетном процессе и финансовом контроле в Алтайском крае: закон Алтайского края от 11.11.2005 № 98-ЗС.
9. О государственном прогнозировании и программах социально-экономического развития Российской Федерации: Федеральный закон от 20.07.1995 № 115-ФЗ.
10. О стратегическом планировании социально-экономического развития Алтайского края: закон Алтайского края от 09.02.2011 №19-ЗС.
11. Подгосник А. А. Основные принципы прогнозирования социально-экономического развития федерального округа // Проблемы современной экономики. 2008. № 4 (28).
12. Социально-экономическое развитие России в XXI веке: сборник материалов всероссийской научно-практической конференции. Иваново, 3 марта 2011 г. / под науч. ред. проф. Н. В. Клочковой. Иваново: Научная мысль, 2011. С. 228.
13. Управление развитием: от прогнозирования будущего к его конструированию (идеи, методы, институты). Материалы научного семинара. Вып. № 9. М.: Научный эксперт, 2011. С. 88.
14. Устав (Основной Закон) Алтайского края от 05.06.1995 № 3-ЗС.
15. ШировА. А., ГусевМ. С. Разработка сценарных условий как ключевой этап подготовки экономического прогноза // Проблемы прогнозирования. 2011. № 1. С. 17—29.
Московская Высшая Школа Экономики 20 лет ЛицензияАА 000002, А 306208 ФИНАНСОВЫЙ ИНСТИТУТ Аккредитация 010300
ИНСТИТУТ ПРОФБУХГАЛТЕРОВ И АУДИТОРОВ ВЫСШЕЕ ОБРАЗОВАНИЕ ВТОРОЕ ОБРАЗОВАНИЕ »а 8 месяцев (ГОСДИПЛОМ)
УМЦ № 420, УМЦ № 611 Организованная сдача экзаменов. Аттестат • Профессиональный бухгалтер • Профбухгалтер по МСФО • Профбухгалтер бюджетных учреждений • Финансовый директор • Внутренний аудитор • Налоговый эксперт-консультант • Общий аудит. Аттестат Минфина РФ Повышение квалификации профессиональных бухгалтеров и аудиторов - 20 программ 911-93-07 * БУХГАЛТЕРСКИЙ УЧЕТ, АНАЛИЗ И АУДИТ * МЕНЕДЖМЕНТ ОРГАНИЗАЦИИ ФИНАНСЫ И КРЕДИТ Обучение: • дневное; • вечернее; • заочное; • группы выходного дня. 911-09-65 * Бухгалтерский учет и аудит * Управление финансами * МСФО (Диплом АССА, Великобритания) * Организация предпринимательской деятельности * Организация маркетинговой деятельности и управление продажами * Организация и управление кадровой службы * Менеджмент туризма и гостеприимства * Менеджмент рекламного дела * Менеджмент внешнеэкономической деятельности и таможенного дела * Менеджмент страхового дела * Психология и управление персоналом 912-44-92
Занятия рядом с м. Таганская, м. Автозаводская, м. Пролетарская (ул. Воронцоеская, 21) www.mos-econ.ru
